全面从严治党背景下高校党外人士民主监督机制的完善

●谌 姿 杨春磊

高校作为一个“小社会”相对封闭，不仅涉及的管理环节较多、事务庞杂，而且高校扩招以后师生数量与管理人员不相匹配，最终导致教学、招生、科研、后勤、基建、财务、学生管理等关键岗位权力寻租问题突出。党中央推行全面从严治党战略以来，高校腐败现象得到了一定程度的遏制。2016年，中纪委总计通报27名高校领导干部，其中，执纪审查15人次、党纪处分17人次（5人在一年中既被执纪审查又被党纪处分）。但是，着眼于高校的长期发展和廉政建设，高校权力运行失范的难题亟待解决。《高等教育法》规定了高校党委与行政的分工和运行的基本原则，但对权力的取得、行使等问题没有从制度上做出可操作性的具体规定，使得实践中容易产生党政权力重叠，决策权、执行权与监督权集于一体等问题。权力行使不透明、不科学反映出高校民主管理的不足与缺位。习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中强调，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”。在现有制度环境下，要使高校权力运行严格遵守已有的法律法规，健全民主监督机制的作用和形式就显得尤为必要，这有助于在高校中推动协商民主广泛、多层、制度化地发展，从而实现高校腐败的标本兼治。

一、高校党外人士民主监督的作用

高校是知识传承与创新的重要育才基地和科研基地，是为国家输出建设与发展基础力量的重要组织。高校内部的和谐稳定与有序发展决定了高校发挥其作用的功效。高校党外人士的民主监督针对于高校组织中的事项决策、执行等各个环节，是对高校全方位发展进行监督的重要方式之一。同时，高校党外人士进行民主监督也是统战工作的必然要求。

（一）民主监督之于高校：推进民主办学、实现科学治校

我国的高校管理正逐步走向民主化、科学化。民主管理保障高校发展的活力，科学管理保障高校发展的效率。高校民主而科学的管理体制是学校稳步快速发展的基础。高校党外人士民主监督是高校民主管理的重要内容。广开言路，凝聚力量，高校党外人士成员多、联系广、具有较强的代表性和影响力，能够汇聚民主之意为学校发展建言献策。同时，高校党外人士具备各自专业领域的优良知识和运用技能，熟悉与高等教育发展、学科平台建设相关的各方面情况，并具有一定的政治眼界和改革精神，能够为高校决策提供存在合理基础的意见建议，维护学校科学发展。

（二）民主监督之于统战：维护团结合作、促进从严治党

民主监督是我国多党合作制度的重要内容，也是民主党派的基本职能之一。高校良好的民主监督平台的构建，方便民主党派人士和无党派人士发表见解，对具体事项进行沟通商榷，有助于高校各方面人员的相互理解和形成对相关事项的一致意见，从而维护高校内部的团结稳定。同时，作为参政党的民主党派和其他无党派人士对执政党工作的监督，脱离了各种因素的掣肘，能够有效监督高校领导干部的廉政工作，从而促进共产党保持纯洁性和先进性，从容面对各种考验，加强和改善领导工作。

（三）民主监督之于高校党外人士：加强责任意识、激励自身建设

高校党外人士对高校的工作开展民主监督，不仅是出于高校师生的主体意识，也来自于党外人士这一政治身份的责任要求。把一部分优秀人士留在党外，是中国共产党的伟大决策，是为了合理的配置政治资源，巩固多党合作的政治格局。高校党外人士明确自己的政治定位，应当积极开展对执政党的民主监督工作。同时，民主监督工作的开展能够开拓高校党外人士的视阈，激励其增强专业能力和综合素质。对于党外人士责任与能力的要求，也有助于激励民主党派在高校的内涵发展，能够促使其更重视自身的组织建设和引导作用，从而保证民主党派基层的成员素质和作用发挥。

二、高校党外人士民主监督存在的困境

目前，各个高校都存在不同层次、规模的民主党派和无党派人士，他们在高校民主政治实践中起到一定作用，但与其应然的作用相比尚有不小的距离。尤其在民主监督方面还存在诸多问题，各高校党委对民主监督重要性的认识也不尽相同，加之缺乏可操作性的监督约束机制，民主监督的作用并未得到充分的施展。这些问题源于以下三方面构成的困境：

（一）有效监督认识模糊

在监督主体方面，存在多种思想认识不到位的情形，导致部分党外人士对进行有效的民主监督意识淡薄。他们将自己的政治身份定位为中国共产党的同盟军，认为其主要作用为辅助与合作，应淡化监督的职能；另有部分党外人士在面对民主监督事宜时存在思想包袱，顾忌因监督权利的行使影响政党和谐关系或触怒领导；还有部分党外人士认为民主监督实际作用有限，因而不愿意为民主监督花费时间、精力成本。在监督对象方面，一方面存在对民主监督不关注、不重视的问题，认为高校党外知识分子应专注于教学与科研，民主监督工作可有可无；另一方面存在对民主监督的认识偏差，没有认识到民主监督对高校发展的价值，因而将民主监督编排为“形式意义”上的工作。

（二）监督制度缺失细则

《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》《中共中央统战部、国家教育委员会关于进一步加强高等院校统战工作的意见》等文件对党外人士的民主监督权利从宏观上予以了规定，但是操作性不强，需要各个高校依据自身实际情况做具体化的制度安排。但是，高校的统战工作往往将重心集中于进行政治理论学习、引导党外人士团结协作服务于学校中心工作以及支持民主党派基层组织建设等内容，大多数高校都没有专门制定关于党外人士民主监督的规则，以至于党外人士在进行民主监督活动时因不明确监督的内容、手段等而存在一定程度的盲目性。

（三）监督客观条件制约

民主监督工作的开展在实践中还有赖于监督的环境与途径。部分高校表面召开党外意见征求会而实质已有既定的决策决定，有些高校形式上按月召开座谈会、情况通报会，但未认真吸纳党外人士的意见、听取党外人士的谏言，这些形式主义情形的出现，不仅是因为领导者对监督者的忽视态度，也存在监督与被监督双方信息不对称的问题。此外，虽然党外人士民主监督具有不可替代的优势，但是高校民主监督是一种柔性监督，在缺乏与群众监督、媒体监督等其他监督形式横向合作的情况下，民主监督的反馈与结果难以保障。

三、高校党外人士民主监督机制的创新构建——以长江大学为例

当前，高校党外人士进行民主监督主要依靠以下方式：一是参加学校党委组织的相关会议，在会议征求意见时提出看法；二是以个人或者党派、统战性团体的名义直接对学校管理提出意见；三是参与党派或统战性团体组织的专项调研，形成调研报告上交学校党委；四是作为政协委员在政协会议上提交有关提案。民主监督的手段看似多样，但是这些监督方式产生的实际效果十分有限。无论是在会议之内、还是在会议之外提出的意见、建议，无论是否经过调研论证，民主监督所涉及的意见、建议必然涉及学校相关职能部门和管理人员，学校决策时最多只会做有限度的采纳，且采纳与否及其理由尚没有规范化的反馈机制保障知情。

综合而言，高校党外人士民主监督的权利尚需要制度的保障，首先需要制定有关于民主监督内容、范围、形式、程序等诸多具体问题的规范，使民主监督权利的行使具备坚实的制度基础。长江大学制订了《长江大学关于加强新形势下统一战线工作的实施意见》（以下简称《意见》），其中将学校统战工作的重点对象确定为：担任各级人大代表和政协委员的党外人士，高层次人才党外人士，担任中层以上领导职务的党外人士，民主党派组织负责人，以及其他有成就、有影响的党外人士。此外，《意见》还就统战工作的任务、工作机制等内容予以了明确，可以作为我们讨论党外人士民主监督问题的范本。因此，笔者拟结合《意见》中有关党外人士民主监督的内容探讨高校党外人士民主监督机制完善的问题。

（一）提高政治认识，强化保障机制

无论是高校党委、领导决策层，还是高校党外人士，都要提高对民主监督的认识，理解监督的意义和使命，强化民主监督的理论和原则。长江大学出台的《意见》不仅要求学校加强对统战工作的领导和组织，还要求“把统战工作纳入学校党建工作年度目标考核。校党委要切实履行统战工作的主体责任。要将统战工作纳入党委中心组学习内容，纳入校、院两级领导班子工作考核内容，纳入宣传工作计划”。同时还要求“加强党外知识分子思想政治工作”，“开展多种形式的理论学习、实践锻炼、社会服务，运用沟通、谈心等方式，帮助和引导党外知识分子。支持他们发挥自身优势，勇于担当、敢于创新”。

此外，高校党外人士的民主监督工作还要建立相应的保障机制。《意见》要求“积极为学校统战部门开展工作提供保障。学校统战部工作经费应足额纳入学校经费预算。要为民主党派基层组织、党外知识分子联谊会等团体开展考察、调研、会议、交流、教育培训等活动提供必要的资金支持。为统战部门组织召开各类通报会、座谈会、征求意见会、茶话会，走访慰问党外代表人士，组织党外人士在省内开展国情考察、主题实践、革命传统教育等活动，提供必要的财物支持和政策保证。该校的各级人大代表和政协委员，民主党派组织负责人、党外人士参加履职工作和社会活动，应予以时间保障和必要支持，其成果作为业绩考评、职务评聘、评价体系的重要参考”。“帮助民主党派基层组织解决办公活动场所等实际困难。支持民主党派和无党派人士发挥民主监督、建言献策作用，校（院）务委员会、学术委员会、教代会、工会等组织中应有适当数量的党外代表人士”。这些细致的规定不仅为党外人士民主监督提供经费保障、办公条件保障，还有相应的时间保障、队伍保障和绩效考核保障，可谓为较完整的保障机制。

（二）重视知情与联络，建立意见反馈机制

知情是党外人士进行民主监督的一个重要前提，只有熟悉、了解学校相关的管理、政策问题，才能将监督权应用于准确的方向上，提出的建议也才能符合实际需要。知情权的实现，不能仅仅依靠情况通报会、座谈会等会议形式，还应包括参加决策前期的实地调研、参与制定学校文件等。同时，应加强与党外人士的沟通、联络，使党外人士有机会接触、熟悉学校管理者、决策者。《意见》要求，健全和落实同党外代表人士联谊交友机制。按照“主要领导抓关键、分管领导抓重点、班子成员人人有朋友”的原则，每名学校及学院党员领导干部至少联系1至2名党外人士，每年开展1至2次交心谈心活动。健全落实传达重要文件和邀请参加重要会议机制。按有关规定，及时向民主党派组织负责人、无党派代表人士和党外干部传达党中央、省委重要文件及会议精神，通报党的国家大政方针和重大事项。学校举行的有关重要会议，视情况邀请党外人士参加。健全落实征求党外人士意见机制。校党委应每学期定期举行座谈会，邀请各级人大代表和政协委员、民主党派负责人、无党派代表人士参加，通报学校的教学、科研、管理、党风廉政建设等重大事项，请教意见建议。关乎学校发展的重大政策、涉及教职工切身利益的重要措施出台及调整前，应征求党外人士的看法和建议。坚持和完善校党委领导班子年度考核听取党外代表人士意见机制。这些要求既包括党外人士社会联络问题，也包括意见征集的途径和情况通报制度，为学校党外人士获取信息、提出意见提供了一定的遵循依据。

意见反馈是民主监督结果的重要参考。意见反馈不仅是对具体事项监督情况的说明，也是被监督者态度的展现，并直接关系监督者的积极性和监督效果的实现。然而，目前大部分高校在党外人士民主监督这一问题上并没有建立完善的意见反馈制度。虽然《意见》中要求“完善对党外代表人士意见建议反馈机制”，但只是一个笼统的原则性方向指引，不能保障意见反馈在实践中良好落实。笔者认为，由于民主监督属于柔性监督，虽不能要求意见反馈机制规定对每一项监督意见、建议采纳吸收，但应该在程序上将采纳与否、不予采纳的情况说明反馈给意见、建议的提出者，使他们感受被监督者的尊重与慎重，这样才有助于保持民主监督的活力与信心。此外，意见反馈制度的建立与留痕能够成为考察民主监督成效的指标之一。

（三）加强党外队伍建设，培养选拔党外干部

党外队伍是民主监督的组织基础，只有党外队伍力量充足，才能更好地履行民主监督的职能。《意见》要求，加强党外人士队伍建设。把一部分优秀人士留在党外，建设一支政治坚定、素质优良、数量充足、结构合理、作用突出的党外代表人士队伍。针对党外人士不同特点分类培养，对专业人才、参政议政人才、民主党派党务人才，采取选派到市县挂职锻炼、院系和部门间轮岗的培养方式，提高其能力素质。加强民主党派和无党派人士工作。支持和协助民主党派做好组织发展工作。协助民主党派做好基层负责人的物色、培养、举荐、考察工作。这一规定既有益于增强党外人士队伍的综合素质，又保障了党外队伍的扩充发展与锻炼成长。

党外干部既有民主监督的职责，又直接置身于学校管理事务之中，对学校党委的各项工作有较为直接的认识和较深的理解。因此，党外干部是民主监督工作中条件最为便利的监督主体。高校应注重保有党外干部的数量，增强对党外干部民主监督工作的考核，同时保护其民主监督权利的行使。《意见》要求“把党外代表人士队伍建设纳入学校干部队伍建设和人才工作总体规划，中层干部中党外人士应占10%以上，中层后备干部中党外人士比例占10%以上”。对党外人士进入学校管理队伍的比例提出了明确的量化要求，从而为学校党委组织部门和统战部门的干部建设工作制订了长期规划与任务目标。

高校的稳定与发展离不开内部主体的团结与参与。高校党外人士享有的民主监督权利不仅是他们参议政事、表达意见的重要途径，也是为了帮助高校权力的规范运行。民主监督权的良性行使有助于维护高校和谐稳定的政治环境。这对于加强和改进高校党的领导，推进高校依法治校、民主办学的进程，促进高等教育事业的发展，具有重要的意义。而且，社会主义监督体系的发展方向应是党内权力监督和党外民主监督二者都得到充分发展，并实现互相支持、良性互动。因此，监督的主体与对象应形成良好的互动沟通机制，共同建立起民主监督发挥效果的体制，促进高校政治文明的进步，促进民主监督走上制度化、规范化的道路，并不断在实践中丰富和完善。