流域水环境治理“河长制”模式的规范建构——基于法律和政治系统的双重视角

史玉成

(甘肃政法学院，兰州 730070)

2007年江苏太湖蓝藻污染事件发生后，为寻求河湖综合协同治理之道，无锡市推出了“河长制”治理方案。其后，江苏省在包括太湖流域在内的15条河湖流域全面推广“河长制”[注]2007年8月，无锡市人民政府印发了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》，2008年9月发布了《关于全面建立“河(湖、库、荡、氿)长制”，全面加强河(湖、库、荡、氿)综合整治和管理的决定》，形成了以领导干部责任制形式确定河流治理目标责任的河流治理新模式。随后，江苏省率先在太湖流域实行“双河长制”。昆明市、沈阳市、周口市、大连市等地方也先后试行推广“河长制”。，一些地方也先后试行推广河长制[1]。痛感于河湖严重污染的现状和政府在水环境治理中的不作为，媒体不断出现“请环保局长下河游泳”“请市长下河游泳”等调侃式的吁请[注]2013年，浙江企业家金增敏在网络上发表“悬赏公告”：浙江省温州市瑞安仙降街道橡胶鞋厂基地的工业污染非常严重，污水直接排入河流，旁边居民癌症患者人数高得离谱，如果环保局长敢在这条河里游泳20分钟，他就拿出20万元给予奖励。，反映了人民群众对实现水清河晏的迫切愿望。“河长制”的出台，被认为是我国流域水环境治理的制度创新，为解决水环境治理问题探索了一条具有中国特色的路径。在总结地方试点经验的基础上，2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，在全国范围内推行“河长制”，提出“到2018年年底全面建立河长制”的目标。2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议对《中华人民共和国水污染防治法》做了修正，增加的第5条规定：“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”由此，“河长制”这一流域水环境治理机制在政策和法律层面得到双重确认。

作为环境保护领域新兴的制度设计，“河长制”的建立应当有充分的理论准备。与媒体普遍给予积极评价所不同的是，学界对此进行的理论跟进并不充分。比如，对“河长制”如何进行准确的定位？与现行流域管理环境保护制度是什么关系？水环境治理的党内法规、政策工具与法律制度如何有效衔接？诸如此类的问题，均需要从法理层面作出回答。梳理现有为数不多的关于“河长制”的研究成果，大多数仍是对官方政治话语的复制或解读，或对“河长制”的制度设计中存在的悖论和实施困境提出质疑和担忧。从政治系统和法律系统的双重视角，对这一制度进行规范建构的成果并不多见。本文从环境法学视角出发，以科层制理论、社会系统理论、“三螺旋”型理论等作为分析工具，对“河长制”的制度逻辑和制度定位、“河长制”与现有流域管理制度可能存在的悖论及其消解等问题做一探讨，以期对完善这一制度有所裨益。

一、“河长制”的法律含义与制度逻辑

依据《关于全面推行河长制的意见》的界定和学界相关研究，“河长制”是指：由各级党委、行政主要负责人分级担任本辖区内主要河湖流域的“河长”，组织领导、统一协调各相关职能部门的职责，通过目标分解、分级传递进行相应河湖水环境保护和管理，并通过严格的评价考核机制进行保障的制度[2]。

(一)“河长制”的实质含义：党政负责人主导下的流域协同治理制度

从字面意思理解，“河长”是负有河湖流域水环境管理职责的党政负责人。在中国的行政话语体系中，不同层级行政组织的最高负责人一般以某“长”来称呼和识别，比如，在政府序列中，有省长、市长、县长、乡镇长等；在政府的部门序列中，有部长、厅长、局长、处长等，是负有相应法定行政职责、在权限范围内行使公共权力的管理主体。显然，在“河长制”的含义中，“河长”并不是与上述行政序列相平行的独立的行政主体概念，而是指负有相应职责的既有党政序列中的各级党委、政府的负责人。因此，以“河长”指代负有河湖保护和管理职责的党政负责人，其修辞意义大于规范意义。

修辞意义上的“河长”称谓，显然是借用了行政法规范中具有法定职责的权力行使者的概念，并不能从字面上简单理解为以流域水环境治理为职责而独立设置的行政管理主体。“河长制”产生的背景和所欲实现的目标是：针对原有环境公共权力部门分配模式无法很好地解决权力运行中的协作配合问题，适应流域水环境综合治理的需要，由负有统筹协调职能的党政负责人作为责任主体，将碎片化的、彼此分割而独立运行的环境权力进行整合、协调，并以相应的责任机制加以保障，以收多头治理不能达致的整体功效。因此，“河长制”的实质含义是“河长”主导下的河湖流域多部门协同治理制度。

(二)“河长制”的产生逻辑：“科层制”环境管理体制之不足

依据德国社会学家马克斯·韦伯的科层制(又称理性官僚制)理论[注]根据马克斯·韦伯的定义：“科层制是现代资本主义经济合理性的高度体现，充分发展的官僚制是一个实施组织管理的严密的职能系统，它把整个社会变成一架非人格化的庞大机器，使一切社会行动都建立在功能效率关系上以保障社会组织最大限度地获取经济效益。”(参见：马克斯·韦伯.经济与历史：支配的类型[M].康乐,等,译.桂林：广西师范大学出版社,2004:37.)，在行政组织的体系架构中，行政权力是按照等级制的矩形关系进行层级分配的。在官僚科层制的行政权力架构中，行政权力的内部有着严密的分工，在纵向上呈现出自上而下的“命令—服从”关系，在横向上体现为权力独立运行基础上的“协作—配合”关系[3]。科层制体现了社会生活的理性化，就行政组织而言，科层制的行政权力分配保证了现代国家公共管理职能的有序、高效运转。从世界范围看，迄今为止，官僚科层制仍然是包括行政组织在内的各种组织最主要的组织方式。在科层制的制度逻辑中，趋于精细化的专业分工是其基本的组织特征。但这种精细化条块分割的结果是各类层级的组织最终形成自己的“权力边界”，无法解决一些跨边界或涉及众多复杂纠葛的利益纷争的公共性问题。为此，改良主义的科层制理论提出在行政级别上实现以“部门整合”和“项目型结构”为特征的“扁平化管理”[4]，在理性层面“重视和发扬人的个性”等解决方案。

中国当下的环境管理体制，在本质上仍然是一种“科层制”的制度运行模式，即权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式：它既是一种组织结构，又是一种管理方式。从法学的角度解读，科层制可以被看成一种环境公共权力的分配与协调运行机制。所有的环境公共事务无法由单一的环境行政主体来完成，这不仅是因为政府权力本身的类型难以做到精确划分，总会出现一些重叠和交叉的部分，而且还因为随着政府体制的发展，政府的主要功能会趋向于分化出一些次要的和从属的功能，这些次要功能并不必然要统合为一个权力主体来行使，因此，环境权力的行使必须由不同的行政职能部门对不同类型的环境权力既分工又协作才能完成。从环境行政机关的纵向层级来看，中央政府和地方政府环境行政主管机关的环境权力分工，一般体现为在同级政府的统一领导下，中央政府环境行政机关对全国范围内的环境公共事务进行统一监督管理，地方政府环境行政主管机关对本行政区域内的环境公共事务进行监督管理。从政府各部门的横向层级来看，环保、国土资源、工业、农业、水利、海洋、渔政、交通等部门行使的本部门相应公共权力都与环境公共事务有一定的联系，都负有相应的环境公共管理职责。政府部门的环境权力分工，体现为职能部门在各自的职责范围内承担环境保护和自然资源开发利用的监督管理职责。

这种以环境权力的条块分割为主、要求各行政机关协作运行的环境管理体制具有一定的合理性，但在面对生态系统的综合性、整体性以及环境问题的广泛性、复杂性时，则往往出现无力应对的“制度困局”。生态系统与环境要素之间存在着相互联系、相互制约、相互依存的关系，人为改变其中一个要素必然会对其他要素甚至整个生态系统的功能产生影响。针对生态系统的综合性和整体性特征，习近平总书记提出了“山水林田湖草是一个生命共同体”的论断[注]习近平总书记指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”(参见:习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报,2013-11-16.)。正是由于环境资源的公共物品属性，环境权力作用的领域是环境公共事务领域，在面对跨行政区域、流域整体性环境问题时，往往会出现操作层面的失灵。环境公共权力的精细化分割，不同行政主管部门之间的部门利益和目标偏好，使得“协作配合”在实践中往往被碎片化管理、推诿“扯皮”、部门利益之争消解，出现事实上的“协作失灵”，这一问题在流域水环境治理领域尤为突出。一个经常被援引的例证是，这种多头管理体制被形容为“九龙治水”，但结果往往是“龙多不治水”。这一现象正是造成我国水污染严重和水资源浪费的体制根源。

“河长制”把河湖流域水环境治理的责任赋予各级党政负责人，是针对我国流域治理中上述困境的应对之策。面对日益严重的水环境问题，依靠传统的由环保部门为主的单打独斗式的治理方式已经难以奏效。“从综合生态系统理念出发，环境法应当实行综合调整机制。”[5]建立综合调整机制从而实现环境治理的多元合作共治已成为理论界的共识。单就环境治理“命令—控制”的行政主导一元模式来看，也需要有超越条块分割的环境行政管理模式之上具有统筹性、协调性以及更高效力层次的公共权力介入。在我国，各级党委、政府不仅是环境治理的决策主体和主要实施主体，也是经济社会发展的主要推动力量，是经济社会发展和环境保护的统筹者和协调者，赋予党政负责人以流域水环境治理责任主体的地位，是党委、政府环境保护责任的具体落实方式。从科层制理论的视角来看，“河长制”是对传统科层制环境治理体制困局的某种矫正和改良。

(三)“河长制”的规范依据：基于法律系统和政治系统的双重考量

“河长制”的规范依据同时关涉党内法规和环境法律。在德国社会学家尼可拉斯·卢曼看来，一切纷繁复杂的社会现象都可以纳入一种系统论的理论框架来分析解释。卢曼所倡导的“社会系统理论”认为，社会系统是一个基于要素和关系的动态体系，包含了政治系统、经济系统、法律系统等子系统，每一个子系统既是相对封闭的系统，又是开放运作的系统，受其他子系统及其外部环境的影响，也对其他子系统发挥着特有的规范预期功能，是“规范上封闭而认知上开放”的系统。从社会系统论的视角来看，党内法规和国家法律分属于政治系统和法律系统这样两种不同的社会子系统。为此，对“河长制”的规范依据，需要从政治系统、法律系统两个维度分别进行考察。

政党是具有一定宗旨和目标的政治组织，由于执政党的政治组织属性，对执政党各级党组织及其负责人职责和职权的配置，并不能由国家法律直接设定，而是通过党内法规来实现的。党内法规是党的中央组织制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。在我国，由于党委领导政府开展工作[注]根据《党章》的规定，党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。其中，政治领导是政治方向、政治原则、重大决策的领导，集中体现在党的路线、方针、政策方面。，理论上讲，各级党委及其负责人也要承担环境保护责任，当然这种责任主要体现为领导责任。同时，造成生态环境决策失误或领导失职的，也应当承担相应的党纪、政纪和法律责任。长期以来，我国环境法律在强调政府环境责任的同时，党内法规并没有对党委的环境保护职责作出明确规定，造成了党委、政府在环境责任方面的失衡。党的十八大确立生态文明建设战略方针后，党内法规开始注重这方面的制度建设。《党章》是最根本的党内法规，2017年修订的《党章》规定：“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明……着力建设资源节约型、环境友好型社会，实行最严格的生态环境保护制度。”依据《党章》的规定，中共中央、国务院2015年发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出“各级党委和政府对本地区生态文明建设负总责”；同年由中办、国办印发的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》规定了生态环境和资源保护实行“党政同责、一岗双责”[注]《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》第3条规定：“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。”。上述规定，为“河长制”的建立提供了党内法规层面的依据。

政府则是代表全体国民管理国家事务的行政机关，对各级政府及其负责人职责和职权的配置，需要以国家法律的形式进行确认。从政府责任的角度来看，“河长制”在现行环境法规范中有充分的依据。我国环境法明确规定地方政府是本辖区环境质量的责任主体。《宪法》第89条规定的国务院职权中，其第6项规定了“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”。《环境保护法》第6条规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域内的环境质量负责。”《水污染防治法》第4条规定：“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”为保证政府环境责任的落实[注]这里所讲的政府环境责任是“政府”责任，而不是环境保护主管部门的责任。2014年修订的《环境保护法》强调政府环境责任，是针对以往只把环境问题推给环保部门，弱化环境保护力度，以及监管责任分割，导致出现一系列问题的纠偏。，《环境保护法》一方面对政府承担的具体环境责任作出了规定——“地方政府应当采取措施改善环境质量”；另一方面，规定了“环境保护目标责任制”“环境保护考核评价制度”等责任约束机制予以保障。由政府负责人担任“河长”，承担流域水环境保护和治理的职责，并以相应的问责机制加以保障，实际上是政府及其负责人环境责任在流域水环境保护和治理领域的衍生性制度。从这个意义上讲，《水污染防治法》新补充的“河长制”只是对现行环境法律关于政府环境责任的具体落实，并不是所谓的制度创新。

(四)“河长制”的制度定位：联结环境法律和环境政策的制度工具

党规、法律的实施还需要有相应的政策规范加以补充、细化和落实，这又涉及另一类重要的环境治理制度工具——“环境政策”。制定并实施一定时期的生态环境保护政策，是执政党发挥领导作用的一个具体方面，也是政府落实环境责任的一个重要路径。党的十八大把生态文明建设纳入“五位一体”总体战略布局，是对新的历史时期生态环境保护和建设作出的顶层政策设计。党内法规、环境法律中规定的党政生态文明建设责任，仍然需要因地制宜、因时所需，制订和实施具有灵活性和针对性的环境政策来补充和落实。

环境法律和环境政策作为环境保护的两种制度工具，“均在当下的环境保护议题中发挥着重要的作用，各自具有不可替代的功能和价值”[6]。其中，环境法律是立法机关或授权立法的行政机关制定的调整环境社会关系的法律、行政法规、地方性法规和规章，具有普适性、规范性、稳定性的特点。环境政策是党中央、国务院为保护生态环境、实现生态文明建设目标而发布的对环境保护实践起指导作用的规划、方针、指导意见，以及国家党政机关为实现环境保护目标而出台的各种政策措施和规范性文件，具有普遍性、指导性、灵活性的特点。环境政策和环境法律具有不同的制度定位和规范功能，但又存在着紧密的联系。一方面，在我国，环境政策往往承担着“试行法”的作用，政策规范运行成熟后，通过立法程序上升为法律规范；另一方面，环境法律因其稳定性特质而容易出现僵化性等不足，仍然需要以具有灵活性的具体政策来细化和弥补。近年来，为加强对环境污染的治理力度，细化《大气污染防治法》《水污染防治法》等环境法律的基本规定，国务院先后出台的《大气污染防治行动计划》(简称“大气十条”)《水污染防治行动计划》(简称“水十条”)即属于典型的环境政策，并在实践中弥补了环境法律“刚性有余、弹性不足”的缺陷。对于既涉及党委职责又涉及政府职责的环境治理领域，则往往采用党政联合出台相关环境政策文件的做法，如《党政领导干部生态损害责任追究办法(试行)》《关于全面推行河长制的意见》等。有学者在考察了中国环境政策与法律的实然关系后认为，当前影响我国环境法律的绝大多数政策，是由中共中央会议审议通过并以 “党政联合发文”形式印发的党的政策，这些政策文件在很大程度上决定了当前及今后一段时间环境法治发展的基本目标、原则和主要措施[7]。作为联结环境政策和环境法律的水环境治理制度，“河长制”的制度完善和具体实施，需要从环境法律和环境政策两个向度做出努力。

二、河长制的制度运行与实践绩效

“河长制”是“河长”主导下的河湖流域跨部门协同治理模式，各级党政负责人主导、相关职能部门协同配合、层级管理、目标责任与相应的工作保障机制共同构成制度的主要内容。“河长制”的出台是对我国当下流域水环境问题的制度应对，具有明显的“问题导向”特征，并在实践中产生了积极的效果。

(一)“河长制”的组织形式：分级分段河长体系及其实践运行

“河长制”的组织形式，是以各级党委、政府主要负责人担任河长，负责组织领导、监管相应河湖管理和保护工作。这种分级设置的流域水环境治理“河长承包制”，与原有环境管理体制下水环境保护和治理由负有相关职责的行政职能部门主管不同，将流域水环境治理的组织领导职责赋予各级党委、政府负责人，为“九龙治水”设置了一个“总龙头”。建立这一制度的目的，是运用党委、政府负责人的政治和行政资源优势，对流域水环境管理中相关职能部门的环境权力进行整合，通过对现有体制中环境公共权力某种程度的“集中”，实现统一协调管理，消解各部门之间的利益之争和推诿“扯皮”导致的管理低效，提高管理效率，并以相应的责任机制保障实现流域水环境治理的目标。

《关于全面推行河长制的意见》提出“建立省、市、县、乡四级河长体系”。《水污染防治法》第5条规定：“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”依据这一规定，“河长制”实行分级、分段的组织体系，即建立省、市、县、乡四级河长体系，省级层面设立总河长，由省委和省政府主要负责人担任；各省行政区域内主要河湖设立河长，由省级党政负责人担任；各河湖所在地的市、县、乡分级分段设立河长，由同级党政负责人担任。各级河长的主要职责是：组织领导相应河湖的管理和保护工作；对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸的联防联控；对相关部门和下一级河长进行监督考核等。

在实践运行中，“河长制”的组织形式得到不断发展和丰富。“河长制”的核心是地方党政负责人主导下的河湖流域协同治理，但工作的最终落实依然在基层一线。所以，一些省市在四级河长体系中因地制宜地增加了村级河长，如江苏、浙江、贵州、黑龙江等省份均实行五级河长体系，其中浙江省于2016年出台《基层河长巡查工作细则》，明确乡(镇、街道)河长和村(社区)级河长为责任河道巡查的第一责任人，对河道及时巡回检查，及时发现问题并予以解决或提交有关责任部门处理或向当地河长办公室、上级河长报告，要求协调解决。此外，浙江还增设了“民间河长、企业河长、渠长、河段长”等多种“河长”，力求河长责任落实更加精细。有的省市采取党政同责的“双河长制”，由党委、政府两位负责人共同担任河长。贵州省于2017年印发《贵州省全面推行河长制总体工作方案》，推行五级河长制，实现全省范围内河道、湖泊和水库等各类水域河长制的全覆盖，省、市、县、乡设立“双河长”，由各级党委和政府“一把手”担任，其中，省委书记、省长除担任省级总河长之外，还同时兼任贵州省最大的河流乌江干流及其流域内6座大型水库的省级河长；省级副总河长由分管水利和环保工作的副省长担任，同时分别兼任一条重要河流的省级河长。最早探索建立“河长制”的江苏省，在总结试点经验的基础上，2017年新出台《关于在全省全面推行河长制的实施意见》，推行被媒体称之为“升级版”的“河长制”，全面提升河湖水域的保护、治理和管护水平；建立了省、市、县、乡、村五级河长体系，“河长制”管理体系由主干河道升级为全省各类河道、湖泊和水库，覆盖村级以上河道10万多条，乡级以上河道2万多条，流域面积50km2以上河道1495条，省级以上主干河道727条，列入《江苏省湖泊保护名录》的湖泊137个，水库901座[8]340-341。

(二)“河长制”的工作机制：专门机构与多部门协同机制的发展

由于“河长”由各级党政负责人兼任，在现有党委、行政序列中并无固定的对应机构和人员编制。《关于全面推行河长制的意见》提出，各地可以根据实际情况，在县级及以上河长设置相应的河长制办公室。从一些地方已设立的河长制办公室的情况看，主要是从水务、环保、规划、国土、农业、财政等部门选配或抽调人员组织各级河长制办公室，或委任不同部门作为主要责任联系单位，负责承担对应级别的河长制办公室日常工作。各级河长制办公室的职责，主要包括落实河长确定的事项，根据辖区的水污染状况，研究制定河湖整治方案，统筹协调相关职能部门的职责，组织开展水污染防治联合执法行动，改善水环境质量等。

在既有的水资源管理和水污染防治监督管理体制中，流域河湖水岸线管理涉及水利、环保、住建、林业、渔业、交通、旅游等多个部门。“河长制”突出地方党委和政府的主体责任，强调部门之间的协同配合，以河长制办公室为牵头部门，明晰各个部门在河湖水岸线管理之间的分工，通过合理事权划分和搭建工作平台，落实各自职责并实现协同配合。因此，建立一套完善的工作机制是落实河长责任、精准施政的根本保障。各地在全面推进“河长制”的过程中，需要建立健全的工作机制主要涵盖了工作制度和行动方案两大方面。其中，工作制度方面，建立健全河长联席会议制度、流域水环境信息共享制度、工作督查制度，协调解决河湖管理保护的重点难点问题，定期通报河湖管理保护的情况，对“河长制”实施情况和河长履职情况进行督察。在行动方案方面，要求各级河长制办公室加强组织协调，督促相关部门按照职责分工落实责任、协调联动，特别是做好行政区域与行政区域之间、河段与河段之间在具体管理工作中的衔接，避免同级河长之间出现“真空地带”或职责交叉。

(三)“河长制”的考核问责：压力传导型责任倒逼机制的形成

在“河长制”的实施效果中纳入最严格水资源管理制度的考核内容，与地方党委、政府的目标绩效考核、党政负责人的政绩挂钩，如果没有达到治理目标，就要承担相应的责任甚至面临“一票否决”，这种权责配置是一种压力传导型的责任倒逼机制。

根据《关于全面推行河长制的意见》，县级及以上河长负责组织对相应河湖的下一级河长进行考核。考核结果作为地方党政领导干部综合评价考核的重要依据，作为领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究的重要内容。一些地方制定了细化的考核办法，根据考核结果建立了相应的激励机制和问责机制，对成绩突出的地区、河长及责任单位进行奖励，对失职的责任人实行最严格的问责。地方党政负责人在压力之下，不得不重视河湖水资源保护、水污染防治、水环境综合治理、水生态修复等工作。

由上述分析可知，“河长制”具有协同性、高效性、问责性的特点，从地方试点到全面推行十多年的实践初步考察，这一模式有效破解了我国河湖治理中长期存在的“龙多不治水”局面，一些多年来影响群众生产生活的流域得到了有效整治，水污染问题有所缓解，河湖水质有所提升，河湖水生态得到了一定程度的改善。

三、“河长制”的制度悖论与实施困境

“河长制”把流域水环境治理的主导责任赋予各级党政负责人，客观地说，与当下中国各级党委、政府作为经济社会发展和环境保护的领导者、决策者、统筹者和协调者的地位是契合的。从理论上讲，可以有效弥补依靠不同监督管理部门多头治理所带来的各自为政、协调困难、管理低效等不足。由主要党政负责人担任“河长”，在GDP指标和水环境质量指标之间，通常会有一个全局性的通盘考虑而不至于顾此失彼。此外，借助党政主要负责人的强势政治资源优势，可以有效克服流域水环境治理措施的推行阻力。在一些地方推进“河长制”的实践中，水环境质量的改善取得了积极的效果。但是，从法理角度分析，“河长制”仍然面临着政策与法律在权责配置方面的疏离，权力依赖明显，多元共治精神不足，党规、法律、政策及其相关配套制度衔接不足等制度悖论和困境。

(一)“河长制”的内生困境：河长职责与组织逻辑的抵牾

我国《环境保护法》第6条规定地方政府对本行政区域内的环境质量负责，《水污染防治法》第4条规定地方政府对本行政区域内的水环境质量负责。依据上述规定，设立“河长制”可以看作地方政府落实环境责任的具体对策措施。为了使“河长制”的推进有更加明确的法律依据，2016年《水污染防治法》修订时专门对“河长制”做了原则性的规定。但是，《水污染防治法》在规定“河长制”的同时，并没有对地方政府主要负责人水环境质量的具体法定职责作出明确规定。相反，《水污染防治法》规定各级环境保护主管部门对本行政区域内的水污染防治实施统一监督管理，水行政、国土资源等相关行政部门在各自的职责范围内对水环境管理实施分工监督管理。这与《环境保护法》确立的“统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合”的环境监管体制是一脉相承的。

这就出现了一个逻辑悖论：“河长制”一方面将水环境治理的职责相对集中于地方党委、行政负责人，另一方面坚持水污染防治领域由“环境保护主管部门统一监督管理，其他相关部门在各自的职责范围内实施监督管理”。具体而言，“河长”的职责与统一监督管理部门的职责、分领域监督管理部门的职责如何界分？“河长”主导流域水污染防治和水环境治理，是否已经形成对监管部门法定职责事实上的改变？对于上述问题，立法并未给予相应的回应和跟进。从各地“河长制”推进的实践看，在地方政府及时建立起各级河长组织架构的同时，“河长”的职权职责仍然模糊不清，一些地方相继出台了各级党委、政府及其部门的目标清单、问题清单、环保责任清单、任务清单等，但清单任务相对宏观，无法精细量化，部门间的职责多头、职责真空等现象仍然存在。具言之，实践中仍然面临着河长职责非法定、权责不对等、协同机制失灵等问题。从制度角度分析上述问题的根源，在于河长权责缺乏法律的明确规定，河长职责与监管部门职责缺乏法定的分工。

“河长制”还面临着一个潜在的“组织逻辑困境”：作为党政主导下的跨部门协同机制，一方面，解决了原有多部门管理体制协调性不足的问题；另一方面，随着省、市、县、乡、村各级河长组织体系的不断发展，形成了一个新的官僚制组织体系，各级各类“协调者”之间又产生了新的协调问题，成为制约协同效果的“额外变量”。

(二)“河长制”的权力依赖路径与多元共治精神不完全契合

“河长制”把流域水环境治理的主导权赋予各级党政领导，强调监管部门之间的横向协同，本质上仍然是以威权为依托的科层制运行模式，其权力运行具有明显的“纵向集中—横向协同”特征。“河长制”的实施能否取得良好的效果，取决于以下因素：第一，各级党政领导的重视程度，以及由此而衍生的对政治资源可掌控程度、考核评价及问责的强弱程度。可以合理预见，党政领导可控政治资源的大小、治理意愿的强弱乃至行事风格的强势与弱势、评价及问责的力度等因素，都会影响到最终的治理效果。第二，决策的科学性、稳定性和连贯性。流域水环境治理是一项长期性的任务，不仅要求相关的决策行为符合规律，而且要保持其相对稳定性和连贯性。在党政负责人任期制约及政绩目标的支配下，流域水环境治理决策存在着因负责人变更或政绩目标变更而出现不确定性之虞，在治理效果上同样会出现不确定性。上述因素，恰好与法治所要求的稳定性相悖，往往被质疑为“人治”因素浓厚。有学者认为，“河长制”作为“一把手体制”与现代科层制倡导的理性和法治精神相去甚远[9]。从消极的方面看，可能会抑制多元社会主体参与流域水环境治理的积极性。

从传统的“命令—控制”模式向“多元合作共治”模式的转型，是现代环境治理的目标路径。多元共治意味着，依靠自上而下的公共权力推动无法完全达到治理的目标，环境治理必须依靠包括政府在内的多元主体，通过共同参与、协商对话、竞争妥协等合作机制达成共识，进而实现共同治理。在多元共治模式下，参与治理的可以是党政负责人主导下的各级党政部门，也可以由政府、市场、社会组织和公民等跨界主体构成。很显然，“河长制”更强调依靠公共权力的威权治理，忽视社会组织、公民和各种形式的公民自组织的共同参与，共治精神不足。有学者认为，中国环境治理存在某种“法治怯场”困局[10]，“河长制”集中反映了这种治理困局。在环境治理多元共治模式中，环境保护公众参与是其制度起点：一方面，公众参与是实现自下而上环境治理的内在要求，是“环境保护、人人有责”从口号变为行动的制度保障；另一方面，公众参与是监督、制衡公权力，更好实现公共环境利益的保障。单从“河长制”的监督制衡机制考量，主要依靠党政系统内部的考核评价来完成，同样缺少强有力的公众监督机制。

(三)“河长制”的自我考核问责机制缺乏有效监督

在“河长制”的考核问责制度设计中，原则上由县级及以上河长负责对相应河湖下一级河长进行考核问责，一些地方在实践中结合本地实际出台了相应的考核问责办法，如《广东省全面推行河长制工作方案》提出，由上级河长对下一级河长、地方党委政府对同级河长制组成部门的履职情况进行考核问责。在各省已出台的“河长制”实施方案或考核问责办法中，多数方案仅涉及考核问责结果，尚未形成一套科学完整的考核问责体系。

目前的河长制考核问责本质上是一种行政层级内部的考核问责。在缺乏外部监督的情况下，如果上级要为下级的考核结果承担连带责任，就难以保证考核问责结果的公正性；下级要为上级公正考核，在面对行政层级的诸多利益纠葛时也难保其公正性。此外，河长问责制中的水质标准和考核标准也是由行政权力系统内部设定的，基本上属于行政体制内部的“自考”，缺乏有效的外部监督机制，难以保证考核结果的公正性。这种状况从各省市的考核结果中可以窥见一斑。比如，广州市2016年“河长制”考核结果显示：纳入考核的区一共11个，其中有3个区考核结果为“优秀”，8个区考核结果为“合格”[注]参见：广州市水务局.广州市2016年度“河长制”考核结果出炉[EB/OL].[2018-05-21].http://www.gz.gov.cn/gzgov/s5831/201703/d8658e58ba1145259b58c04c68023c53.shtml.；江西省2016年市县“河长制”工作考核结果中，对考核位列前3名的设区市和位列前10名的县(市、区)、位列后3名的设区市和位列后10名的县(市、区)都进行了通报，但没有不合格的名单[注]参见：江西省人民政府办公厅.关于全省2016年度市县河长制工作考核结果的通报[EB/OL].[2018-04-10].http://xxgk.jiangxi.gov.cn/bmgkxx/sbgt/gzdt/zwdt/201707/t20170706_1346320.htm.。严格的考核问责机制是“河长制”实施效果的制度保障，目前的考核问责机制从形式上貌似严厉，但其本质是一种以自我监督、自我考核、自我问责为主的机制，更多地体现为权力内部监督，缺少来自外部的监督制约。

(四)“河长制”与相关配套制度的衔接不足

“河长制”通过党政主导下的跨部门协同治理，在很大程度上解决省级行政区域内不同监管部门之间因权力分割而出现的协作配合不足的问题。从治理实践看，也确实达到了积极的效果。但是，由于河湖水资源的流动性，对于流域上下游水环境的综合治理，还需要依赖跨省界行政区域的联合防治协调机制，以及流域生态保护补偿机制等配套制度的实施。我国《环境保护法》第20条对流域联防机制做了规定，国家正在从政策层面推进流域生态保护补偿，“河长制”如何与上述机制实现充分衔接，尚需要作出更为细化的制度安排。

此外，这一制度是在我国流域水环境质量恶化、原“九龙治水”模式在协作配合方面问题重重的背景下提出的。目前，除“河长制”“湖长制”“库长制”“荡长制”“氿长制”等针对河湖流域的治理模式外，还出现了向海洋治理领域延伸的“滩长制”。如果说针对河湖流域治理的“河长制”是党政环境责任在流域水环境治理领域的体现，那么我国的大气污染、土壤污染同样形势严峻，这些领域的环境治理是否也应当建立类似的制度呢？

四、多元协同路径下“河长制”的规范建构

“河长制”是针对流域水环境治理的中国方案，具有鲜明的中国特色。尽管从法学角度分析，这一制度尚存在“权治”特征明显、法治的内在品质不足等问题，但这一制度从试点到全面推广，在流域水污染治理、水环境质量改善方面发挥了积极的作用，从实践绩效来判断应予肯定。笔者的观点是，中国环境治理制度的创新与发展，必须从解决中国环境问题的角度出发，立足于中国国情、中国道路、中国社会主义法治理论体系，寻求建立解决问题的长效机制。对于“河长制”这样一个颇具中国特色的新型水环境治理制度，同样应当坚持一切从实际出发、理论联系实践的辩证法观点，肯定其在当下中国水环境治理中的正向作用，同时通过相关党内法规和环境法律的衔接实现河长职责的法定化和明晰化，建立多元主体参与机制，体现共治精神，加强对“河长制”内外部监督制约机制的建设，消解其逻辑悖论，为这一制度注入更多的法治品质。

(一)河长职责在党规、环境法律和环境政策中的协同

“河长制”改变了传统的环境治理多部门主导的模式，由各级党政负责人兼任河长，以“首长承包制”为主要形式推进河湖水环境治理与管理，其本质上是一种环境公共权力的整合。按照行政法原理，环境公共权力的配置必须有明确的法定依据，职责职权应当有明确的分工，权力的行使应当有明确的边界。如果不将这种权力的配置和行使纳入法治轨道，容易造成权力自我决策、自我执行、自我监督的状况，从而体现出较多的“权治”特征。

“河长制”的产生和发展，经历了一个从政策试点到法律保障的过程。在政策运行的基础上，修订后的《水污染防治法》对“河长制”进行了顶层设计式的规定，但对河长法定职责的配置、河长职责与主管部门职责的划分，以及“河长制”的运行机制、问责程序设计等在法律层面均没有作出具体规定。在实践操作中，河长职责主要是依据作为政策性文件的《关于全面推行河长制的意见》[注]《关于全面推行河长制的意见》规定的河长工作职责包括：各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治，协调解决重大问题；对跨行政区域的河湖明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控；对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核，强化激励问责。河长制办公室承担河长制组织实施具体工作，落实河长确定的事项。各有关部门和单位按照职责分工，协同推进各项工作。。法治是环境治理体系现代化的关键[11]，职责法定是依法行政的基础。有学者指出：“行政法构建河长制的基础是职权(责)法定。”[12]另一个问题是，在现有环境法律中，涉水监督管理部门的职责由《水法》《水污染防治法》等法律规定，如果“河长”的职责授权由国务院另行作出规定，相关法律对涉水监督管理部门的职责并没有作出任何改变。“河长制”把原来的河湖管理“部门负责”模式升级换代为“首长负责、部门共治”，党政负责人实际上承担了监管部门原有的部分法定职权(责)，这就涉及环境监管职权(责)的整合与重新配置。“河长”与监管部门的职责配置不对等，界线划分不明，缺乏与“河长制”原则性规定相对应的法律实施细则，政策主导有余而法律供给不足。这些问题，恰好是需要法律层面来加以解决的。

建立“河长制”的目的，是为了弥补现有河湖管理体制协调性不足的弊端，并不是也不可能替代河湖管理相关监管部门的职责。为避免“河长制”运行中出现权责不明、职责交叉等新的问题，应当从立法层面对河长职责与监管部门的职责作出明确界分，并实现二者的有效衔接。在坚持“统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合”“流域管理与区域管理相结合”监管体制的前提下，在矫正监管部门因多头监管所形成的协调不力方面，发挥“河长制”“组织领导、对相关监管部门履职情况的督导、重大问题的协调解决”等职责。建议立法机关在总结试点经验的基础上，尽快出台专门的《河长制实施条例》，按照权责对等原则，明确各级河长、相关监督管理部门各自的职责和任务，明确“河长制”的协调运行机制、监督机制和考核问责机制，依法规范和保障“河长制”的运行，约束可能出现的权力恣意。同时，将规范“河长制”的相关内容纳入《水污染防治法》《水法》等法律法规，使之真正成为一项稳定、规范、长效的法律制度。在《河长制实施条例》及其相关法律实现河长职责、河长制实施机制法定化和明晰化的基础上，仍然需要以具有灵活性的具体环境政策来细化和落实，以严格的党政问责等形式来保障“河长制”的有效运行。这样，既实现了河长职责的法定化，又有利于在保持法律规范性的前提下，发挥政策的灵活性优势。

(二)党政主导与多元合作共治的协同

认识到政府“命令—控制”式垄断性行使环境管理权的种种弊端，倡导从单向度的环境管理走向 “多元合作共治”的环境治理道路，已经成为理论界的共识。“多元合作共治”即“从环境管理向环境治理转型，强调不再仅仅取决于政府的权力和权威，而是通过政府设计适当的机制，依靠各种利益相关者的参与、协商和共同行动，在政府部门和私人部门之间建立良好的伙伴关系，构建新型的环境治理体系。”[13]多元合作共治强调政府、企业和社会是构建环境“合作共治”的主体，但在如何协调三者的关系以及构建何种治理模式的问题上，则尚未形成具有普遍共识的方案。具体到“河长制”治理体系中，如何在党政主导下实现企业、社会等主体广泛参与流域水环境治理的进程，同样是一个值得探究的问题，也是为“河长制”注入法治品质，进而构建规范的法律制度体系的一个重要面向。

美国学者埃茨科威兹在描述大学、产业、政府三方在创新过程中的关系时，提出“三螺旋”型理论。所谓“三螺旋”是指大学、产业、政府三方在创新过程中，三个机构范畴每一个都表现出另外两个的一些能力，但同时仍保留着自己的原有作用和独特身份。由于这种相互作用和合作，代表这些机构范畴的每个螺线都获得更大的能力进一步相互作用与合作，支持在其他螺线里产生的创新，因此形成持续的创新流和协同发展[14]。该理论提出后被广泛运用于多个学科研究领域。笔者认为，“三螺旋”型理论为填补“河长制”治理逻辑中公众参与不足提供了一个很好的分析工具和可供参考的路径。流域水环境治理“河长制”模式中，各级河长(党委、政府)、企业和社会组织对应着水环境治理的三方主体。把“三螺旋”模式引入“河长制”中，需要改变单纯的河长主导的单一模式，实现三方主体的协同治理。第一，河长在流域水环境治理中虽然起主导作用，但并不能仅仅将企业看作环境污染和资源破坏者，把社会组织看作监督者和制约者，而是将其视为环境治理的合作伙伴。从实质理性的角度，着力推动水环境信息公开，对流域水环境质量状况、流域水环境治理重大决策的过程、“河长”履行职责情况等信息，均应及时向社会公开，“强化河长对水环境治理决策和行为的理由说明义务”[15]。扶持、帮助企业改进生产工艺和技术，促进企业向绿色生产方向转化。从形式理性的角度，加强决策和行为过程中自由裁量权的外在约束，拓展公众参与的领域，规范公众参与程序，强化公众和社会监督，与任务导向型的定位相对应，建立以河长绩效评估为基本手段的监督制约机制。第二，企业不应当仅仅是环境问题的被动接受监管者，在监管形成的压力倒逼机制下被动参与环境保护，还应当以积极的姿态参与到环境治理事务中。一方面，通过不断推动产业结构升级，改进生产工艺和设备，研发有利于环境保护的新技术，减少污染物的排放量，为改善流域水环境质量做出贡献；另一方面，不能仅将政府视为影响自己追求经济效益的管制者，而是将其视为环境治理的合作者，在接受政府监管和社会组织监督的同时，主动为水环境治理决策提供咨询意见，帮助政府科学决策、民主决策，对“河长”履行职责的情况实施监督。第三，公众在流域水环境治理中本来就无法缺位，因为良好的水环境质量属于公共产品，水环境治理本质上属于社会公共事务。为了在“河长制”治理模式中实现公众的有效参与，应做好两方面工作：一方面，要保障公众对“河长制”的决策参与以及与之相关的执法参与和司法参与，特别是加大公众参与在各类政府绩效评估与考核中所占的权重，形成对河长的有效监督制约力量；另一方面，公众要通过各种途径和形式参与流域水环境治理。

“河长制”实施后，有些地方推出了“民间河长”甚至“企业河长”[注]如浙江省设立的民间河长、企业河长；广州市河长制办公室于2017年8月下发文件，招募一定数量热心公益事业、熟悉当地河道情况、有较高威信的志愿者担任“民间河长”。此外，广州有环保组织提出“双河长协同治理建议方案”，建议由当地治水办、河长、“民间河长”、环保组织四方共同开展河流巡查工作，实现流域协同治理。，作为“河长制”的协同机制，参与流域水环境治理，为多元环境治理提供了范例和样本[16]。从各地的实践看，“民间河长”主要从民间志愿者中选任，“企业河长”从主要河流沿岸的规模企业、重点用水企业、达标排放企业相关负责人中聘任。其职责主要是开展巡河，及时发现流域水环境问题，收集群众治水意见，及时反馈给“官方河长”，协调公众、企业与党委、政府的互动沟通，同时广泛开展环境保护宣传，带动更多的社会主体参与水环境治理。“民间河长、企业河长”的产生，是多元合作治理的有益尝试，应当在总结实践经验的基础上，按照“社会共治、共建共享”理念和要求，逐步将其纳入法治化轨道，建立“民间河长、企业河长”的选任程序、职权职责、履职保障、议事程序、报告督查反馈机制等，以最大限度整合社会资源参与到水环境治理中，构建政府、企业、公众共同参与的流域水环境治理体系。

(三)党政系统内部监督与外部监督制约机制的协同

公共权力的运行不仅需要内部的监督和制约，还需要外部的考核和督查，如果外部监督缺位，制度目标必然要打折扣甚至落空。针对以行政层级内部考核问责为主的“河长制监督体系”的不足，既要实现内部的自我监督，又要建立起相应的外部监督制约机制，二者协同配合，才能为“河长制”的实施提供长效的保障机制。

完善“河长制”内部监督制约机制，需要建立起一套科学、完整的考核问责体系。有学者指出，“河长制”考核问责机制实际上是环保考核问责制在水资源保护领域的细化，来源于环境法律法规和政策的规定，如《环境保护法》中规定的环境保护目标责任制、环境保护考核评价制度，《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》《领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等，其特点是仅仅明确了考核问责的种类，缺乏明确的考核问责的责任体系与划分机制[17]。质言之，针对“河长制”的专门考核问责体系尚未完全建立。为此，在国家层面，需要在划分河长职责和监管部门职责的基础上，建立责任划分机制，围绕“考核问责的主体和对象、考核内容及指标体系、考核方式和程序、考核结果的运用”等要素，建立起完善的考核问责体系。在地方层面，各地要结合本地的实际情况，根据不同河湖存在的主要问题，实行差异化绩效考核评价，避免考核结果流于形式。

探索建立“河长制”的外部监督制约机制，从根本上改变行政权力“自我监督、自我考核、自我问责”的状况，是“河长制”避免“权治”之嫌、实现权力制约的一个关键环节。外部监督主要包括权力机关监督、司法机关监督、专门机关监督、社会监督等多种形式。第一，权力机关监督，即建立各级人大常委会监督的机制。2016年12月，广东省人大常委会出台《广东省人民代表大会常务委员会关于加强河长制实施情况监督办法(试行)》，规定了省、市、县三级人大常委会对同级河长履行职责的监督范围、监督过程、监督方式等，为“河长制”的落实提供了有力保障，也提供了一个很好的地方样本[18]350。第二，司法机关监督，即完善各级司法机关监督的机制。实现“河长制”执法与司法的联动，对于执法巡查检查中发现的涉水违法犯罪案件，司法机关要及时介入；对于“河长”不作为、慢作为、乱作为而导致生态环境损害后果的，依法提出检察建议或启动环境行政公益诉讼。第三，专门机关监督，即把河长纳入国家监察监督的范围。各级监察委员会应当对河长履行河湖管理职责的情况进行监察；各级审计机关对河长使用财政资金的情况依法进行审计。第四，社会监督，即依靠社会力量实现对河长的监督。着力建立河湖管理信息平台，依法公开流域水环境治理信息，进一步拓展公民、法人和其他组织参与“河长制”的渠道，加强社会舆论的监督。

(四)相关配套制度的协同

由于河湖水资源的流动性，对于流域上下游水环境的综合治理，“河长制”虽然在一定的行政区域范围内可以发挥积极的作用，但对于全流域的水环境治理依然存在局限性。换句话说，“河长制”不能代替流域综合治理。寻求中国可持续的流域水环境治理模式，需要在“河长制”的基础上，建立配套的跨省界行政区域联合防治协调机制。我国2014年修订的《环境保护法》已经对此做了原则性的规定。跨省界行政区域联合防治协调机制的建立，需要在流域上下游之间建立对话的平台和机制，以协调流域治理的步骤、行动目标和行动时间等，协调解决实践中出现的各种问题。其次，流域上下游之间协同联动，实行统一规划、统一标准和统一监测，实现数据共享，采取统一的防治措施。再次，建立流域跨行政区域生态保护补偿制度。生态保护补偿是对因从事生态保护、治理、恢复与建设的单位和个人因增进公共生态利益而致自身利益减损或发展机会丧失，对生态受益者或资源开发利用者课以补偿义务的一种制度安排[18]。建立流域生态保护补偿制度的目的，在于解决上下游之间在生态环境治理、经济开发中存在的实施主体和受益主体不一致的矛盾，促进流域各行政区域生态利益的公平分享、经济利益的平衡协调。2016年，在总结前期试点经验的基础上，财政部、环境保护部、国家发展和改革委员会出台《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，从政策层面对流域横向生态保护补偿的基本原则、目标和补偿机制等作出了设计。“河长制”的实施效果，还需要依赖上述制度实现有效的协同配合。我们的期望是，通过努力，使“河长制”成为中国水环境治理的一个成功样本，并为其他环境领域的治理提供经验和范本。ML