制度均衡视域下我国行政制度的历史演化与路径选择

程 镝，衣园园

(东北农业大学 资源与环境学院，哈尔滨 150030)

制度研究是一个既古老而又前沿的话题。随着制度经济学的兴起，学术界对于制度的研究进入了一个新的阶段，全新的理论假设的提出让我们以更加宽广的视野去审视人类社会中的制度问题，制度均衡的研究正是在这一时期开始兴起的。

一、关于制度均衡的内涵

追本溯源，制度均衡的概念最先出自于博弈论。均衡指的是在所有的局中人里最合理完备的组合，而其中最为经典的就是纳什均衡。处于博弈中的局中人十分肯定，在其他局中人给定的前提下，他首先选择了最优策略。从博弈论的角度来看，制度选择的理想结果就是对所有局中人的选择策略做出最优完善的反映。

基于博弈均衡论，青木昌彦对制度做出如下定义:“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。制度的本质是对均衡博弈路径显著和固定特征的一种浓缩性表征，该表征被相关领域几乎所有参与人所感知，认为是与他们策略决策相关的。这样，制度就以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互动，并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。”[1]

一般来说，制度均衡存在于制度供给与需求的相互适应之中。以需求角度说，不同需求的制度的影响力是不同的，要尽可能约束其效用过大化以致平衡状态低下。以供给角度说，制度是政府的政治产物，需要维护和平衡各种制度之间的需求与利益。在制度均衡背景下两种现存的具体制度不是一种排斥关系，而是相互协调、相互依存的。一般而言，均衡包括两种：行为均衡和变量均衡。在双方处于对立情况下，并且都没有动机和能力改变现状的均势行为，被称为行为均衡；而双方处于对立，但变量处于一种均等的状态，被称为变量均衡。通常情况下，制度均衡具备非常显著的特征：其一，取得了各种要素资源的全部增量；其二，依旧会存在潜在利润；其三，如果没有对制度环境进行一定程度的改变，就很难做到收入的重新分配。

与此相对应，制度非均衡指的是制度需求和供给之间出现了不协调的状况，所以说，从制度供需层面看，制度非均衡主要表现在制度供给过剩和供给不足两方面。从内涵来看，制度供给过剩可以解释为从需求角度出发，一些制度并没有发生有效的作用，也可以说这些制度的设置和存在是多余的，比如绝大多数的制度都会产生某种类型的既得利益集团，而这些集团为了维护自身由制度供给的特权，就会千方百计地阻碍制度的演进，宁愿保持制度的无效率状态，从而造成制度非均衡的长期存在；制度供给不足指的是对新制度需求的存在通常是在该制度实际供给形成之前，进而导致了制度的有效供给不足。然而就制度供给过剩和供给不足而言，可以将二者认为是同一问题的不同方面，它们一般相互依赖，既是并存又是因果关系。因为旧制度没有被新制度取代之前，旧制度发挥阻碍作用，会抑制新制度成长；制度供给滞后性使新制度供给不足，新制度供给不足也就表明旧制度供给过多。

从以上阐述中我们可以看到，制度均衡到非均衡的样态转化实质就是制度由非协调状态向协调状态的演变，制度演化也是在非均衡——新的制度均衡——制度再非均衡的循环下构成的。而纵观人类历史上的一切制度演化，我们都可以看到这样一种演变的发生和存在，也能看出制度非均衡样态是常态的，而制度均衡是相对发生的。详细来看，我们可以从外生演化和内生演化两个方面进行分析与理解。所谓外生演化指的是由于受到制度之外一些因素的影响而导致具体制度出现了变化，这些制度外的因素种类非常复杂，可以是政治性的、军事性的，也可以是社会性的、经济性的，如果一些因素在特定的系统内不发生累积性的变动，而是达到一种状态的均衡，那么这种变化就不会成为导致制度变动的外部因素；内生演化指的是由于制度内部的因素而引起的制度变动，比如当制度集合发生改变以及制度技术发生改变时，制度本身也会随之发生变化。总而言之，制度演化是持续与间断、渐进与突变相互辩证统一的过程。

二、制度均衡视域下我国行政制度的历史演化

制度均衡和变迁理论为我们更好地分析我国行政制度的变迁和演变奠定了重要的理论前提，接下来我们就根据上文的逻辑层次对我国行政制度的历史演化进行系统阐释。制度的演化是基于共有信念，为适应决策规则而进行策略选择，也就是使博弈的一种均衡向另一种移动。行政制度(即政府制度)是以一定的行政思想和观念做指导的、由国家宪法和法律规定的有关国家行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导体制、活动规程等方面的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形态。由于行政制度在样态上具有一般制度的典型特征，所以我国行政制度的演化也可看作是在均衡——非均衡——再均衡的循环下构成的。

同时，在这一问题中我们不能够赞同制度均衡就是帕累托最优状态的观点。因为行政制度具有非常明确的政治性，单纯的经济学分析并不足以认识行政制度均衡的本质，而是必须要结合政治学的分析方法，将其本质看作是政治力量之间的博弈过程，这个过程在时间和空间上始终都处在均衡和失衡状态的不断转变中。因此事实上并不存在一种绝对理想的行政制度均衡状态，其时代的发展路径体现出来的是对于原来均衡状态的不断突破与创新，我国行政制度的历史演化即是如此。如果没有制度均衡过程中的矛盾和冲突，就不可能发生行政制度的内在变革，也就不会推动我国体制制度的完善和发展。

我国现代意义上的行政制度历史演化分为三个阶段。第一个阶段是行政制度的传统阶段。我国现代意义的行政制度的产生肇始于新中国成立计划经济建成之初，新的经济制度的发展需要与之适应的行政制度。在这一时期，我国政府的工作重心是以阶级斗争为纲，坚持高度集中的计划经济体制。因此，建立以政府干预和政府主导为基础的行政制度，否定市场机制的作用，主要是为了服务于计划经济，使经济制度与政治制度维持均衡状态。这一阶段政府进行了三次机构改革：1952年为实行五年计划做准备，此次改革以加强中央集权为目的；1958年下放权力到地方，减少经济管理部门；1960年开始，进行精简干部，对事业单位和政府部门同时精简。这一阶段机构改革经历了精简——增加——再精简的过程，行政体制缺乏弹性，没有相关法律规定地方政府权力，中央集权和计划经济体制形成了一种制度安排上的均衡化。这一时期的行政制度均衡主要是在计划经济的发展背景下而不断完善和进化的，同样，其终结也伴随着计划经济秩序的破产。

第二个阶段是行政制度的转轨阶段。改革开放之后，处于计划经济转向市场经济的过渡时期，党和国家的工作重心转向了社会主义经济建设，市场经济要求市场秩序必须是公平的、竞争的和等价交换的，政府完全主导的行政制度无法满足经济发展的需求，造成了这一时期的行政制度非均衡。为改变这一非均衡状态，发挥好市场的作用，需要进一步转变政府职能，使其从计划经济时期的微观管理转变为宏观管理，直接管理转变为间接管理。这一阶段政府也进行了三次机构改革：1982年以改革干部人事为主要工作；1988年第一次提出转变政府职能；1993年正式开始推进转变职能的工作，将直接管理经济部门的职能转向宏观调控。这种职能的转变决定了这一阶段行政制度建设的特色，其建设主要围绕如何保证经济生活中的自由竞争而展开，政府行为与市场自发秩序相得益彰，各自发挥其功能。虽市场经济未成熟，这一阶段的行政制度改革也未彻底实现预期的改革目标，但我们看到这一阶段为了维持均衡的态势，行政制度内部已经做出调整。

第三个阶段是行政制度的创新阶段。在社会主义现代化建设过程中，行政制度均衡在改革开放的二十年后得到了空前的加强。在这一阶段，我国找到了适合自己的发展路径，坚持中国特色社会主义道路，建设社会主义市场经济，行政制度也不断趋于均衡。

1998年，机构改革在转变政府职能方面迈出了坚实的一步，并要求撤掉专业管理经济的部门；2003年的政府管理改革在既要抓住国际环境带来的发展机会又要克服更大的竞争挑战的背景下，更具有时代意义。为与世界接轨，与其他经济组织合作，我国政府组建了商务部，成立了银监会、国资委等；2008年，党的十七届二中全会首次提出大部门制改革，为梳理部门关系和转变政府职能做出贡献，组建了交通运输部和工业和信息化部等；2013年，将国务院机构改革与政府职能转变相结合，进行“放管服”改革，这次改革可操作性更强、要求更具体以及内容更全面。以上这一阶段行政改革表明我国行政制度演化正在有条不紊地维持均衡的态势，适应外部因素与内部因素共同作用的环境中，在未来将会朝着全新的方向发展。

通过前文对我国行政制度历史演化中制度均衡与非均衡的相关论述，我们可以这样总结当代的行政制度演化状况：由于信念与行为的不一致以及选择决策规则发生冲突时，就造成了制度非均衡的状态。所以为使制度在均衡状态下发生演化，参与者应以共有的均衡信念选择决策规则，并根据变化因素协调信念指导行为。制度演化是动态的、渐进的，为使其持续地保持下去，就要间断与进化地选择均衡。

三、行政制度均衡的宏观架构

通过前面的解读，大致总结出来行政制度发展的基本过程是均衡——非均衡的制度演进，但是这种状况严格来讲只存在于行政制度的表层。真正深入的理解必须要深入到行政制度发展的历史架构当中，从制度内在的角度去论证行政制度内外结合的逻辑关系，从而能够展现出行政制度在走向均衡的历程中更加丰富与形象的样态模式。

(一)行政制度均衡的结构层面

行政制度从结构层面可以分为正式制度和非正式制度，因此结构层面的制度亦即这两者之间的结构均衡。制度的内在规则从制度经济学角度看主要包括国家规定的正式约束、社会认可的非正式约束、实施机制三个方面，其中正式约束和实施机制存在于正式制度层面，而非正式约束即非正式制度。

在社会发展过程中，社会群体发自内心的、有意识地创造和构建出一系列规制，正式制度因此而产生。可以将其分为三个层次，其一是社会形态的制度，如社会主义和资本主义制度等；其二是社会中某领域的制度，如经济制度、政治制度等；其三是某一行为的制度，如奖惩、绩效制度等。从行政制度层面来看，正式制度是一个组织建立和有序运行的重要前提。根据边际成本理论，当正式制度所面临的环境趋向复杂的时候，其制定和运行过程中所产生的成本也随之发生变化，因此社会运行的层级和结构很大程度上决定着行政制度的最终规模。

非正式制度是相对于正式制度而言的，它是在社会的发展中，人们无意识形成的。随着行政制度的不断完善和发展，科层制的构建理念仍旧处于主体地位，但是非正式制度依旧在制度构建和演变中起到了不可替代的作用。习惯层面和意识形态层面的非正式约束作为客观存在的事实，也会对正式制度的完善造成一定的负面影响。比如在行政管理活动的运行过程中利用正式制度的缺陷或漏洞，在不违反规定的情况下给予少数人便利条件和特权，这种做法隐蔽性强，政治规制也很难进行惩戒。而当其形成共识或者习惯之后，对于正式制度的破坏是非常显著的。正式制度与非正式制度共同存在于行政组织的体制当中，并且各自发挥其功能和作用，因此两者的均衡问题是促进行政制度均衡必须要考虑的。

从二者关系来看,其是相互依存、联系的关系。一方面，正式制度的产生以非正式制度为前提条件，而在确立正式制度后，又会逐渐产生新的非正式制度。制度确立最开始并不会直接通过法律、法规等正式约束，而是先源于道德、伦理等非正式约束，在其经过长时间作用基础下建立正式制度。而之后为适应正式制度，会产生新的伦理、习惯，随之新非正式制度形成。另一方面，只有正式制度和非正式制度一起发挥功能才会形成稳定和谐的社会秩序。因为非正式制度自身不具有强制力，要想发挥作用必须依靠带有约束力的正式制度，才会向预期目标发展；同样，正式制度发挥效能也需要非正式制度提供基础支持。正式制度中以法律法规为例，在行为主体不具备道德伦理等非正式制度的情况下，让其遵守法律法规是难以实现的，这时的正式制度没有意义。只有主体有很强的道德意识，正式制度才会得到实施。

从发展特征来看，正式制度能够在一夜之间发生变化，但是非正式制度的变化往往是长期的，这样就说明了非正式制度的产生、发展以及消亡和正式制度并不一定是相互配合的。比如，在政治体制的发展中，我们可以借助国际普遍认可的或者在某些国家已经取得成功的正式制度，但是在非正式制度的建设中这些经验很难发挥作用。由于正式制度与非正式制度的特征有着明显的不同点，在经济发展和政治体制建设过程中，就必须要做到正式制度和非正式制度的有机融合，相辅相成，实现制度的健康稳定运行。

(二)行政制度均衡的行为层面

诺斯曾在制度变迁研究中强调主体发展是制度变迁的结果，并认为制度均衡正确的路径选择有利于研究人与制度的关系。所以，要想更好地从行为层面对行政制度均衡进行分析，探讨行政制度本身和行政活动主体之间的关系是十分必要的。众所周知，行政管理是指行政主体及其工作人员对社会公共事务进行管理的一系列活动，其中的行政主体最主要的就是政府。行政主体通过对行政制度本身的认识以及在贯彻落实行政制度和执行政策过程中的行为，间接地对行政制度的变迁产生了影响。因此行政主体作为行政制度执行的重要载体，在很大程度上关系着行政制度均衡状态的实现。

对于行政主体和行政制度而言，两者有着非常密切的关系，其一，行政主体的权力来源于行政制度，行政制度是其运行的重要依据。如果行政主体活动过程中出现制度缺失的现象，行政主体的权力就会缺乏权威性，甚至会导致权力的丧失。其二，行政主体的活动影响着行政制度的完善。任何制度的完善都离不开执行者的行为活动，行政主体是行政制度的实践者,也就是说行政工作人员及公共组织的行为和活动说到底就是行政制度的外在表现形式，其活动的好坏在很大程度上影响着行政制度的实施和完善。其三，行政主体与行政制度是相互协调产生的关系。一方面，道德准则和文化信念是行政主体行为的影响因素。行政主体塑造过程中行政制度为其提供思想准则和道德规范,以激励行政主体实现行为目标；行政主体观念上一直将行政制度作为本质对象，行政制度的内容、结构等又制约着行政主体的行为,所以,行政制度可以塑造行政主体并决定行政主体的行为方式及效果。另一方面，行政制度是行政主体思想意识共同社会化的表现，与行政主体的价值观、偏好选择关系密切。行政制度变迁的根本动力就是行政主体的理性思考能力,也就是，制度变迁是行政主体理性的社会化过程。因此，虽然行政制度在权力运行中处于主导地位，但行政主体的活动在很大程度上影响着行政制度的进一步健全和完善。

所以说，要实现行为层面的行政制度均衡就一定要是实现行政制度和行为主体互动的有机统一。行政制度理念中行政主体要通过理性学习制度创新理念和规范意识，实现制度创新；行政制度实践中行政主体依据制度逻辑程序，发挥行政制度功能；行政制度方法中行政主体以科学的技术、方法选择制度正确的表达方式。

(三)行政制度均衡的系统层面

系统层面的行政制度均衡也尤为重要，主要就是体现在行政制度和外在环境两者的关系上，也就是我们前边所讲到的外生演化。在制度的发展和变迁过程中，环境因素尤为重要，不仅反映了制度的结构和变迁过程，也在很大程度上影响了制度的健全和完善。比如，在制度的变迁中，诸如经济的发展、技术的进步、人口的增长、科学的发展、军事文化的交流或者宗教的兴起和传播等，这些因素都会对制度的发展造成不同程度的影响。因为，它们都有相同的特征就是都会在既定的制度系统中向某一方向发生累积性变化。

同经济制度一样，行政制度也是构成人类社会的主要制度之一，其作用范围囊括了人类生活的方方面面，因此对其产生影响的环境因素同样内容广泛并且影响深远。前面提到的各种因素，都会对行政制度的均衡态势起到正面或者反面作用。就环境因素而言，大体分为变迁因素与稳定因素。其中变迁因素包括经济发展、科技、信息技术、舆论舆情等；而稳定因素则包含国家的基本政治框架和宪法、合理的社会结构、公众共同的价值追求、传统历史文化以及自然资源等。行政制度均衡态势在这些环境因素长时间积累过程中，也逐渐呈现与原环境相离并与新环境相合的变化过程。

而如果将行政制度看作是一个封闭的体系的话，与之相关的政治制度、经济制度等，都可以看作是行政制度环境因素的一个部分。因此，系统层面的行政制度均衡亦可以从两个层面进行理解：第一个层面属于作为宏观制度的一个部分的行政制度，与外界环境，即我们前面所提到的那些因素之间的均衡；第二个层面则是作为一个独立体系的行政制度，与其相关联的政治制度、经济制度等其他制度之间的结构均衡。第一个层面的均衡是第二个层面的基础，后者随其变化而发生变化；而第一个层面均衡的实现则以第二个层面的均衡为条件，没有制度内部的系统均衡，整个社会的制度均衡，亦即我们所强调的和谐社会，也是无法实现的。

四、当代中国和谐社会构建中行政制度均衡的路径选择

从一定意义上讲，可以从和谐社会本质的层面认识制度均衡。从政治学的角度看，和谐社会其实就是不断满足不同利益主体的利益和需求的过程，而制度安排则是一种使人们获得满足的手段和方法。但是，因为个人理性需求并无法代表团体理性的需求，有时候个人为了满足自己的利益会损害其他人的利益，那么就会出现利益体之间的相互冲突。一旦人们的利益没有得到有效的满足，他们就会试图破坏当前的制度体制，进而也会影响和谐社会的整体进程。所以说，要想更好地构建和谐社会，就一定要采取积极措施实现制度的均衡化。制度均衡化实现了不同利益群体各自利益的满足，进而避免了利益体之间的冲突与战争，这样各个利益体也就会维护现存的政治制度，反过来再推动和谐社会的继续构建。当前，我们要构建和谐社会，其实就是通过实现制度的均衡来保证制度内部各个环节的均衡。下面我们将通过对中国行政制度均衡建设中需要平衡的几组因素的分析，尝试寻找行政制度均衡在中国实现的创新路径。

(一)以现代治理体系为基础的行政制度的结构均衡

“现代国家机器的基本特征就是简单化，即为了社会清晰化和标准化,为了管理方式的简单,极端现代主义的政府及其官员以自己感兴趣的方式改造环境、村庄、社会生活,希望使用国家权力为人民的工作习惯、生活方式、道德行为和世界观带来巨大的、乌托邦式的变化。”[2]因此管制行政一直以来都是现代国家行政机构的基本行为标准，当代中国的行政制度也具有明显的管制行政趋向。但是与西方国家基于市场缺陷而形成的政府管制不同，中国的管制行政特点是以社会主义的经济理论和意识形态为依据、权力体制上的集权制、职能上是全能型政府、行政行为主要是行政命令等。由于缺少多中心的社会治理机制，政府以权力为中心设置国家与社会生活中的各种规则，但这种安排往往会忽略掉社会微观层面的个体需求，因此会导致现实中的制度供需间的不均衡。从发展的角度看，服务行政的理念优于传统的管制行政，服务型行政制度对于管制行政的超越正是为了消弭这种非均衡现象的出现。《中国共产党第十九大工作报告》中指出，为深化机构和行政体制改革，要创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。但是即使在最强调服务的政府制度中，管制行政依然会在一定范围内存在，尤其是在当代中国处于这样一个转型期和发展有了新的历史方位(重要战略机遇期)的特定状态之下，政府行政制度中管制行政与服务行政的均衡，是实现行政制度均衡的必要前提。因此，要做到高度集权与权力下放相统一，秩序取向与创新精神想融合，效率与质量相结合以促进管制行政与服务行政的均衡发展。

(二)中国传统文化与现代公民精神的价值均衡

著名经济学家道格拉斯·诺斯在北大做演讲的时候曾指出，即使发展到今天，我们的文化传统、信仰体系等等依然是制度变迁的根本性制约因素。在中国更是如此，行政制度变迁既受到以儒家文化为核心的传统思想、观念等因素的制约，又要受到来自西方的民主政治思想和文化价值观的影响，二者虽有矛盾却可发挥各自作用促进行政制度均衡发展。随着市场经济的进步，现代公民精神依附于西方民主政治思想产生，成为实施公共行政的基本条件，但这些民主价值原则并非放之四海皆准、可以毫不改变地发挥作用。尤其在传统观念具有几千年悠久历史的中国，传统因素影响的深远程度是超出想象的。因此，我们必须在了解这些因素的基础上，结合我们的过去和未来，做出符合新时代中国发展的行政制度的路径选择。坚持传统观念与现代公民精神的价值的均衡，弘扬“天下兴亡，匹夫有责”的社会责任感，培养现代公民精神中的权责和参与意识；继承“仁爱”思想的处事价值观，培养现代公民精神中的主体与自治意识；拥有“富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈”的高尚节操，培养现代公民精神中的规则与自律意识。在不断发展的今天，要承认传统文化信仰对行政制度制定的积极影响，也要肯定公民精神赋予制度变迁的价值意义。

(三)创新治理理念与深化政府改革的行为均衡

中国转型期的时代特征和社会的剧烈变革都需要强化政府在公共事务中的作用，但这并不意味着政府有足够的理由侵入服务对象的私人领域之中，打破公共领域和私人领域的界限。而是指政府在自身职能范畴之内，将这些功能更充分、更有效地发挥出来。在新时期，西方政府改革的成功经验为我们提出了转变政府职能的新思路，但同时我们也应该看到，观念的落后在很大程度上阻碍了政府改革的深入发展。因此，行政制度的改革要以创新行政理念为前提基础。在这个过程中，要充分发挥政府主导性的作用。从制度变迁的角度看，政府主导的制度建设属于强制性制度变迁的范畴，即在法定范畴内由政府提供新的制度安排，正如波兰尼所说，“正是在中央集权式的干涉主义不断膨胀的前提下，通向自由市场的道路才得以开拓且未曾关闭”[3]。由此也可以看出，我国政府在转变政府职能深化简政放权过程中，推进政事分开、事企分开、管办分离与赋予省级及以下政府更多自主权时，政府要切实创新行政理念，坚持以人民为中心的发展思想，进一步强化效率意识、服务意识与创新意识，做到行政理念与政府行动相统一，更好地促进行政体制改革并向行政制度均衡化发展，得以构建服务型、创新型的和谐社会。

(四)建立高效政府与维护社会正义的系统均衡

在当前的社会发展情况下，建立高效的政府行政系统具有非常重要的现实意义，但和谐社会建设的内在价值也要求政府在维护社会公平中起到基础作用，同样在不断满足人民日益增长的美好生活需要中，也需要不断促进社会公平。其中判定政府行政系统是否高效除了政府自身运行效率外，另一重要因素是政府在提供公共服务过程中的执行力，即政府提供公共服务的效率和效果是否均衡。同时，维护和实现社会公平最突出的表现就是公民在医疗、教育、卫生等公共服务领域是否有平等待遇。可以看出效率与公平出现共赢的局面非常困难，但在制度建设的角度上，我们仍然有足够的资源来实现这一均衡的目标。一方面，20世纪80年代开始的新公共管理运动，在方法手段上，比如政府绩效评估机制等，对于当代政府改革具有很大的借鉴作用，有效提高了政府行政效率和公共服务水平；另一方面，通过民主行政的开展，强化公共行政的参与机制，尤其是公民参与，对于制度改革具有深化和创新作用。因此，在制度变迁过程中政府要将公平作为着眼点，将行政效率与社会公平统一作为价值准则，高效政府虽有意义，但美好、和谐的社会才是全人类一直的追求。

诺斯在分析制度变迁时，强调了路径依赖(Path- dependence)的重要性。由于制度变迁和技术变迁一样存在报酬递增和自我强化机制，因此制度的发展在选择某条路径之后，它的既定方向会在未来发展中不断强化。因此过去的选择在今天不是毫无意义的，它决定并影响着制度的未来发展。路径正确的情况下，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨道，迅速优化；如果选择错误，则有可能顺着原来错误的路径继续下滑，最终被“锁定”在一种恶性循环的无效率状态。[4]因此，在今天的和谐社会建设中建立和完善公共行政的制度均衡模式，必须要保证路径选择向着良性循环的轨道前进。