地方融资平台公司的可持续性发展研究——以湖北省咸宁市为例

●卢善奎

从2009年国家支持有条件的地方政府组建投融资平台至今，全国大部分城市兴起了成立地方融资平台公司的热潮。然而，在地方融资平台蓬勃发展的过程中，也出现了一系列的问题，如地方债务问题、持续性发展问题等。为解决地方融资平台公司发展中存在的问题，实现融资平台公司的可持续性发展，本文以湖北咸宁市为例，立足咸宁市各融资平台的发展实际，拟为咸宁市地方融资平台公司的可持续性发展提出建议。

一、地方融资平台发展历程

支持有条件的地方政府组建投融资平台。所谓地方融资平台是指由地方政府发起成立，以市政建设、公用事业等为投资目标进行融资的平台公司，从本质上说地方融资平台的资本属于国有资本。地方融资平台概念以政府文件的形式出现是在 2009年《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中，该文件提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。事实上，地方融资平台公司的“外壳”是企业，通过创设融资平台公司，地方政府避开了限制举债的规定和预算监管机制。从而突破了1995年以来施行的《预算法》第二十八条规定的限制和《关于加强宏观调控、整顿和规范各类打捆贷款的通知》的规定。从此以后，地方政府兴起了设立地方融资平台的热潮。

规范地方融资平台发展中的问题。地方融资平台的蓬勃发展也带来了一系列问题，如融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大。为规范地方融资平台的有序发展，2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）对地方政府融资平台的发展进行了规范，一是对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处理；二是对承担公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能；三是对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作；要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。《通知》在一定程度上规范了地方融资平台的发展，但是许多地方融资平台并没有严格执行通知的有关规定。导致了当前庞大的地方性政府债务问题的存在。

地方融资平台的现状。截至2013年6月末，全国政府性债务为30.27万亿，其中全口径地方政府性债务合计17.89万亿，占比59%。并呈现以下特点：一是地方政府债务增长较快，风险敞口扩大；二是地方政府融资平台仍然是地方政府举债的主体；三是融资方式更加隐蔽，积累了新的债务风险，虽然银行贷款仍是地方政府举债的主要来源，但债券、BT和信托等融资方式发展较快；四是地方政府性债务负担较重，债务的偿还对土地出让收入依赖程度较高；五是地方性债务短期内面临着集中偿付的压力。

二、地方融资平台存在的问题

地方融资平台公司多以土地储备作为抵押支持，通过银行贷款、BT、发行债券（地方政府债券、企业债券、中期票据、短期融资券）、信托融资、垫资施工、延期付款、融资租赁、证券保险和其他金融机构等进行融资，将资金投资于基础设施建设和公益性项目。然而由于较多的基础设施和公益性项目是没有收益或收益有限，还债资金从哪儿来就是摆在我们面前的最棘手的问题。地方融资平台在一定程度上缓解了捉襟见肘的地方财政的压力，但是基础设施建设和公益性项目许多是没有直接的收益来源，地方融资平台的债务偿还还是得由地方财政兜底。随着地方融资平台债务的增加，反过来进一步增加了地方财政的压力。经营收益无法覆盖经营成本是目前地方融资平台无法持续经营的根本原因，除此之外以下因素的存在也影响着咸宁地方融资平台的可持续性发展。

（一）地方融资平台公司数目过多，且资本金严重不足，难以形成合力，难以发挥规模效益。

据不完全统计，咸宁融资平台公司数量大概在10家左右，目前规模较大的主要是咸宁市城市建设投资开发有限公司、咸宁市荣盛投资发展有限公司。除了银行贷款等融资外这两家公司还分别发行了“12咸宁城投债”、“13咸宁荣盛债”，应该说他们债务总量都是比较大的。随着咸宁市“六城三区”的不断发展，各城基础设施建设等公益性项目的资金需求日益突出，各新城的融资平台公司将逐步走向大规模融资的道路。然而，各融资平台服务于各自新城的发展需要，缺乏统一的管理与合作，难以形成合力，不能发挥规模化的融资效应。同时各融资平台公司债务积累形成的庞大地方债务的风险却不容小觑，从已发债的两家公司来看，普遍是以收储的土地作为抵押，还款来源有限，加之他们相似的还本付息方式，还债压力剧增。如果所有融资平台公司都采用相似的还款方式发行债券，积累的风险将不可估量。另外，所有融资平台分散经营，缺乏统一的管理和预算，需要财政支持的非经营项目的建设可能同时拉开，增加了财政的资金压力。

（二）融资平台公司缺乏公司化法人治理。

融资平台公司表面上是企业，实质上是政府派出机构的全资国企，是具有国有资本性质的特殊政府机构，公司的管理层多由派出机构的官员组成。很多行政性公职人员缺乏必要的企业经营经验和风险防范知识，公司法人治理结构不健全。融资平台公司因城市建设需要有强烈的借债动机，将所融资金主要投向基础设施、公益事业，基本上只有现金流出没有流入。加之，官员换届较频繁，而融资的期限较长。前任融资后任还债的现象大量存在，结果多是借新债还旧债，形成拆东墙补西墙的恶性循环局面，不利于咸宁市国有资产的管理和风险控制。

（三）经营性项目、准经营性项目、非经营性项目混杂一起，投资标的混淆不清，资金用途尚需规范。

经营性项目主要是指有市场化的社会收费机制，通过市场运营可以收回投资成本的项目。这些项目的还款来源可以通过自身的营运来提供保障，这样的项目不需要政府的支持也可以实现持续经营。如城市的供水供电、通信、燃气。准经营性项目介于经营性和非经营性项目之间，具有一定的公益性和潜在盈利性，项目的经营可以覆盖部分建设成本，但仅通过自身的经营无法收回投资成本，需要政府采取措施支持运营，如收费公园的管理。非经营性项目是指没有明确的收费机制，未来没有现金流入的项目。这样的项目没有政府的支持将无法建设、营运和维护，如城市道路。在目前的建设模式中这三种类型的项目建设资金仍然存在一定程度的混淆，存在不同类型项目之间挪用资金的问题。如以经营项目的名义融资来建设经营性项目，将本该由政府承担的部分转嫁到了经营性项目上，加大了经营性项目的经营成本，不利于经营性项目的持续性发展。另外，三类项目混合在一起，建设资金基本上都依赖地方财政，造成过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加大了地方政府性债务等财政金融风险。

三、融资平台公司可持续发展的建议

随着国家全面深化改革的深入推进，地方融资平台公司的机遇与挑战并存，如何迎接机遇、化挑战为动力，地方融资平台公司改革势在必行，结合咸宁的实际提出以下建议。

（一）整合咸宁市所有的政府性融资平台，组建咸宁市国有资本运营控股公司

坚持市场化改革方向，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，具体采取以下措施：一是将所有融资平台公司以全资子公司的名义纳入控股公司，由控股公司统一管理；二是聘请专业的职业经理人进行管理，对控股公司及子公司实行市场化的法人治理结构；三是将经营性项目、准经营性项目和非经营性项目统一交由控股公司管理，控股公司通过全面的资产管理、市场化投资融资运作，实现以经营性项目的收益和其他收益填补非经营性项目和准经营性项目的资金缺口。

组建控股公司有以下好处：一是集合所有融资平台公司各自的优势，壮大资产规模，形成合力，有序推进项目融资。也有利于资产负债的统一管理，有效控制偿债高峰期带来的债务风险，同时还利于合理规划资本的融进与偿还；二是有效避免行政官员兼任而对公司事务管理投入不够的现状。行政官员公务缠身，没有足够的时间和精力投入公司事务，在一定程度上影响了公司的长期发展和持续经营，去行政化的市场化治理，职业经理人可以有更多的时间、精力，有更专业的治理能力和经验谋划公司的长期发展。去行政化也是响应《关于开展清理和规范党政领导干部在企业兼职（任职）工作》的重要举措；三是有效缓解财政资金压力。对于几个新城同时建设的咸宁来说，财政压力尤为巨大。各新城融资平台公司积极融资消极还债的现象，没有从根本上缓解财政资金紧张的局面，大部分债务还是寻求财政兜底。通过控股公司的合理经营实现企业价值最大化，从而合理规划融资与还债；四是有效避免因行政官员职位变动对融资平台公司可持续发展的不利影响。设立专门的控股公司统一管理所有的融资平台公司，站在全市的角度合理规划各融资平台公司的发展蓝图，有利于形成融资平台公司各项发展的一贯性和连续性。

（二）以咸宁城投公司或荣盛公司为主体，参股或控股其他融资平台，并合理引进机构投资者和民间资本，优化资本结构

具体操作如下：一是以集团公司的名义统一管理各融资平台，积极寻求投资主体多元化，并积极探索以集团公司为主体上市融资，改变传统融资平台单一的债权融资模式，合理引进社会资本，实现债权资本与股权资本的融合，优化资本结构；二是引进专业管理团队对集团公司实行公司化治理，并向各参股或控股公司派驻专业的职业管理人，在集团公司的统一管理下积极配合各新城的投资建设；三是集团公司积极参与参股或控股的子公司管理，建设资金由集团公司以项目的形式统一融资，集团公司的上市将大大拓展融资平台的融资模式。上市后既可以采用银行贷款、BT、BOT、信托、发行债务等传统的融资方式，还可以在证券市场上通过股权的方式融资；四是对非经营性项目、准经营性项目和经营性项目可以采用以下方式之一：第一种方式是将准经营性项目和经营性项目交给集团公司融资建设，将非经营性项目完全分离出来，这部分建设的资金需求直接由咸宁市政府通过发行市政债券来解决。2014年3月国务院印发了《国家新型城镇化规划》（2014—2020年）明确提出允许地方政府发行市政债券，通过市政债券融资，以政府购买等形势实现非经营性项目的融资建设。这为城镇化建设提供了新的机遇；第二种方式是将非经营性项目、准经营性项目和经营性项目打包交由集团公司融资和建设，对于非经营性项目建设的资金缺口，以财政补贴的形式对集团公司进行补偿。

通过这种方式一方面可以实现股权融资与债权融资的有机结合，拓展融资渠道，减少因经营收益与债权还债高峰期错配导致的资金压力。另一方面，还可以实现咸宁市各融资平台公司的统一管理和规范化经营，有序推进市政建设和各新城的项目建设，加之完善的基础设施和市政建设能为招商引资营造良好的投资环境，这将有利于在发展壮大本地企业的同时，引进更多的优秀企业入驻咸宁。