我国国家主席制度的新发展——实际运行中党政结合的半总统制

陈 航

(贵州师范大学 历史与政治学院，贵州 贵阳550025)

我国国家主席制度的变化和发展是与一定时期的社会条件、历史条件、政治条件、经济条件等密切相关的。现阶段我国国家主席制度的新发展与当今我国面临的国内外复杂形势密切相关。在我国国家主席制度的新发展方面，已经有不少人进行了研究。例如胡勇发表的《中国元首外交的法理地位与实践空间》和《中国元首外交的兴起——一种国内政治的考察》两篇论文，主要从外交角度来论述我国国家主席制度的新发展；余元洲发表的《我国元首制度改革刍议》论文，主要从虚位元首制度不适合我国社会主义民主的角度来论述我国国家主席制度的新发展，并认为我国应实行实权元首制。笔者主要从我国国家主席制度发展的历程、在新形势下党政军三位一体相结合而形成的国家主席拥有的最高行政权、我国国家主席与国务院总理之间权力关系的角度，针对我国国家主席制度所具有的半总统制实质性特征的新权威主义来论述我国国家主席制度的新发展。我国国家主席制度所具有的半总统制不同于西方僵硬的责权不一的半总统制，这种具有中国特色的半总统制有机地结合了我国政治的实际。

一、我国国家主席制度的发展历程

1954年我国设立了国家主席制度，这种制度在实际运行中经历了几次重大的变化。1954年毛泽东以中共中央主席、中共中央革命军事委员会主席的身份担任国家主席。这时的国家主席是有实权的国家元首，形成了党务与行政的高度统一，同时也造成了权力的高度集中。自1959年毛泽东同志提出不再担任国家主席这一职务后，全国人民代表大会选举刘少奇同志担任国家主席职务，这时国家主席的职权仍然是根据1954年颁布的《中华人民共和国宪法》来划分的，是掌握实权的。《中华人民共和国宪法》(1954年)第40条规定：“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律和法令，任免国务院总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长，任免国防委员会副主席、委员，授予国家的勋章和荣誉称号，发布大赦令和特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。”[1]第42条规定：“中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席。”[1]

1959年以后，毛泽东虽然不再担任国家主席这一职务，但是仍担任中共中央主席和中共中央军委主席职务，同时，毛泽东同志在中国革命中有着特殊的地位。“毛泽东同志是全国各族人民衷心爱戴的久经考验的领袖，在他不再担任国家主席的职务以后，他仍然是全国各族人民的领袖。在将来，如果出现某种特殊情况需要他再担任这种工作的时候，仍然可以根据人民的意见和党的决定，再提请他担任国家主席的职务”[2]。在这种情况下，就产生了毛泽东和刘少奇两个人的职责、职权交叉或重叠的问题，造成分工不明确、

职责界限不明晰的影响，在实际工作中也产生了毛泽东和刘少奇两个人之间的矛盾。这种状况不利于党政高层决策的统一。

1966年我国发生了“文化大革命”，刘少奇同志在“文革”中被迫害致死，这时我国国家主席一职出现了空缺。1968年10月31日至1972年2月24日，由德高望重的宋庆龄和董必武两位副主席共同代行主席职权；1972年2月24日至1975年1月17日，董必武以代理主席的名义行使主席职权。到了1975年，我国制定的《中华人民共和国宪法》明确地取消了国家主席这一职位。《中华人民共和国宪法》(1978年)仍未设置国家主席，而是规定由全国人大常委会委员长行使国家主席的权力。1982年，第五届全国人民代表大会第五次会议正式通过并颁布《中华人民共和国宪法》，其中，第三章第二节重新提出设立国家主席制度。但这时国家主席的权力被弱化，这是为了避免各项权力之间发生冲突和重叠、权力高度集中以及再次发生类似“文化大革命”的浩劫，也是为了实现各种权力之间的制衡。这一时期，越南社会主义共和国实行的是共产党的总书记、国家主席、总理、国会主席“四驾马车”分权的制度，此时，我国实行的就是类似越南社会主义共和国的党内分权的制度。

20世纪80年代，我国对中共中央总书记、中共中央军委主席、国家主席、总理的职权进行分权。中共中央总书记是我党的领袖，主管党务工作，对国家的大政方针和全局工作进行政治领导；中共中央军委主席是最高军事统帅，统一领导和指挥全国武装力量，负责国防和军队建设的相关事宜；国家主席是国家元首，是一个国家机构，代表国家从事各种国事活动；国务院总理是中央政府首脑，掌握中央政府的行政权，主要负责国家的经济和社会事务。这些职权的重新调整，对解决当时党政不分的问题起了重要的作用，理清了各个职位之间的职权划分，化解了权力过分集中的问题。但是这一时期各项权力的运行是以邓小平同志为领导核心的超然地位来稳定社会秩序和党内秩序为保证的。

20世纪90年代以来，我国的改革开放取得了举世瞩目的辉煌成就，我国的国际地位得到了世界各国的广泛认可，我国在国际和地区事务中发挥着越来越重要的作用。前一时期的党政军分权的情况已经不适应当时我国社会发展的需要，并且邓小平同志也从领导职务上退了下来，形成了以江泽民为核心的党中央领导集体。1993年3月江泽民担任国家主席，他集中共中央总书记、国家主席和中央军委主席三项职务于一身，保证了党对外交、军队与国防事务的直接领导，使党和国家权力高度融合统一，对我国全面推进改革开放的伟大事业产生了深远的影响。正如江泽民同志在《我的心永远同人民军队在一起》一文中指出的那样：“党的总书记、国家主席、军委主席三位一体这样的领导体制和领导形式，对我们这样一个大党、大国来说，不仅是必要的，而且是最妥当的办法。”[3]

改革开放30多年来，我国取得了举世瞩目的辉煌成就，同时也面对很多的挑战，如严峻复杂的国际形势和国内的贪污腐败盛行、贫富差距拉大，法治社会建设、生态文明建设、全面深化改革和全面建成小康社会等面临重大挑战。面对这些挑战，迫切需要一个强有力、高效率的中央领导集体和领袖来推进全面深化改革，实现中华民族的伟大复兴。这样，就需要在实际运行中对国家主席制度作出必要的调整。

二、制度集权：对国家主席制度作出必要的调整

(一)领导小组的协调统领机制

从21世纪10年代开始，西方各国还被金融危机的阴霾所笼罩，这时我国凭借自身政治制度的优势和强有力的宏观调控，使得自身受到金融危机的影响较小，并于2011年2月超过日本成为世界第二大经济体，各方面的实力有了很大的提升。自习近平同志担任党和国家最高领导人以来，党政关系发生了一些新的变化。习近平同志担任中央国家安全委员会主席、中央全面深化改革领导小组组长、中央网络安全和信息化领导小组组长、中央财经领导小组组长、中央军委深化国防和军队改革领导小组组长，“改变了三十年来社会上约定俗成的‘党政分开’的固有思维，通过‘国家安全委员会’、‘全面深化改革领导小组’、‘财经领导小组’等党政合一体制下的高度中央集权，实现权责合一，来提高中央权力运作的效率，避免以往‘九龙治水，各管一摊’的‘九常委分管制’所造成的权力分散与低效率”[4]。

“领导小组”是一个十分特殊、微妙的组织——没有明确的行政级别，不挂牌，没有固定的办公地点，没有人员编制和经费拨付，甚至不刻公章，不行文件。然而，在条块分割致使权力分野的中国行政体系中，“领导小组”正在演变成为中国经济、公共政策制定和体制改革的枢纽。这些领导小组或者机构具有跨部门的协调能力，尤其是成立于1980年的中央财经领导小组，它是中共中央领导经济工作的议事协调机构，被外界视为中国经济的核心领导和决策部门。“1989年，江泽民接任中共中央总书记，并兼任中央财经领导小组组长”[5]。1992年党的十四大召开之后，中央财经领导小组组长一般由国务院总理兼任，朱镕基和温家宝都担任过该领导小组组长职务。

以习近平为核心的党中央领导集体结合新形势下的具体情况，调整了以往领导小组的职权。“这些领导小组将国内和国际两个大局连在一起，在‘摸着石头过河’的基础上，进一步突出了顶层设计的思路，并试图通过最高层领导人的统筹，大幅提升复杂利益博弈格局下的权力运行效率，增强政策执行的力度和效果，从而确保国家安全及改革的整体性与协同性”[6]。国家主席在全国人大与国务院之间起缓冲作用，不插手、不干预具体行政事务的这种情况已经不复存在了。习近平作为党和国家的最高领导人，他的工作范围已经超出了传统的党务、军队、外交事务或一些大政方针的规划范围，适应了国内国际形势变化的状况。从中国国家利益和中华民族利益高于一切以及提高办事效率和行政效率出发看，强化最高行政权运行，还是很有必要的。

(二)国务院总理的提名与其职责

一方面，国务院总理的提名权虽然来自国家主席，但是国家主席本身是一个虚职。这种提名与西方议会制国家总统提名议会多数党领袖担任内阁总理的程序是不同的，因此这种提名权实际上应当归属于中共中央政治局或其常委会，这是党对国家的组织领导。而中共中央政治局实行的是民主集中制原则，中共中央总书记负主要责任，中共中央总书记主导议事日程，在其中具有相对的主导权，并经大家一致通过。历届中国共产党全国代表大会的第二次中央委员会全体会议专门讨论新一届政府的人事安排，所以总理候选人的提名权来自以中共中央总书记为首的中共中央政治局。

另一方面，国务院总理专注于国务院的工作，负责处理全国范围内的社会与经济事务。在上述的各种领导小组中，国务院总理都兼任很多个领导小组的副组长职务，国务院是这些领导小组的主要执行机构。国务院总理既是决议制定的参与者又是决议的执行者，从而保证了政策的灵活性和在政策执行过程中的一种动态调整性。

(三)与国家主席紧密相关人事的级别调整

从人事组织调整安排的角度讲，中共中央政策研究室主任和中共中央办公厅主任都是我党最高领导人的得力助手。党的十八大之前，中共中央政策研究室主任和中共中央办公厅主任这两个职位都是正部级职务。党的十八大之后，这两个职务同时由副国级的中共中央政治局委员兼任。我国自古以来就是一个非常讲究官员品级的国家，品级的高低与权力的大小密切相关。担任这两个职务的负责人晋升为副国级后，强化了他们在相关事务中的权力，从而也强化了国家主席的权力。中共中央办公厅是为党中央、中央直属机关各部门和地方各级党组织服务的办事机关，其本身就是一个上传下达的办事机构，提升这个部门领导职务的级别也有利于这个中枢机构更好地发挥它的职能。中共中央政策研究室是中共中央的最高智囊机构，主要职能是负责分析国家情况，制定相关政策，并负责起草中共中央的主要文件、草案、报告、理论。由于现任中共中央政策研究室主任王沪宁是资深的国际战略专家，晋升其为政治局委员，并作为最高领导人外访的必备随行人员，参加国际会议和双边会谈，不仅能够较为全面地掌握第一手资料，也是为了提升我国在国际社会中的地位，为我国的最高领导人提供科学的全面的战略咨询。我国要迈向世界强国，智库的作用是必不可少的。

在过去的15年中，国家副主席一职都是以担任中共中央政治局常委的身份的人兼任的。这一届的国家副主席未能进入中共中央政治局常委会。只以中央政治局委员的身份担任国家副主席职务而使得权力相对弱化，这是符合国际惯例的。在美国，副总统作为后备国家元首主要是为了在总统不便行使权力时，代替总统行使权力，保障国家权力能够正常运行，平时性的一般权力就是协助总统处理各种事务或在总统的授权下单独处理一些事务。甚至有一些国家根本就不设立副总统职位，如韩国、俄罗斯、法国等，这是为了保障总统的权力能够得到充分行使。我国国家副主席未能进入中共中央政治局常委会这种安排是合理的，这是为了能够更好地让国家主席处理各种事务，也让国家副主席充分发挥协助国家主席的功能，或在国家主席的授权下处理一些国家主席不便亲自出面处理的事情。

对人事安排进行调整是适应我国现阶段面临的重重困难这个大环境的，是为了克服这些困难所作的必要调整，这也充分体现了中国特色社会主义的制度优势。习近平总书记具有高超的治国理政能力，拥有马克思主义理论的博士学位，他对我国现阶段存在的问题有着清醒的认识，他的政治素养和理论功底在不同场合的谈话和演讲中都得以体现。这些谈话和演讲虽然不具有强制性，但实际上已经成为各级党政官员和社会大众的舆论导向。

三、我国国家主席制度是在中国共产党领导下的体现中国特色社会主义制度优势的元首制度

(一)我国国家主席制度不同于西方国家僵硬、专断的半总统制

西方国家的半总统制以法国为代表，其特征是总统任命总理，总统根据总理的建议任免政府的其他成员。“总统无须经过议会任命总理和政府的其他成员。总统主持部长会议和签署法令，但对政府行为不负责任，总理代表政府就政府的行为向议会负责，由此确立了总统和总理的双头行政体制，总统拥有很大的权力”[7]。在总统不能或不便行使权力时，由总理代行总统的权力。总理是总统的缓冲地带和保险绳。这样一来，本来应该为其行为负主要责任的总统就不用为其施政失败而负责。当总统遭受压力或国民对其施政不满意时，总统只需解除总理的职务就可以渡过难关，但是作为错误政策来源的总统仍然在执掌最高行政权。这样的制度有很大的弊端，它并不能从根本上解决社会中存在的问题，撤换总理只是换掉了一个与总统政策不同的执行人而已。

我国国家主席制度体现了我党的民主集中制原则。我国在实际中运行产生的是具有中国特色的半总统制，我国的政治制度采取民主集中制原则。总理候选人是经过中共中央委员会、中共中央政治局及其常委会集中全党智慧讨论后提名产生，然后经最高权力机关投票表决通过后，再由国家主席签署主席令任命其为总理。总理本身是仅次于国家最高领导人的第二号领导人，参与国家重大政策的制定。国家主席身兼中共中央总书记和中共中央军委主席要职，国家的大政方针不是由他单独提出的，他的建议只有在中共中央委员会或中共中央政治局及其常委会通过后才能付诸实施。中国共产党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。这就从根本上消除了西方国家半总统制下以政党利益至上、置人民和国家的利益于不顾以及政党之间斗争产生的恶果。

(二)我国国家主席制度是党政关系的有机统一

我国是中国共产党领导的社会主义国家。当前我国面临复杂和严峻的国内国际形势，尤其是在协调推进“四个全面”战略布局的关键时刻，时间短、任务重、压力大。这时如果由三个人分别担任中共中央总书记、国家主席、军委主席的职务，就不符合我们的党和政府集中制度优势处理现阶段重大问题的原则，就会造成效率低下、责权不一等问题。同时，设立的各种领导和协调小组针对现阶段的专项问题进行专门的研究部署，这对于解决一些老大难问题能起到很好的推动作用。但这并不是一味地抬高国家主席在我国政治生活中的地位，我国国家主席的权力要受到宪法的制约和接受公众的监督。其一，宪法对国家主席的权力有明文规定，国家主席不得违反宪法，必须忠实履行自己的职责；其二，国家主席没有自己的特殊利益，只有自觉的民族责任担当，肩负实现中华民族伟大复兴的使命。从中华人民共和国的历史上看，从来没有哪位党和国家最高领导人为了自己的私利而损害广大人民群众的利益，他们都是全心全意为人民谋利益的。

四、结语

我国国家主席制度的变化和发展是与一定时期我国的社会条件、经济条件、政治条件、历史条件等密切相关的。在中国共产党的英明领导下对我国国家主席制度进行调整是符合现实需要的，也是符合广大人民群众的利益和愿望的。我国国家主席制度必将为协调推进 “四个全面”战略布局、为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献自己的力量。

[1]中华人民共和国宪法(1954年)[EB/OL].(2000-12-26)[2017-03-12].http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/26/content_4264.htm.

[2]中共中央文献研究室，中央档案馆.建国以来毛泽东文稿：第7册[M].北京：中央文献出版社，1992：634.

[3]江泽民文选：第3卷[M].北京：人民出版社，2008：603.

[4]萧功秦.习近平新政是新权威主义强化版[EB/OL].(2015-01-08)[2017-03-12].http://i.ifeng.com/news/jsxw/news?aid=94435621&all=1&mid=aCrX37&p=2&vt=5.

[5]揭秘中央财经领导小组:总书记任组长 每季度开会[EB/OL].(2014-06-19)[2017-03-12].http://money.163.com/14/0619/15/9V43FVJQ00251LKI.html.

[6]赖静萍.当代中国领导小组类型的扩展与现代国家成长[J].中共党史研究，2014(10):49-59.

[7]唐晓，王为，王春英.当代西方政治制度导论[M].北京：中国人民大学出版社，2011：255.