从历史与现实视角看农垦的核心制度设计与未来战略

王曙光

（北京大学经济学院，北京 100871）

从我国目前多层次农业经营主体的情况来看，实事求是地说，农垦体系必然合乎历史逻辑地、历史性地成为解决我国农业产业化问题和国家粮食安全问题的核心依靠力量，农垦必须自觉承担起这一重大历史使命。社会上对于农垦体系实际上基本处于忽略的甚至是无知的状态，对于农垦的重要意义、对于农垦的历史发展脉络和逻辑、对于农垦在当今中国农业生产中所占据的竞争地位、对于农垦的产业发展现状等，基本上极其隔膜的。一个极为庞大且极其重要的产业，在社会公众的观念中竟然如此淡漠，即使在那些受到很好教育的有比较强的社会认知能力的人群中，了解农垦体系的比例也极低，有些人甚至有很多误解，这种状态是非常令人诧异的。对于这一拥有上亿亩耕地、众多优秀农业企业和上市公司的庞大农业产业系统，社会公众认知度如此之低，至少说明农垦在媒体和社会公众中已经被严重边缘化。笔者曾经说，中国有两大农村和农业系统曾经在中国农业农村发展中发挥了巨大的不可替代的作用，今天这两大系统仍旧发挥着很大的作用，而且将来还会对中国农业农村发展发挥更大更关键的作用，但是这两大系统都被严重忽略了，其中一个是供销社系统，一个是农垦系统。一段历史时期以来，农垦系统无论在国家战略层面，还是在社会公众认知层面，都被深度边缘化，这对我国农业产业化战略的实施，对保障我国农业安全尤其是粮食安全，产生了非常深刻的影响。

农垦系统是一个非常特别的农业系统。这个农业系统，是新中国成立以来为解决粮食问题、为边疆稳定、为改造传统农业等国家目标而建立的一整套体系。从历史的角度来说，农垦系统的建立实际上是新中国在工业化和赶超战略的实施过程中一个极为重要的制度后盾，与人民公社制度、供销社制度、农信社制度一起，构成了支撑中国工业化和农业现代化的四个轮子。因此，农垦系统，主要是为中国的工业化服务的一个系统，同时它还承担了传统上屯垦戍边的功能，即保障边疆稳定的功能。要注意，不仅是新疆、西藏、黑龙江、海南等陆海边疆省份有农垦系统，我国大面积的内陆地区都有农垦系统，农垦系统遍及全国，覆盖各个省份，因此，戍边的功能只是农垦的核心功能之一，但不是全部的功能。

农垦的历史渊源，可以追溯到中国古代的屯田制度。屯田的主要目的是稳定边疆，节约军事开支，可以使边疆戍卒一边从事军事防卫工作，一边从事农业生产工作，一手拿锄，一手持枪，当兵和农耕两不误。屯田制度是我国古代军事经济和国防经济的重大发明，屯田制度将国防功能和农业生产功能的融合，对我国大面积边疆地区的稳定和农业开发以至于农耕文明的开展，都具有重要的历史意义。秦朝的屯田制度已经有一定的雏形，秦始皇时期蒙恬曾经在与匈奴的斗争中最早尝试了这种制度，戍卒在长期镇守边关的同时筑城并从事农耕，建立了比较牢固的后勤保障。到了汉代，历代都曾经实施屯田，文帝时为北击匈奴接受晁错建议进行移民屯垦，发展边疆生产，政府对屯田进行各方面（居住点建造、种子和工具的供给等）的政策支持与鼓励，汉武帝在通西域时也实行屯田制度，宣帝时著名将领赵充国建屯田于湟中，以亦兵亦农就地筹粮之法，破解羌人之乱巩固西北边疆。三国时期，曹操的屯田制度颇为有效，官屯和民屯兼备，建立起比较严密的以政府管理为核心的准国有农垦经济体系，对于开荒发展农业生产以及曹操统一北方有重要意义，其管理体制对于后来中国历代屯田制度都有很大影响。

历史上的屯田制度对于今日我国的农垦体系也产生了深刻影响，当然也有很大借鉴和启发意义。历史上的屯田制度，其军事功能和农业生产功能的合一，这一体制流衍至今，我们当今的农垦体系也仍然基本沿袭了这一功能定位。屯田制度中核心的制度设计就是集中式的生产方式和较为严密的组织形式，而这种集中严密的生产方式和组织形式是以政府比较严格的介入和大力的支持为基础的，这就不能不使屯田制度带上浓厚的国家干预（扶持）的色彩，或者说屯田制本身就有现在国有企业的一些色彩，尽管不能从产权上完全说是国有经济。这种浓厚的政府干预和国家扶持的特征，以及类似于国有企业制度的制度设计，也对今天的农垦体系有很大影响。亦兵亦农的身份本身，就决定了屯田制度不可能是一个以市场交易和市场机制为核心的制度体系，而必然是一个政府强力介入的经济体系。这一制度本身，当然一方面保障了屯田制度要履行国家义务，要执行国家战略，但另一方面也造成了屯田制度本身的一些问题，尤其造成了屯田制度中政府角色的过重，造成了屯田激励机制的缺失，曹魏屯田制度后期的衰败就与此有直接关系。

历史上的经验和教训都值得汲取。我国今天的农垦改革，实际上还是绕不开这个根本性的问题，即国家和农垦的关系问题，具体来说就是国家与农垦企业、地方政府与农垦企业、农垦企业与农垦职工之间的关系问题，这些关系的正确处理，涉及国家对农垦体系的战略定位，涉及农垦和国家之间的利益关系的定位，涉及农垦体系内部的激励约束机制的构建。实施国家战略与构建灵活的激励机制，必须兼顾；保障农垦体系的国有性质与提高农垦的经营自主性与市场竞争力，必须兼顾；提高农垦的效率和提高农垦职工的福利，必须兼顾。纵观中国历史上长达两千多年的屯田史，这几个关系处理得好坏，直接关系到屯田（农垦）的生死存亡。

随着我国社会主义市场机制的不断完善，农垦系统运行的外部机制有了翻天覆地的深刻变化，金融资本、人力资本和各种投入品要素的配置手段充分市场化了，市场机制的广泛发挥作用为农垦内部的改革提供了历史机遇，同时也给农垦的体制变迁提出了新的时代课题与挑战。农垦改革的大方向是市场化，是在一个市场化的大背景底下实现各种要素的更有效配置，原来的传统的僵化的体制必然要遭受严重的冲击，在人力资本管理、企业内部治理和企业经营各环节必须建立充分市场化的机制，而能否建立这一市场化机制，决定着农垦体系的存亡兴衰。但是在市场化过程中，农垦切忌为市场化而市场化，切忌在市场化过程中忘记“初心”，这个“初心”就是建立一个能够应对未来农业产业化和农业全球化挑战的、能够保障我国农业安全和粮食安全的“国家队”。实施国家战略、履行国家农业安全职能，这个目标，必须与市场化并重，切勿单纯为市场化目标而忘记国家农业安全目标，必须实现这两个目标的均衡。