河南深化政府投融资体制改革发挥投资对优化供给结构作用的问题研究

完世伟 高璇

党的十九大报告提出“深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用”，这为新时代深化投融资体制改革指明了方向。长期以来，投资对河南的经济贡献巨大，河南省委、省政府对投融资体制改革工作十分重视。但也要清醒看到，河南省近年出现了投资增速持续放缓、投资对经济增长的拉动力下降、结构性矛盾突出、社会事业投入不足、新兴服务业发展滞后、生态环境欠账较多等问题，亟需加快投融资体制改革。

一、主要做法

（一）激发民间经济活力，促进投资转型升级

一是突出企业投资主体地位。河南修订并公布了河南省政府核准的投资项目目录，最大限度缩小企业投资核准范围。二是探索建立了投资项目清单制度。认真落实企业投资项目管理负面清单制度，依法规范行使职权；建立了“三个清单”动态管理机制，根据国家要求和政策变化适时调整完善，主动接受社会监督。三是探索实行了核准备案制度。依托投资项目在线审批监管平台，开展企业投资项目并联核准备案；对实行核准制的投资项目，精简其准入阶段相关手续。四是优化管理服务流程。相关部门应协同下放审批权限，切实提高工作效率。

（二）优化融资结构，提高地方金融服务实体经济的能力

一是注重拓宽直接融资渠道。通过完善绿色通道机制，支持符合条件的企业在交易所上市及新三板挂牌融资。二是注重发挥银行金融机构的作用。通过完善政银企社合作对接机制，协调金融机构加大对基础设施、产业发展等领域重大工程的支持力度。三是探索建立投融资开放机制。通过完善外商投资和境外投资管理制度，优化审批流程，提高服务效率，促进投资便利化；通过引导境内外金融机构通过国际银团贷款、跨国并购贷款、境外投资贷款、转贷和担保等，支持河南省重大合作项目建设。

（三）健全投融资体制，发挥好政府投资的引导带动作用

一是明确了政府投资范围。政府投资资金只投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目。二是优化了政府投资安排方式。政府投资资金按照项目安排，以直接投资方式为主，充分发挥已设立基金的引导作用和放大效应。三是界定了政府投资项目审批权限。除国家、省另有规定外，原则上对政府采取直接投资或资本金注入方式投资建设的项目，按照项目隶属关系由同级政府投资主管部门审批，对中央和省财政全额投资的项目，由省政府投资主管部门审批或委托市县投资主管部门审批。四是注重政府与社会资本合作。在交通、市政、能源、教育、医疗、文化等领域，通过特许经营、政府购买服务等方式，扩大公共產品和公共服务供给。

（四）提升政府服务效能，优化项目投资环境

一是注重创新服务管理方式。通过加快投资项目在线审批监管平台的推广运用，实现了省直有关部门审批系统与平台互联互通、信息共享；通过下移服务管理重心，给予市县更多自主权。二是注重规划政策引导。完善了产业结构调整指导目录、外商投资产业指导目录等，为各类投资活动提供了依据和指导。三是注重政府部门协调联动。如对城乡规划许可程序进行了简化，需要审批或核准的项目，投资主管部门审批或核准项目后，市县城乡规划主管部门依法办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，无需审批或核准项目。

二、对策建议

（一）充分发挥市场机制作用，促进投资结构的优化提升

市场化是深化改革的根本取向，应积极发挥价格机制的引领作用，坚持市场决定、放管结合、改革创新和稳慎推进的原则，加快价格改革步伐，充分发挥价格杠杆作用。推进资本要素市场化配置，拓展农村集体经营性建设用地权能，实现与城市建设用地同等入市、同权同价；有序发展债券市场，稳步发展期货及衍生品市场，提高直接融资比重。扩大金融业对内对外开放，完善公平竞争的市场环境。加快全面实施市场准入负面清单制度和公平竞争审查制度；打破地域分割和行业垄断，加快清理废除妨碍统一市场形成和公平竞争的各种规定与做法；尽快修订《反不正当竞争法》《土地管理法》，完善物权、合同、知识产权等相关法律制度。

（二）充分发挥政府引导作用，助推投资结构优化升级

河南要想发挥投资对优化供给结构的关键性作用，还需要充分发挥政府的引导和带动作用，通过创新投资方式、扩大有效投资规模等方式发挥政府的引导、带动作用。重点是在合理选择投资领域的基础上，选择合适的投资主体和投资方式。通过改善投资管理、提高投资效率水平彰显政府的引导、带动作用。对于投资项目要强化行业规划、产业政策、准入标准和特殊规定的作用，建设过程中要加强事中事后监管，减少中间的审批。通过强化多元引资、扩展有效资金来源提升政府的引导、带动作用。在努力挖掘财政资金的基础上，要积极争取金融机构的支持，大力撬动社会投资，扩大有效投资来源。通过全面深化改革、释放市场主体活力巩固政府的引导、带动作用。深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，释放市场活力。

（三）健全政府公共管理，有效调节社会投资结构

政府投资不同于企业投资，政府投资一般以市场难以有效提供公共服务的领域作为投资范围，以社会效益最大化为主要投资目标。因此，更应通过制度来有效推动投资的合理性、科学性，进一步强化政府的规划管控作用，发挥区域规划对国土空间开发的综合协调作用。同时，还应该结合发展实际适时调整指导目录，本着鼓励创新、降低创业门槛的原则，及时修订《产业结构调整指导目录》，及时更新限制类新建项目和淘汰类项目。

（四）创新财政投入方式，积极引导社会投资方向

针对财政投资资金分散、资金使用效益和效果不明显、项目缺乏绩效考核等问题，河南应紧跟全面深化财税改革的精神和要求，创新财政资金投入方式，充分发挥财政资金的引导和撬动作用，吸引金融和社会资本参与全省经济社会发展。坚持政府引导、坚持择优扶持、坚持绩效管理，采取无偿补助、有偿扶持、风险池贷款等方式，综合运用财政贴息、以奖代补、股权债权投入、风险补偿等手段，重点用于对全省经济发展具有重要支撑作用的新兴产业、战略性产业和其他领域。发挥政府引导基金的作用，统筹和整合各个层级的政府引导基金，推进各类基金形成合力，更好地实现其政策性目标。

（五）健全政府投融资相关机制，防范化解重大风险

要坚持问题导向、多策并举，以有效防范化解经济转型期的各类风险。要注重顶层设计，完善投融资决策机制，加强政府投融资机制改革的顶层设计，由省政府主要领导负责统筹规划、协调解决全省国有资产管理、运营中出现的重大问题。实行政企分开，理顺投融资平台运营机制，按照政企分开原则，组建国有企业集团，把推进平台公司自主经营、成为真正的市场主体作为投融资机制改革的突破口。要提高调控能力，优化资金管理使用机制，探索集中管理，提高资金使用效益，结合融资平台的整合，建立统一的“资金池”。要防范债务风险，健全政府债务管理机制，健全债务管理制度，编制全口径预算，全貌反映政府的资产负债情况。

【本文系河南省政府决策招标课题（财政专项）委托重点课题“深化政府投融资体制改革 发挥投资对优化供给结构作用”的阶段性成果】

（作者单位：河南省社会科学院）