农垦体制改革必须处理好四大战略关系

王曙光

（北京大学经济学院，北京100871）

农垦在中国特色农业经济体系中扮演着特殊的角色，2015年11月25日《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》中指出：“农垦生产力先进，在现代农业建设中具有独特优势，大力发展农垦经济，对于带动农业农村多种所有制经济共同发展、坚持和完善我国基本经济制度、巩固党的执政基础，具有重要意义”，这一判断是极其正确的，是一个对农垦具有战略高度的准确定位。对于农垦的历史使命和改革的趋势，《意见》中指出：“新形势下农垦承担着更加重要的历史使命。当前和今后一个时期，我国农业发展资源环境约束不断加大，国际农业竞争日趋激烈，保障国家粮食安全和国家农产品有效供给的任务更加艰巨，维护边疆和谐稳定的形势更加复杂。农垦农业生产经营规模化水平较高，综合生产能力强，农产品商品率高，科技成果推广应用、物质装备条件、农产品质量安全水平、农业对外合作等走在全国前列，一些国有农场位于边境地区，在国家全局中的战略作用更加突出。必须适应新形势新要求推进农垦改革发展，努力把农垦建设成为保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的国家队、中国特色新型农业现代化的示范区、农业对外合作的排头兵、安边固疆的稳定器。”这一改革目标的确定，谋划了未来农垦发展的大方向，扭转了很长一段时期农垦改革步伐滞后、农垦地位边缘化、国家对农垦的战略定位模糊和政策支持减弱的局面，说明国家从顶层设计的高度，深刻认识到农垦体系在我国农业体系中的关键作用，最高战略导向明确了，其他的具体战术措施就比较清晰了。在一些关键时刻，在一些关键问题上，农垦作为农业的“国家队”和“主力军”，作为参与全球农业竞争的“排头兵”和安边固疆的“稳定器”，是能够召之即来、来之能战、战之能胜的，是国家可以依靠也敢于依靠的一股强大而重要的力量，因此，无论如何也不能忽视农垦这一重要力量。

当前，农垦改革进入深化期和攻坚期，按照中央的统一部署，农垦体系的垦区集团化、农场企业化、剥离企业办社会职能等改革措施将在比较短的时期内完成，社会职能剥离更是要求在2018年内全面基本完成，这对农垦未来飞跃发展提供了强大的动力。目前，有四大战略关系的变革与调整最为关键。

一、协调和重塑农垦与中央政府之间的关系

农垦体系是关系到国家最高战略利益（国家农业安全）的一个产业体系，因此国家必须对农垦的改革与发展进行战略级别的统筹规划，确保农垦在改革发展中能够更加胜任国家赋予的战略使命，而不是相反。从产业归属来看，农垦归农业农村部统一管理，农业农村部应该把农垦的改革发展置于极为重要的战略位置来看待，在农业农村整体战略考虑中凸显农垦的重要战略地位和国家最高战略利益，要在整个社会中扭转农垦被边缘化的状况。

从国有资产监督管理的角度来看，农垦属于国资范畴，因此国资委对于农垦体系中国有资产应该进行统筹监管，确保农垦体系的国有资产不流失，不被变相低价转让，不出现国有资产的缩水，确保农垦体系国有资产的保值增值。要把农垦纳入国有资产管理体系，进行严格规范的考核和监督，对农垦的各种产权改革、清产核资过程、农垦的资本流向等，要进行严格的过程监督和结果审查。这一点对于农垦规范化运作极为重要，对于农垦体系国有经济的发展壮大极为关键。当前，我国农垦体系国有资产管理架构正在逐步完善和规范，未来有必要建立全国统一的、完备的、基于互联网的农垦国有资产管理信息的传递、查询、监督和汇集系统，以便于监管部门通过这个实时监控系统，对农垦体系的国有资产交易和变动进行及时的监管与把控。未来还应该仿照我国一般国有企业中国有资产的管理方式，从“管资产”（实物形态的资产）转化为“管资本”（资本形态的资产），应在农垦体系内广泛建立区域性的农垦资本运营公司，对辖内各类农垦（集团）企业的国有资本运作进行统筹协同运作，确保国有资本的规范化经营和保值增值，各地区的农垦资本运营公司接受国资委的统一监管。

中央政府还要通过财政、税收以及其他方式，促进农垦的改革发展，支持农垦体系进行产业升级、技术进步和集团化转型。国资委、财政部、农业农村部、科学技术部、人力资源和社会保障部等部门，应该发挥协同支撑作用，支持农垦体系的集团化改革、农业技术创新、农业机械化水平和装备水平提升、人力资本培育和社会保障体系的完善，让农垦能够平等享受各部委的政策红利。

在协调中央政府和农垦的战略关系过程中，根据地方垦区和中央垦区的差异，厘清各自的管理方式，制定差异化的制度框架。对于地方垦区，应给地方政府更大的话语权，允许地方垦区根据自己的区域经济社会发展情况制定相应的垦区改制和发展政策，中央政府不再在具体的政策层面进行介入。对于中央垦区，中央政府应切实负担起责任，在财政支持、协调垦区与地方的关系、人才引进、技术创新等层面，给中央垦区以切实的支持和帮助。对于一些较为发达的中央垦区，要采取针对性的特殊的改制政策。尤其是一些集团化效果比较明显、竞争实力较强、规模经济效益明显、经营区域完整且面积广大的中央垦区的农垦企业，可以考虑直接改制为中央企业，其资本运作、企业管理运营、人事安排和绩效考核等，直接按照央企的政策框架来处置，使这些现代化的大型农业集团真正能够上升到央企层面享受相关的政策，并接受相应的更为规范的考核管理。

二、理顺农垦与地方政府的关系

这是一个极为复杂的系统工程，也是近年来农垦改革最为难啃的“硬骨头”。农垦企业化的目标模式，意味着农垦回归作为一个企业的本质，意味着农垦必须剥离自己身上负担的社会服务的附加功能，将地方政府应该承担的各种公共品供给的责任还给地方政府，诸如教育、医疗、交通、优抚、计划生育、广播电视、水电供应、民兵训练、综合治理等功能，要全部归还地方政府，如此就可以彻底解决农垦社企不分、政企不分的问题，使农垦轻装上阵。当然，这一任务十分繁重和琐细，涉及大量农垦与地方政府的协调问题，各地应本着从大局出发的原则，在机构设置、编制设计、农垦人员安置、剥离社会功能的经费保障等方面进行有效协调，确保这一任务有序、有效、如期完成。同时，正因为协调与地方政府的关系问题是一个极为复杂、高度综合的系统工程，因此在实施过程中也要注意因地制宜，针对不同的区域经济发展特点、不同的农垦企业发展特点，制定相应的剥离社会服务功能的方式和政策，在顶层设计方面不宜一刀切，要更尊重各垦区的意见并倾听当地地方政府的呼声。当前农垦体系“剥离企业办社会功能”的工作正进入一个非常关键的时期，必须以非常慎重的态度稳步推进，避免出现各类社会震荡和社会摩擦，避免出现加剧地方政府与垦区矛盾的情况，避免当地垦区职工福利下降的情况。尤其对于那些农垦经济情况大大好于地方的区域，要在实施改制和“剥离企业办社会功能”的过程中，注意改革步骤的科学把握和稳健实施，不可操之过急，以防将来再反复。笔者在一些经济发展状况较好、现代农业科技水平较高、社会福利和社会服务较好的垦区了解到，在半个多世纪的积累和大力投入下，这些垦区在医疗、民政、中小学教育、群众文化体育等方面，都有了巨大且长足的进步，这些垦区的公共服务和社会福利水平远远好于地方，使垦区和地方的公共服务和社会福利出现明显的差异。这是一个客观现实，从某种程度上来说也是垦区体制优越性的一种体现，是垦区在几十年的奋斗和大力投入下才出现的结果，不能简单地视为垦区和地方的不平等。因此，在“剥离企业办社会功能”的过程中，在将垦区的社会服务体系移交给地方的过程中，要考虑到这个基本的现实问题，考虑到地方政府的财政实力和接盘能力。笔者在实际调研中了解到，在存在此类情况的农垦地区，农垦管理者和职工普遍对未来向地方政府移交社会管理体系（尤其是教育、医疗）充满疑虑、担忧甚至抵触情绪，对移交后的垦区教育和医疗水平抱有消极看法，这一点希望能够引起决策者的高度重视，要倾听基层的呼声，把“剥离企业办社会功能”这一战略性工作做得更加稳健，万勿出现农垦和地方“双输”的效果，而要达到农垦和地方的“双赢”。

在剥离农垦体系的社会功能的同时，也要注意到地方政府对于农业农村的各种普惠性政策，农垦也要平等享受，地方政府在考虑区域发展战略时，不能排斥和忽略农垦体系。地方政府的基础设施建设和其他城镇化推进战略以及乡村振兴战略，也要把农垦纳入其中，进行重点扶持，发挥其在农业农村发展中的独特作用，要在政策上和财政上给予农垦和地方上同等的支持。

在处理农垦和地方政府的战略关系的过程中，还要注意发挥农垦对地方的辐射效应，要创造一种体制机制，鼓励农垦积极为地方经济发展服务。尤其是在那些农垦农业现代化生产水平较高、社会化服务水平较高的地区，要促进农垦和地方政府之间的经济和社会的协同、共赢发展，将农垦的高科技、农业生产经营方式、较好的社会服务资源（医疗和教育等）向地方辐射和输送，发挥农垦的体制优势，提升其“溢出效应”，这样一方面可以提升地方的农业生产经营水平和科技水平，另一方面也可以促进农垦优势资源尤其是教育和医疗资源向地方的输送与流动，促进农垦和地方的公共服务和社会福利均等化，避免两极分化。

三、整合和重塑农垦内部各企业之间和农垦体系各产业链之间的关系

处理这一关系的大方向，就是大力推进农垦的集团化改革，推进资源和要素的有效整合。2018年9月25日，习近平总书记在视察黑龙江农垦总局建三江管理局时强调，农垦改革要坚持国有农场的发展方向。这一农垦改革思想的提出是非常及时的，也是一个高瞻远瞩的战略指向。农垦未来改革的目标，不能把农垦的国有农场体系改散了（碎片化），而要发挥国有农场的体制优势，重塑凝聚力，以集团化为突破口，加大力度整合农垦体系各种资源，使集团化之后的农垦国有农场体系的规模效应更加突出，运行机制更加灵活，要素整合与对接更加有效，产业化优势更加突出，产业链各环节之间的互补融合机制和要素配置机制更加顺畅。集团化改革要以资本为纽带，本质上是资本的整合，是产权结构的调整。要以资本整合为切入点，打造一批大型农垦企业集团，并突出各自的产业优势和技术优势。在一个区域内，要以具备竞争优势的农垦企业为龙头，通过资本的纽带，整合区域内其他农垦企业，打造农垦企业集团。农垦以资本为纽带的集团化改革，还包含着有效吸引各种社会资本的参与，可以以混合所有制改革为切入点，稳健推进农垦集团的股权多元化改革，尤其是要引进在农业生产和加工各环节具备比较优势的战略投资者，如此则不仅促进了农垦集团的股权多元化，增强了农垦集团的资本实力，而且可以极大地改善和推进农垦企业内部法人治理结构，完善和规范决策机制，使农垦体系的市场化运作经营机制得到重塑。

四、重塑农垦企业和农垦职工的关系

20世纪80年代以来，农垦体系改革的核心，就是重塑农垦企业和农垦职工之间的关系，早期的农垦承包制改革使农垦职工获得了一定的经营自主权和经营积极性，但是在改革过程中也导致农垦经营规模效应弱化甚至消失、农垦企业社会化服务不足、农垦体系农业技术和农业机械化水平下降等消极后果。进入21世纪后，农垦体系的市场化和集团化目标内在地要求农垦经营改变原来的碎片化和分散化体制，而走向更加具有规模效应的新体制，这就需要再次调整农垦企业与农垦职工之间的关系，打破承包制带来的体制弊端，使职工的农业生产积极性提升和现代农业生产的规模效应提升这两个目标能够兼容。农垦企业需要再次提升农垦职工的组织化水平，通过农业生产过程的全方位托管模式、鼓励职工组建合作经济组织、构建社会化大农业服务体系等方式，使农垦职工能够从低下的个体的劳动生产技术中解放出来，借助农垦企业的规模优势、组织管理优势、技术优势、服务优势和市场拓展优势，在农业生产的全产业链上提升农垦职工的生产经营水平，从而大规模改善其收入和福利状况。