中美经贸冲突背景下我国农业安全战略问题研究

李国斌

（阿里地委党校，西藏 阿里 859400）

一、引言

长期以来，我国政府一直高度重视粮食安全，并把农业发展作为政府工作的首要任务。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视农业安全问题，强调农业在国民经济中的基础地位，提出“把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”，确保“谷物基本自给，口粮绝对安全”的国家粮食安全战略。然而，随着改革开放的不断深入和国际局势的复杂变化，以美国为首的西方国家采取各种手段防范和遏制中国发展，面对中国和平崛起心存敌意、怀有戒心，多次在农产品领域挑起贸易争端。特别是自2017年特朗普政府执政后，对我国不断发起“全套”的贸易救济调查。2017年8月美国贸易代表办公室宣布，对中国发起具有贸易保护核威慑的“301调查”①“301调查”源自美国《1973年贸易法》第301条，该条款授权美国贸易代表可以对他国的“不合理或不公正贸易做法”发起调查，并在调查结束后建议美国总统实施单边制裁，包括撤销贸易优惠、征收报复性关税等。。纵观美国对华贸易调查，不外乎利用“反倾销”“反补贴”及“337”②“337调查”指美国国际贸易委员会根据美国《1930年关税法》第337节及相关修正案进行的调查，禁止的是一切不公平竞争行为或向美国出口产品中的任何不公平贸易行为。调查等常规性调查和启用“301”“232”③“232”指美国商务部根据1962年《贸易扩展法》第232条款授权，对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行立案调查，并在立案之后270天内向总统提交报告，美国总统在90天内做出是否对相关产品进口采取最终措施的决定。及“201”④“201”是指美国1974年贸易法201－204节，根据201－204条款的规定，美国国际贸易委员会对进口至美国的产品进行全球保障措施调查，对产品进口增加是否对美国国内产业造成严重损害或严重损害威胁做出裁定，并在120天向总统提交报告和建议。等条款非常规贸易救济调查，试图通过一系列贸易高压政策，达到限制中国输美产品优势、获取核心领域市场等利益诉求，其中就有威胁国家安全基石的农业市场安全问题［1］。

2018年3月美国总统特朗普宣布，将对价值约500亿美元的中国进口产品征收惩罚性关税；4月，特朗普再次发表声明，要求美国贸易代表办公室依据“301调查”，额外对1000亿美元中国商品加征关税。从美国一系列对华贸易政策来看，特朗普政府正试图通过贸易手段干预中国国内产业及对外开放政策，力图打断我国发展既定的时间表和路线图。2018年3月23日，中国商务部发布了针对美国进口约30亿美元产品实施中止减让清单，拟对进口美国部分产品加征关税，其中对猪肉、大豆等农畜产品，拟加征25%的关税。在现代经济社会中，农业贸易是正常商业行为，2017中国从美国进口农产品220亿美元，是美国最大的农产品进口国，其中，进口大豆占美国大豆总出口量的62%。从近期农业市场反应来看，中美贸易冲突，促使国内农产品市场持续走热，国际大宗农产品价格波动较大，特别是美国大豆价格受冲击的概率较高，现已波及美国大豆主产区对特朗普政府的支持态度。

古往今来，农业安全都是治国安邦的首要之务，农业安全的首要任务是确保粮食安全。我国粮食总产量在2016年结束“十二连增”，2017年总产量达到6.18亿吨，取得历史上第二个高产，但国内粮食需求仍不容乐观。中国粮食、谷物的自给率在2016年出现回升，水稻、小麦、玉米三大谷物自给率保持在98%以上，但从2012年始中国粮油棉六大作物全面进口，是世界上最大的大豆、棉花、水稻进口国。2017年，中国进口粮食1.3 亿吨，较 2016 年增加 13.9%，其中，大豆进口最多，为9553万吨，增长13.8%，玉米进口283万吨，下降10.7%；同期中国粮食累计出口280万吨，较2016年增加47.4%，其中大豆出口11万吨，稻米出口120万吨，玉米出口8.6万吨（我国将大豆纳入粮食统计口径，国际统计则将其视为油料或饲料原料）。中国粮食问题已从总量不足转变为结构性矛盾，面临需求刚性增长、生产硬性约束的重大挑战。

在农产品欠缺的传统农业社会，农业安全问题主要集中于粮食产量问题，而在现代农产品生产相对过剩的商品社会，农业安全涵盖了政治、经济、文化、生态、资源等诸多领域。在农业安全这个大系统中包含了农业食品与贸易安全、农业知识产权与大数据保护、农业立法监管与制度建设、农业科技创新与可持续发展等众多课题。党的十八大以来国家高度重视农业安全问题，习近平在2013年中央农村工作会议上强调，要坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展大局。2014年中央一号文件指出，要抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略。2018年“中央一号文件”提出大力实施乡村振兴战略，从本质上提出解决我国农业农村农民问题的途径。因此，在中美经贸冲突背景下，研究我国农业安全战略问题具有一定的现实意义。

二、新形势下构建我国农业安全战略面临的制约

（一）自然资源环境

农业生产植根于土地和水，农业活动不能背离生态资源的框架，自然资源环境现已成为威胁我国农业安全的最大挑战。从自然资源来看，我国农业资源基本呈现总量大、均值小、分布不均的特性。我国耕地约为世界耕地总面积的7%，与总国土面积7.3%的占比相当，但人均耕地面积约1.5亩（世界平均4.5亩），人均草地面积约5亩（世界平均10.4亩），全国66%的耕地分布在山地、丘陵和高原等非平原地带；我国河川年均径流总量较大为2.71万亿立方米，但人均年径流量仅为2050立方米，相当于世界平均数10800立方米的四分之一；占全国总耕地的37.8%的长江流域及其以南地区，拥有全国的82.5%的径流量，占全国耕地38.4%的黄淮海三大流域，却仅占全国6.6%的径流量。从生态环境来看，我国农业生产过度依赖化肥农药、消耗水土、垦殖荒漠，出现地下采水超标、土壤沙化退化、耕地质量下降、土地污染严重等系列生态问题，直接导致我国耕地面积每年平均减少1000多万亩。

（二）市场需求环境

随着我国社会经济环境的不断调整，粮食市场需求量也在不断发生变动。决定未来中国粮食需求，主要取决于以下两个方面：一是口粮需求变动。自1980年实行计划生育后，基于当时1.8的生育率预测，2050年我国人口将达到16亿，但从当前人口出生率及社会抚养成本，根据现行人口政策预测，2030年前后人口将达峰值14.5亿人。与此同时，2015年中国粮食总产量达到峰值为6.21万吨，迟来的人口峰值对未来粮食需求产生巨大压力。二是消费结构变动。随着我国人民生活水平的提高、城镇化的推进以及消费行为的调整，我国粮食消费结构已经由以直接的口粮消费转变为以间接的饲料粮、工业粮消费为主。2012年口粮消费量较2003年增长6.9%，年均增长 0.7%；饲料用粮增长 23.1%，年均增长 2.3%；工业用粮增长123.8%，年均增长9.4%。据此预测，到2020年我国口粮消费相较2017年增长2.27%，饲料用粮增长4.68%，工业用粮增长20.33%，届时粮食缺口将达到1亿吨，粮食自给率下降至86%。

（三）农业生产环境

1981年实施土地承包制后，中国农民的生产积极性得到释放，但长期以来工农业剪刀差利益的存在，非农偏好使得国家在资源分配上严重削弱了农业发展的后劲，尽管进入21世纪后国家开始重视“三农”工作，但直至2006年才完全取消了农业四税⑤农业四税：在2006年农村税改以前存在的四税分别为：农业税、农林特产税、耕地占用税和契税。。长期的重工轻农发展导致我国农业保护制度缺失、政策支撑体系模糊、行政干预色彩浓郁，农村基础设施建设薄弱、社会保障能力低下、城乡发展失衡严重，农民政治公权待遇弱化、享受公民福利弱视、社会身份地位歧视，上述问题直接影响到我国农业现代化的进程。影响农业生产环境的另一主要因素是中国农业生产效率低下和机械、科技等基础竞争力薄弱，2015年中国劳动力（含兼业人员）人均耕地9.24亩，同期美国劳动力人均耕地957.47亩，美国人均农业生产效率是中国的103.62倍。近年来中国农业机械化、科技贡献度水平虽有大的提高，但与世界上农业发达国家相比差距依然较大。2015年我国农作物耕种收综合机械化率63.82%，而美国农业从耕地、播种、灌水、施肥、喷药到后期收割、加工、贮存等所有生产领域几乎全程机械化［2］。

（四）国际贸易环境

自2001年我国加入世贸协定⑥世贸协定：世贸组织议定书，中国在2001年12月11日正式成为世贸组织成员。，WTO“黄箱补贴”规定限制了我国农业补贴和关税保护农业政策，现有农产品平均关税水平为15.2%，不足世界平均水平的四分之一。我国农产品出口贸易额逆差自2004年以来不断扩大，2016年进出口农产品贸易逆差385.8亿美元。在国内需求推高国际粮价的同时，中美农产品贸易逆差不断扩大，农产品贸易摩擦也呈上升态势，2017年中美农产品贸易逆差163.84亿美元，美国是我国第一大农产品进口来源地，是第三大出口去向地。巨额贸易逆差的背后是中国农业迈入高成本时代，2015年中国玉米亩均成本1083.72元，高于同期美国成本 56.05%，较 2001 年成本增长 230.52%，高于美国49.24%的增幅；小麦亩均成本984.30元，高于同期美国成本 210.42%，较 2001年增长204.13%，高于美国 26.47%的增幅；大豆亩均成本 674.71 元，较 2001 年增长 210.10%，高于美国35.29%的增幅。成本差距直接导致中美两国在国际粮食贸易市场中的优劣地位，美国玉米产量占世界总产量的40%，出口量占世界出口总量65%；小麦产量占11%，出口量占33%；大豆产量占35%，出口量占67%，玉米、小麦、大豆出口均居世界第一，中国现已成为全球最大的粮食进口国，世界第一大小麦和大米消费国。

三、新形势下构建我国农业安全战略的策略方向

（一）大力实施乡村振兴战略

实施乡村振兴战略，是党的十九大做出的重大决策部署，是解决新时代我国社会主要矛盾的必然要求，决定着我国社会主义现代化强国的战略进程［3］。乡村振兴，首先应当振兴农业，中国要强，农业必须强。要将农业问题摆在治国理政的优先位置，理顺工农资源分配顺序，加大农业宏观政策倾斜，推行工业反哺农业、城市支持乡村，补齐农业基础性短板，破解农业发展质量效益不高、竞争力不强的根本性问题，努力让农业成为有奔头的产业。其次应当振兴农村，中国要美，农村必须美。要深刻调整城乡关系，以城乡融合发展破除城乡二元结构，改变农村从属城市现状，明确农村在现代化进程中的平等地位，倡导乡风文明，加强农村基层基础工作，增强农村自我发展能力，让农村成为安居乐业的美丽家园。最后应当振兴农民，中国要富，农民必须富。要坚持农民主体地位原则，提高农民社会主体地位，完善社会保障体系，健全基本公共服务，拓宽农民增收渠道，激发农民追求美好生活的内生能力，增强农民发展后劲，让农民成为有吸引力的职业。

（二）深化农业供给侧结构性改革

随着我国农业主要矛盾的转变，农业安全重心由保数量向重质量变化，农业供给侧结构性改革成为实现我国农业发展战略转型的必然选择［4］。一是要根据市场供需，优化产品结构，解决玉米等阶段性产大于求与大豆等结构性短缺并存的困境，把提高农产品质量放在更加突出的位置。二是立足比较优势，优化主产区区域结构，实施区域地标品牌战略，做大做强优势特色产业，强化质量安全监管。三是发挥适度规模效应，优化经营结构，完善土地流转机制，大力培育新型农业经营主体，建立农业适度规模经营评价指标体系。四是促进产业融合发展，提高农业全产业链收益，积极拓展农业多种功能，推进农业与休闲旅游、教育文化、健康养生等深度融合，建设“生产＋加工＋科技”、一二三产融合的现代农业产业园。五是深化农业体制机制创新，加大农村承包地“三权分置”和集体产权改革，加快农村土地确权登记，建设土地交易市场，开展农村土地承包权有偿退出，推进土地经营权入股经营。六是创新农业金融服务体系，健全农业信贷担保平台，推行农业商业保险和中央财政制保险。

（三）加快农业现代化发展

农业现代化是国家现代化的基础和支撑，中国农业的根本出路在于实现农业现代化。农业现代化的核心是对现代科学的利用，通过利用现代科技、现代工业、现代管理等将传统农业升级，创造一个高效、低耗的农业生态系统。一是提高农业机械化的利用率。机械化排在农业现代化的首要位置，机械化意味着降低劳动成本，提高生产效率。要推行农业生产全程机械化，强化物质技术装备支撑，在适合区域推进农业“机器换人”工程。二是推动农业科技创新。要深化科技体制改革，完善农业科技创新激励机制，以产学研深度融合促进农业科技成果转化，加快现代种业创新，大力推进农业科技园区建设，加强农业知识产权保护和运用。三是培养农业科技人才。要建立区域级农业技术中心，组建多元化的农技推广体系，开展新型职业农民培育工程。四是推进农业信息化建设。信息化是当前实现我国农业现代化最为便捷的途径。要推行“互联网＋”现代农业行动，实施智慧农业工程，建设全球农业大数据分析，推广农产品市场信息平台，实现信息时代的农业现代化［5］。

（四）合理调整农业贸易布局

加入世贸组织以来，随着农业开放程度的不断提高，我国农产品贸易规模持续扩大，面对国内需求刚性增长，国际需求相对萎缩，国内生产成本迅涨，国际生产成本相对稳定的局势，国际农产品贸易环境变化显著。针对当前恶劣的贸易环境，一是立足国内市场稳定，推行农业立法保护，完善农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制，优化农机购置补贴，实施新一轮草原生态保护补助奖励政策。完善稻谷、小麦最低收购价政策，继续推进玉米市场定价、价补分离改革，调整大豆目标价格政策，实行“大专项＋任务清单”管理方式，稳定我国农业市场。二是注重国外市场需求，以具有比较优势的产品为出口导向，聚焦劳动密集型农产品，削减资本、土地密集型农产品规模。合理调整农产品贸易结构，建立以全球市场“多元化”需求为特征的农产品外贸格局，以缓解农村剩余劳动力为出发点，推动农业结构战略性升级，从根本上破解我国富劳力、贫耕地的农业困局，改变我国农产品出口增长快、竞争力弱的困境。

（五）推进农业贸易体系建设

随着我国农产品贸易的发展和国内外市场相互影响的不断加深，农业贸易体系建设已迫在眉睫。一是加大农业促进体系建设，强化促进体系政策研判、贸易救济、对外营销等职能作用，推动建立统一、高效、稳定、规范的农产品进出口宏观调控体制机制。二是积极构建农产品促营销公众平台，促进农产品产销对接、提高流通效率，注重培育行业品牌、打造区域特色农产品品牌，要支持农业企业参加国内外展览，引导企业开展境外产品直销。三是提高农产品国际信息流通与沟通能力，畅通农产品国内外市场动态、国内外农产品贸易法律法规及技术标准等基础信息，建立健全国际农产品贸易信息数据库，提升农业贸易信息分析能力和服务水平。四是加大农业贸易政策支持力度。中央政府要加大农产品出口退税力度和简化出口农产品出入境程序，地方政府要大力支持农产品出口基地建设和农产品品牌培育，进出口金融机构要在信贷、保险等方面给予大力帮扶。五是加大农产品进出口管理和市场调控，建立健全涉农外资准入和安全管理制度，构建服务于国家农业安全战略的政策体系框架。

（六）构建农业开放新格局

要积极构建农业对外开放新格局，一是合理调整农产品进口地、进口额，鼓励扩大优势农产品出口，逐步削减弱势低端产品，要稳定扩大日韩、东南亚等我国传统农产品外贸市场，积极发展中东、欧盟等新兴市场，努力开拓美洲等未来市场。二是主动参与全球粮食安全治理，特别是在动植物疫情、生物安全、生物能源、生态气候等涉农方面进行密切合作，积极参与国际农产品贸易规则、农业标准制定，推进农产品认证结果互认工作，推动形成更加公平合理的农业国际贸易秩序。三是大力推进农业对外合作，创新农业对外合作运行机制，大力实施“一带一路”农业合作愿景与行动，完善出口农产品企业信用评价体系，健全产业风险监测评估体系［6］。四是支持农业企业开展跨国经营，鼓励企业开拓海外市场，培育具有国际竞争力的大粮商和大品牌，建设农产品出口跨境电商平台。五是积极开展农产品多双边贸易谈判和自贸区谈判，建立更加公平合理、开放包容、合作共赢的农业开放新格局。