咸阳市旅游价格管理问题及对策

孙媛媛，郭翠娥

（1.咸阳师范学院 经济与管理学院，陕西 咸阳 712000；2.咸阳市物价工作办公室，陕西 咸阳 712000）

咸阳市是我国优秀旅游城市，国家级历史文化名城、国家卫生城市、首届中国魅力城市、中华养生文化名城及国家园林城市。咸阳旅游业发展历史悠久，是咸阳市支柱产业。2016年，咸阳市接待海内外游客5 342万人次，实现旅游总收入319.6亿元，分别位于陕西省排名第3、4位。其中，旅游总收入占全市全年国民生产总值13.34%，占全省旅游总收入9.6%。因此，研究咸阳市旅游价格对于咸阳市旅游业发展具有重要的现实意义。

旅游价格是人们为实现特定目的离开常住地去往他处综合性消费价值的货币体现，是与旅游消费相关的各种商品价格和服务价格的总和，是调节旅游市场供求关系和协调各相关经济主体利益关系的重要经济杠杆[1]。国内外学者普遍认为旅游产品的综合性和旅游需求的多样性决定了旅游价格具有决定因素的多重性、前置时间的长期性及价格内部的互动性等特征[2-3]，这为市场主体——旅游经营者带来巨大的经济利益，但同时也增加旅游价格管理的难度，最终造成旅游价格行为不规范、价格秩序混乱等不良现象，严重损害了我国旅游业可持续发展[4]。本文从咸阳市旅游价格实际出发，分析咸阳旅游价格管理现状，根据不同旅游产品的性质提出旅游价格制定与管理方案。

1咸阳市旅游业发展现状

1.1咸阳市旅游行业发展概况

咸阳市位于陕西省关中平原中部，因处渭水之北、嵕山之南而得名。它向东毗邻省会西安，向西与杨凌国家农业高新技术产业示范区相接，西北与甘肃接壤。咸阳市历史悠久、风景秀丽，物产丰富，是古丝绸之路的第一站，我国中原地区通往大西北的要冲。咸阳市有着2 350多年的建城史，是中国甲级对外开放城市、国家级历史文化名城、国家卫生城市、首届中国魅力城市、中国地热城、全国十佳宜居城市、首批中国优秀旅游城市、全国精神文明创建工作先进市、中华养生文化名城及国家园林城市。截至2016年底，咸阳市共有A级景区44家（含4A级9家）、星级酒店21家（含四星级2家）、旅行社43家，不仅能够为国内外游客提供高品质的旅游服务，而且满足了本地居民日常休闲需要。良好的条件奠定了咸阳市旅游业快速发展的基础。店通过标准化、个性化酒店服务，为游客提供全方位服务；43家旅行社、两万多名直接间接旅游从业人员，从事旅游服务工作，能够满足游客的所有需求；“乾州四宝”“三原小吃宴”等地方风味小吃备受游客喜爱，形成了独具特色的地方餐饮；城市基础设施在满足本地居民休闲娱乐需要的同时，为外来游客感受咸阳市民风提供了便利，有效地满足了游客“食、住、行、游、购、娱”的旅游需求。

1.2咸阳市旅游产业发展特征

1.2.1旅游资源以遗址遗迹类为主体，辅以民俗风情与养生保健

历史上的咸阳市，是周、秦、汉、唐等十三个王朝的都城或京畿重地，历代帝王奉之为风水宝地，帝王陵寝及名人墓葬近千座，具有体量大、价值高、时代跨度大的特点，因此被誉为“中国金字塔之都”，文物古迹星罗棋布。以袁家村、马嵬驿等传统民居为代表的历史街区民俗风格独特，以民间剪纸、刺绣、编织等为代表的传统手工艺技艺精湛，以踩高跷、皮影戏、牛拉鼓等为代表民间艺术历史悠久，民俗文化百花齐放。传统医学的发展及地热温泉的赋存，为开发独具特色的康复、养生、保健等特色休闲旅游项目提供了资源条件。因此，咸阳形成了以历史遗迹文化旅游为主体、以民俗风情及养生休闲为特色、其他旅游特种项目共同发展的旅游产业格局。

1.2.2便利的交通使旅游出行方便快捷

咸阳市目前有陇海、西铜、西韩3条铁路，连霍、沪陕、包茂、福银4条高速公路，11条国道省道；全国六大航空枢纽之一的咸阳国际机场，共有国内外313条航线通往171个城市，年旅客吞吐量达到5 000万人次。咸阳市已成为是西部最发达的交通中心之一。从区域旅游角度来看，咸阳形成了到达西安咸阳国际机场、西宝高速公路、茂陵、汉阳陵和西安市中心的“20分钟”交通圈，1小时内可到达西安、咸阳市境内著名景点，2小时内可以到达陕西省内各知名景区。航班2小时内可以抵达我国各大风景名胜区。咸阳市成为西部乃至全国最为理想的游客集散中心和旅游中转中心。

1.2.3完善的旅游设施和服务提高了旅游接待能力

咸阳市现有的44家A级景区以高品位、低价位吸引了大批游客前来参观；21家不同层次的星级酒

2旅游价格形成机制

2.1旅游价格制定机制

依据《中华人民共和国价格法》《中华人民共和国旅游法》等法律法规，旅游定价实行政府定价、政府指导价和市场调节价相结合的管理形式。在目前的旅游价格构成要素中，旅游交通价格、主要景区景点门票价格实行政府定价或政府指导价，旅游饭店、餐饮、娱乐、购物等项目价格实行市场调节价。

由于旅游景区类型多样化、价值体系多元化、定价目的多重性等原因，旅游景区门票价格制定机制相对复杂。目前咸阳市旅游景区分为利用公共资源或文化资源建设的旅游景区和商业性投资兴建的人造景观类景区两大类，其中70%以上是依托公共资源或文化资源建设。

（1）利用公共资源或文化资源建设的旅游景区，通常都是具有一定知名度和旅游吸引力的自然风景型景区和历史积淀型景区。这些景区所依托的资源属于全体公民所有的公益性资源，属于公共产品，只有政府才能代表广大民众行使门票定价权，才能真正体现其旅游资源的社会福利性质[5]。但由于拥挤效应，随着旅游者的增加，个人从该公共产品获得的旅游收益会随之减少，具有非纯公共产品性质。因此应以“公平优先、兼顾效率、利于保护”为定价原则，采取政府定价或政府指导价，由政府制定一个基准价及浮动范围，实施景区门票的最高限价，确保社会福利最大化。

（2）商业性投资兴建的人造景观，由企业自发建设、运营并在市场中充分竞争，以实现景区经济价值、获得经济收益为目的，因此应以“质价相符、供求平衡”为定价原则，价格由市场供需自发调整，依据市场供需均衡理论，实行市场调节价，从而获得商业投资汇报和正常利润。

2.2旅游价格体系

在现行旅游价格制定机制下，旅游经营者可以根据市场供求情况采取更为灵活多样的旅游价格，形成满足不同游客需求的旅游价格品种，进而增强了价格作为调控旅游市场供求关系的功能[4]。旅行社根据游客对服务项目的要求，推出全包价、半包价和小包价等多个价格品种，旅游饭店则根据客房差异和客人住店时间推出标准间价、豪华套房价、双人间价、午夜房价、周末房价等，形成了较为合理的旅游价格体系。旅游景区门票根据其属性不同，有体现公共福利导向的门票优惠，如免票制、年票制、特殊人群优惠票制等；体现市场经营导向的门票浮动，如通票、联票、套票以及单一票制与多种票制并存等形式[6]。构建多元化、多层次价格体系，既可以满足不同游客旅游需求，又可以通过价格杠杆来限制和分流游客、调节游客来访的季节性差异，保护旅游资源，实现旅游业可持续发展。

3咸阳市旅游价格管理存在的问题

旅游价格是人们为实现特定目的离开常住地去往他处综合性消费价值的货币体现，是与旅游消费相关的各种商品价格和服务价格的总和[6]。旅游价格涵盖了旅游六大要素，涉及旅游景点、旅行社业、饭店业、交通运输业、餐饮业、通讯业等领域，并贯穿了旅游产品的生产、流通和消费诸环节，调节着旅游市场供求关系和协调各相关经济主体利益关系，成为整个价格体系的有机组成部分。

3.1旅游价格管理的法规制度不够完善

国家和陕西省出台了一系列旅游价格及其管理的法律、法规、条例，一定程度上起到了解决旅游纠纷、规范市场的作用。但是特定旅游业价格管理的法律法规极少，尤其是涉及咸阳市旅游业发展的价格管理法规制度。现行的涉及旅游价格法律法规有《中华人民共和国价格法》（1997年）、《中华人民共和国旅游法》（2016年修订）、《陕西省价格条例》（2011年）、《陕西省经营性服务价格管理办法》（2008年）、《陕西省老年人优待服务办法》（2012年），直接管理旅游价格的规定办法有《陕西省旅游管理条例》（2015年）、陕西省物价局印发《关于运用价费政策进一步促进旅游产业发展的实施意见》的通知（陕价经发〔2010〕49号）、陕西省人民政府关于省内文物园林宗教旅游景点对军人减免门票收费的通告（陕政发〔2003〕26号）。

相关法律法规政策主要关注景区景点门票等由政府定价、政府指导价的价格管理，而对旅游饭店、旅行社等市场调节价管理极少。2016年修订的《旅游法》三十五条规定：“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。”[7]虽然禁止了“零负团费”的行为，但未明确界定出“不合理”的界限，以致出现问题时，执法部门很难找到适合的法律条文。此外，目前的旅游价格管理法规政策仅做了较为宏观的限制性规定，缺乏行业针对性及地域适用性，既没有针对旅游价格的规范性法规，也没有适合咸阳市价格管理办法，致使咸阳市旅游价格管理政策法规体系不完善。

旅游价格管理立法的滞后降低了打击旅游价格违法的有效性，形成了旅游产业健康发展、依法管理的制度约束，造成执法环节的困难[8]。

3.2旅游价格监管体系尚不健全

现行的旅游价格管理规章制度虽然对价格监督管理进行了规范，但在当前复杂的旅游产业发展背景下，咸阳市旅游价格监管相对滞后，旅游价格调控和干预手段落后且运用较少。虽然法律法规明确规定旅游价格由县级以上人民政府价格主管部门及旅游主管部门在各自职责范围内对旅游价格实施监督管理，但在实践过程中，相关部门基本不存在合作监管。旅游部门负责旅游行业服务质量管理和旅游市场宣传工作，物价部门负责旅游相关企业价格违法行为监管。一旦出现价格纠纷，旅游部分只负责接受投诉，具体解决由价格管理部门承担。物价部门因缺乏对旅游价格信息的有效掌握而无法及时有效进行价格监管，旅游主管部门虽能充分掌握旅游价格信息，但缺乏相应的执法权。管理部门合作机制的不健全造成价格监管效果甚微。面对旅游季节性带来的旅游价格波动，缺乏必要的旅游价格预警机制和信息发布机制，无法在市场价格变动初露端倪时及时捕捉、跟踪，导致因分析不科学造成的错误判断，错过最佳调控时机，增加了后期干预成本，并严重破坏了本地的旅游形象。

旅游价格与旅游诚信体系建设的关系未被重视。诚信体系是社会主义市场经济体制的重要部分，构建旅游诚信体系尤为重要，但在具体实施时重点侧重于诚信信息发布、奖惩手段应用等方面，对旅游诚信行为范畴未有涉及。旅行社团费收取混乱、“不合理团费”现象、景区重复购买门票、诱导消费等与旅游价格相关的行为等都属于不诚信行为，虽然没有违反相关法律法规，但导致旅游质量难以保证、旅游体验严重下滑，最终产生一系列不良影响。

3.3旅游价格监管力量薄弱

咸阳市发展和改革委员会负责物价工作的机构分为监测监督、收费管理、价格管理三个科室，负责咸阳市价格管理日常事务。相对于咸阳市蓬勃发展的旅游产业，价格主管部门的执法监管力量相对薄弱。一方面，物价部门和旅游部门难于及时而准确地掌握旅游企业实际经营状况和市场供求关系，要了解清楚每个经营者的运营成本水平、价格是否低于成本价存在较大困难。另一方面，不同性质的旅游企业的管辖权归属阻碍了价格主管部门执法的进行。管辖权归属的不同，使得旅游企业所在地价格主管部门没有价格监管执法权利，而有执法权的上级执法队伍，又因人员不足、信息掌握困难以及执法成本过高，而难以真正对旅游价格进行执法监管。

4咸阳市旅游价格管理的建议

4.1完善旅游价格管理制度

结合当前旅游市场价格管理制度存在的问题和漏洞，制定出符合旅游产业发展、能够解决实际问题的规章制度，为旅游业的发展提供制度与环境支持[9]。作为旅游价格直接管理部门，首先应主动联合旅游部门，以及与旅游紧密相关的交通、文化、园林、林业、水利、文物等部门，通过建立有效的部门联席会议制度发挥各方积极性，已形成综合旅游价格管理能力[10]。其次，构建具有本地特色的旅游价格法规框架，根据国家现行有关法律法规制定出与旅游价格配套的符合咸阳市实际的法规和规章，以法制性规制取代经济性规制，对旅游价格进行法制化管理。

4.2健全旅游价格管理的部门合作机制

由市政府统筹价格主管部门、文化部门、质监部门、旅游部门、工商部门建立旅游价格管理协调机构，统筹监管旅游价格市场秩序。在维持价格管理部门职责不变的前提下，充分发挥旅游部门对价格的指导监督作用。通过明确相关部门在旅游价格管理中的职能和作用，充分发挥各部门联动的积极作用，构建起上下联动、部门齐抓共管的工作体系，强化统筹协调能力，扎实做好旅游价格市场秩序管理工作。

4.3加强旅游价格监管力度

组织开展旅游市场价格检查，重点检查景点门票价格执行情况，有无擅自增设收费项目、通过违规设置“园中园”门票或以其他形式变相提高门票价格、违规收取景区周边停车费等行为；检查旅游宾馆、餐饮、商业零售行业不按规定明码标价、价外加价或收取未标明费用等行为，以及利用虚假的或者使人误解的价格手段，诱骗消费者或者其他经营者与其进行交易等不正当价格行为。对价格监督检查与举报投诉中发现的突出问题责令限期整改，对整改不力、屡查屡犯的单位，列入价格失信名单，并通过公布行政处罚决定或新闻媒体予以曝光，加大社会监督力度。强化法律宣传舆论引导，利用各种媒体、平台积极组织宣传和舆情引导，指导旅游从业经营者自觉遵守国家的法律法规，加强行业自律，规范自身的价格行为。引导消费者和游客提高自我保护意识，维护自身合法权益。

4.4强化学习培训、加强宣传教育

旅游业跨越式发展、价格管理部门职能转变，要求旅游价格监管从业人员有较宽的知识面和处理复杂价格事物的能力。因此必须根据咸阳市实际，结合国家政策和旅游业价格管理的中心任务进行业务培训及纪律教育，从而全面提高管理人员的价格执法水平与业务素质。同时还要做好宣传工作。旅游价格不仅是价格管理部门的工作和任务，也是全社会关注的热点问题，需要加大法律法规的宣传工作，营造一个良好的法治氛围，通过多种宣传渠道进行宣传，提高全社会的法律意识。

参考文献：

[1]游可兴.新时期我国旅游价格管理的深思考[J].价格与市场，2009（6）：31-35.

[2]杨欣.旅游产品价格的政府监管研究[D].长沙：中南大学，2011.

[3]侯兵，李杰.文化旅游产品的价格机制及调控[J].社会科学家，2016（3）：96-100.

[4]屈学书,王磊.浅析我国旅游业价格失信的原因及对策[J].农业与技术，2007，27（1）：140-142.

[5]何剑波,王珍.国内旅游景区门票价格优化管理问题研究[J].价格月刊，2012（12）：16-18.

[6]熊正德，许统生.我国旅游价格管理：现状、改革背景与政策分析[J].经济管理，2007（14）：47-52.

[7]胡抚生.从《旅游法》出台看我国旅游价格监管的新思路[J].价格月刊，2013（9）：18-21.

[8]王文杰，杨莉.旅游价格信用缺失的法律思考[J].商场现代化，2010（36）：129-130.

[9]严泽民.对完善我国旅游景区门票价格形成机制的探析[J].价格理论与实践，2010（9）：19-20.

[10]张补宏，伍卓深.构建和完善我国旅游立法体系的若干探讨[J].广东财经大学学报，2008（6）：73-77.