供给侧结构性改革与东北老工业基地经济增长新旧动力转换

孙 悦，石浩廷

(东北财经大学 a.中国特色社会主义理论体系研究中心；b.马克思主义学院，辽宁 大连 116025)

党的十九大报告指出，“以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革”。供给侧结构性改革有助于经济结构的转型升级，为中国经济在转型阶段的持续健康发展指明了正确路径。2013年以来，伴随着中国经济进入新常态，东北老工业基地的传统产业和传统经济增长动力逐渐衰退，新动能、新产业尚未完全发育，制约经济社会发展的体制性、机制性、结构性矛盾集中体现，部分行业生产经营困难。东北老工业基地进入新旧动力转换期，必须加快经济结构调整和转型升级的步伐，培育新的发展动力，形成新的市场型、创新型、自主型的集约化振兴模式。2017年3月7日，习近平主席在参加两会辽宁代表团审议时，提出“供给侧结构性改革是辽宁振兴必由之路”的重要论断，为东北等老工业基地振兴指明了方向。“供给侧”包括产业、要素和制度三个层面的供给，蕴含对应着“转型、创新、改革”的理念，包括政府职能、公共服务、产业结构、要素升级等诸多领域的创新，供给侧结构改革已经成为拉动经济增长的新引擎。应当坚持把推进供给侧结构性改革作为东北老工业基地振兴发展的必由之路，在供给侧结构性改革的导向下，从根本上培育东北老工业基地经济发展的新动力，促进新旧动力实现有序转换。

一、供给侧结构性改革与经济持续增长新动力的形成

中国经济发展进入新常态，经济增长面临增长速度换档期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的特殊历史时期，经济供给侧的质量与结构问题长期积累，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点。在这一新旧动力转换关键期，需要从速度、结构、动力三方面实现经济发展的提质增效。2015年11月10日，中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记明确提出“供给侧结构性改革”的概念，要求“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”。“释放新需求，创造新供给。”供给侧结构性改革着眼于适应和引领经济新常态，能够解决生产成本不断上升、产品供需错配、资本边际效率下降、市场机制运行不畅等经济发展的现实结构性问题，是激活全要素潜力的经济发展动力体系的再造创新。有助于实现经济增长速度趋于平稳、经济结构优化升级、增长动力更为多元的经济持续发展。

“需求侧”包括投资、消费和出口“三驾马车”，本质是经济发展成果和支出分配。“供给侧”考虑包括土地、资本、劳动和技术在内等生产要素的供给与配置。相比“立竿见影”的短期需求刺激，供给侧结构性改革重视培育中长期的经济发展根本动力，供给侧的政策传导机制是间接性的，效益呈现需要一定的周期。供给侧结构性改革着力提高供给体系的质量和效益，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，提高全要素生产率，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，从而扩大有效供给，更好地满足广大人民群众的需要，培育经济持续增长的根本动力。供给侧结构性改革的“三架发动机”是制度变革、结构优化和要素升级，其培育经济持续发展的新动力的主要手段是通过制度变革激发微观活力、通过减税减费降低企业负担、通过结构优化改善配置效率、通过要素升级提高技术水平。

二、东北老工业基地的传统动力衰退现象的“供给侧”原因分析

经济新常态阶段，需求侧拉动经济增长的边际效益正在递减。政府主导的振兴政策及产业投资拉动、低要素成本等拉动东北老工业基地经济增长的传统动力正在衰竭。东北老工业基地的传统动力衰退现象是传统结构和体制效应问题与新常态外部效应叠加的结果。在深层根源上则是创新能力的匮乏，如东北老工业基地技术创新水平低、创新动力不足，技术装备以及生产线落后，产品老化且技术含量低，种种现象普遍存在。从供给侧角度具体分析，东北老工业基地传统动力衰退的原因为：

1. 政府主导推进经济发展的传统方式造成“供给约束”。一直以来，政府作为东北老工业基地最重要的传统动力源，偏好指令性计划组织招商引资和项目实施，坚持行政主导配置资源，通过行政命令干预经济生活，带有较为浓厚的“人治经济”色彩，存在政府职能的错位、越位与缺位现象，忽视市场在资源配置中的决定性作用。政府主导型的传统经济发展方式属于需求侧发力，倾向于采取刺激性政策，直接干预微观经济行为和生产要素市场，造成如高税收、高社会成本、高管制等较为严重的“供给约束”，导致法治程度较低，市场活力不足，有效供给减少。“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”等壁垒，抑制了民营经济的活力与创新精神。所有制形式、公司治理制度、分配方式、专利保护等制度不完善，难以培育企业家精神。缺乏完善的有利于创新创业环境以及经济结构优化升级的体制机制。这些制度供给约束是影响新旧增长动力转换速度的关键因素。

2. 新旧产业增长动力尚未有效接续。老工业基地按照其发展基础和特色，可以概括为资源型、原材料型、装备制造型、综合型、其他型等五种类型，东北老工业基地涵盖了前四种类型。[1]东北老工业基地经济结构性矛盾突出表现在供给侧上，其产业结构可以用“老、重、剩”三个字概括。东北老工业基地矿产资源丰富，作为我国重要的资源基地，拥有较多的资源型城市以及大型矿产资源国有企业，产业结构偏“重”。如“黑龙江能源工业占比为 54%”，辽宁经济发展高度依赖煤炭、钢铁、石化、机床等重化工业，“装备制造与原材料工业占规模以上工业比重超过 70%”[2]。这些传统重化工业多处于供给成熟或老化阶段，导致经济体的活力下降。它们多数属于产能过剩产业，巨额投资形成的沉淀成本和退出成本高昂，调整难度大。落后产能不仅增加能耗、污染环境，其主要产品的价值与生产这些产品所消耗的资源、能源不相匹配，甚至妨碍新产能发挥作用。汽车城长春、石油城大庆等城市是典型的“一城一业”，产业产品结构较为单一。产业结构与劳动力结构、体质机制存在资源粗放型路径依赖。在传统产业快速衰退的同时，东北老工业基地新兴产业薄弱，新兴产业体数量和增长动力尚未积聚，竞争力尚未形成，导致新旧产业增长动力不能有效接续。供给结构不能适应市场需求结构变化，供给现状是低端产业品供给过剩、整体产品质量偏低，资源加工度不高，科技含量与附加值较低，产业链条短，高附加值产品及服务等中高端供给不足，战略新兴产业乏力，无法适应当前消费升级的需求结构。

3. 国有企业创新需求和发展动力不足。东北老工业基地拥有大量居垄断地位的“国”字号企业，由于政府的政策倾斜、地方保护、行业门槛控制等，国有企业缺少激励和竞争机制。广泛存在经营体制僵化、经营机制灵活性低、企业活力不足等现象。由于国企获得资源、资本和劳动力的价格偏低，即使采用落后的生产技术和工艺流程，也能获得足够的利润空间。因此，国有企业普遍仍停留在低成本竞争阶段，创新需求和发展动力不足，技术改进意愿较低，进而影响新技术供给，一些资源浪费和低水平建设现象甚至挤压民营企业的活力和空间。企业缺乏核心的自主知识产权，多数高新技术企业仅是不具有核心自主知识产权的代工厂，技术引进实为低层次的模仿改进。因此，不仅很难形成稳定的“引进、消化、吸收、创新”的创新模式，甚至陷入“引进、落后、再引进、再落后”的恶性循环。部分国企存在大量体制和历史因素造成的遗留问题，如资产不完整，国有企业办社会负担过重或政策性亏损等，拖累企业发展。加上东北地区较为封锁，物流和信息网络平台不配套，基础科研能力薄弱，种种条件进一步制约了企业的技术创新活力。

4. 科技创新供给能力较低。东北老工业基地的传统经济增长主要依靠资本、资源、劳动力的粗放式投入，科技创新的作用不突出。当前，要素驱动和投资驱动的规模驱动力在减弱，高投入、高消耗、高污染、低产出的发展方式已经不可持续。新常态阶段的经济增长要依托资本、资源、劳动力的高效集约使用，技术创新对经济发展的推动效应在逐步增强。然而，东北老工业基地的科技创新供给能力仍需加强，研发资金投入与研发人才数量、高技术产品进出口份额等科技创新能力主要指标普遍偏低。东北老工业基地科技成果转化的激励机制与投融资体系还不完善。虽然东北不乏重点高校和高水平研究机构，但相关技术成果难以在本地企业产业化，导致技术要素难以转化为生产力，更难以经由商业模式创新实现应有价值。如中科院大连化物所的科技成果转化率位居中科院系统首位，近5年在全国实现技术转移转化合同额达9.1亿元，但在辽宁转化金额仅为3633万元，不足全所合同总额的4%。[3]东北老工业基地的研发平台层次多为省级，国家级重点实验室和区域协同创新机构数量少，而且缺乏技术与产业合作、知识集成的共享性平台。这导致技术创新资源的关联性和整合性较低，削弱了东北老工业基地的整体创新能力，与广东、上海等经济发达的沿海地区相比，知识与技术创新、科技竞争能力差距日益明显。

5. 生产要素市场不完善。东北老工业基地尚未建立生产要素自由流动、平等交换的现代市场体系。政府对生产要素市场干预过多，造成资源和要素价格扭曲，不能充分反映市场供求状况和稀缺程度，抑制了生产要素的活力。造成土地、资本、劳动和技术等生产要素供给与配置不佳，也进一步影响民营经济活力。而在应当发挥政府主导作用的社会基本保障和基本公共服务领域，地方财政支出能力有限，投入相对不足。加上东北老工业基地整体劳动报酬偏低，在“用脚投票”的原则作用下，人才、资本和技术流到可以提供更好的发展环境、更佳的民生保障、更优的薪资待遇的东南沿海城市。知识经济时代人力资本日益彰显其重要价值，而人才外流导致东北老工业基地极度缺乏掌握核心技术、管理技能的复合型人才。人口的净流出加剧老龄化的速度，影响劳动力的生产和再生产，也意味着养老和医疗等民生保障支出将快速增长，加剧地方财政风险。

三、东北老工业基地供给侧结构性改革的出发点、内在逻辑和推进领域

基于前文从供给侧出发对东北老工业基地的传统动力衰退现象及原因的分析，可以把东北老工业基地传统动力的衰退归结为长期性、结构性、制度性问题。“传统优势产业衰退和新增长点尚未形成规模是导致经济增速‘断崖式’下跌的直接因素，而体制改革受阻和结构调整转换困难是‘新东北现象’的症结所在。”[4]供给侧结构性改革可以清除制度障碍，调整产业结构、提高全要素生产率，促进经济发展方式的转变，是解决东北老工业基地传统动力衰退问题的最佳处方。在供给侧结构性改革过程中，政府是主导力量，市场发挥决定性作用，企业为主体。东北老工业基地供给侧结构性改革的出发点、内在逻辑和推进领域为：

1. 供给侧结构性改革的出发点。东北老工业基地的市场微观主体活力不足，因此，供给侧结构性改革的出发点是提供产品与服务的市场微观主体企业。供给侧结构性改革的实质是政府通过宏观调控培育企业这一供给主体，以全面深化改革为核心，通过机制、体制和制度创新，促进供给侧解放生产力，提升竞争力，破解供给侧结构性矛盾，构筑有效供给的环境条件。从而解除供给约束，冲破利益固化的桎梏，充分激发微观主体的活力，提高产品质量，增加新型供给。

2. 供给侧结构性改革的内在逻辑。面对体制机制改革滞后造成的制度性交易成本，东北老工业基地供给侧结构性改革的内在逻辑是处理好政府与市场的关系。针对体制性、结构性问题，要深化行政管理体制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用。健全要素市场，用价格机制引导资源配置。通过供给侧结构性改革，充分激发市场主体的内生活力。宏观调控要更加注重引导市场行为和社会心理预期，明晰产权和保护知识产权、建设生态文明、加强教育和提升人力资本素质、满足人民群众需要、发挥企业家和创业者的才能、促进科技进步和全面创新，从而获得可持续的经济发展动力。

3. 供给侧结构性改革的推进领域。供给侧结构性改革的外部动力是政府，内部动力是企业。供给侧结构性改革要推进宏观与微观领域的变革。就宏观领域而言，政府是制度的供给者，要深化改革，建立政府“理性主导机制”并与市场机制叠加。[5]具体地，要推进政府的行政行为变革，通过制度供给的有效提供，使影响产出的结构性因素，包括产出的主体(企业)、产出的业态(产业结构)、产出的动能(要素利用方式)等，通过改革而不断优化，形成有效供给和长期增长。通过简政放权，把原本政府掌握的权力让渡于市场与企业，增加市场端的供应。适度调整资本监管机制，促使社会资本朝向实体企业流动。微观领域要推进企业改革。企业要借助扶持，通过改革来构建新动力、通过调整来设计新结构，通过创新来实现新供给，具体包括企业科技研发、优质产品制造以及管理方式创新。

四、供给侧发力形成东北老工业基地经济增长新动力的机理

东北老工业基地的供给侧结构性改革旨在从源头性、基础性、生产性的供给端清除制度障碍、充分发挥市场作用，促进产业结构中长期的健康发展，创新技术、人才、产品以及服务，优化生产要素的合理配置，从而形成经济长期增长的新动力。从短期、中期、长期进行统筹考虑，从供给侧发力形成东北老工业基地经济增长新动力的机理为：

通过减税、降低社会福利成本、放松垄断、减少管制等措施以放松“供给约束”，可以提高东北老工业基地的经济短期增长率。因此，从供给侧“制度变革”发力培育东北老工业基地增长新动力，短期来看要通过简政放权以及体制改革降低如税费、社保、电力、融资、物流、制度性交易成本等企业在生产过程中的显性成本。减税、放松垄断和行政管制，多方面降低对东北老工业基地企业的供给约束。解除体制上对行业升级转型，创新创造的障碍，实现经济短板的提升。

当一个经济体中大部分行业处于新供给形成和供给扩张阶段，这个经济体就会充满活力，经济发展整体运行趋势向上。中期来看，从供给侧“结构优化”发力形成东北老工业基地增长新动力，就要从东北老工业基地的实际出发，分析具体特征和基础条件，通过市场化手段，让生产要素从那些供给成熟和供给老化的企业，尽快向新供给形成和新供给扩张阶段行业进行转移，更新供给结构。进一步调整重化工业的过剩产能、降低企业经营成本和金融风险，从而减少经济发展的系统性风险。坚守、培育、提升优势产业，能打造东北老工业基地核心竞争力，提升优质产能的供应水平。加速培育有竞争力的新兴产业，形成新的经济增长点。

从经济平稳发展的长期视角来看，应全面深化供给侧改革，通过科技创新深度培育新的发展动能，改造提升传统比较优势，增强持续增长动力。进一步从供给侧“要素升级”发力，从根本上减少对东北老工业基地的劳动、土地、资本、管理、技术等各生产要素的供给抑制，提高供给效率，降低供给成本，让五大财富源流充分涌流，开启东北老工业基地的新一轮上升周期。

五、以供给侧结构性改革为导向促进经济发展新旧动力转换的路径选择

针对经济新常态阶段东北老工业基地传统动力的衰退问题，综合调整生产要素的供给与配置，依托供给侧结构改革培育经济增长新动力，应当解决制约东北老工业基地经济发展的体制性与结构性矛盾，促进战略性新兴产业的发展助推新旧动力转换，积极进行国有企业改革，以产学研互动合作以及技术转化为主线，完善科技转化和创新创业环境，以创新驱动发展，进一步改善民生，营造广泛吸纳人才、资本和技术等生产要素的环境。促进东北老工业基地新旧动力转换的具体路径选择为：

1. 打造服务型政府，降低企业负担，激发微观市场主体活力。依托供给侧结构性改革，全面改革政府体制，可为东北老工业基地新旧动力转换提供引擎支撑。政府应实现能够激发经济社会活力的有效制度供给，逐步转型为服务型政府。首先，要减少政府对微观经济活动的直接干预，将政府的主要职责定位于为企业和社会发展提供合法经营、公平竞争、高度法治的营商环境。严格规范政府的行权方式，深化以“简政放权、放管结合、优化服务”为内容的行政审批制度改革，做到廉洁高效，透明公正。营造浓厚的创新创业氛围，弘扬双创型文化，改变铁饭碗的传统思维。降低企业的制度性交易成本，激发企业的微观活力。政府发挥桥梁纽带作用，为科研机构、企业与市场三方建立畅通的沟通渠道。其次，减少政府对资源的直接配置，完善市场环境，推动生产要素领域的市场化改革，促进资源配置遵循市场规律，实现有效供给。最后，合理运用财税政策，激发企业活力。要注重减税减费，降低企业负担，让企业得到真正的实惠。推进财税、金融和要素价格改革，减轻市场微观主体即企业和个人的负担，能激发其积极性，提高投资率和消费率。运用财税政策推动企业成为技术创新的主体。出台科技创新政策，鼓励企业积极进行研发投入，提高自主创新能力。加大技术推广投资与科技成果转化投入，扶持知识密集型服务业发展。增强流转环节税收优惠强度与力度，提高研发投入税前扣除比例，使处于成长阶段的高新技术企业得到更多政策优惠和支持。

2．发展战略性新兴产业，促进最优供给。加快实施战略性新兴产业发展规划，形成以战略为导向的产业布局，有助于改善供需结构、促进最优供给，使东北老工业基地的产业向信息化、集聚化、智能化、服务化、融合化发展，是新旧产业动力转换的关键。战略新兴产业技术层面高端，核心特征是技术创新驱动、价值链升级支撑、产品附加值提升。其技术与价值链高端，集聚前沿技术与创新理念，具有战略先导性的特点。战略新兴产业是区域内产业生态圈的核心，包括产品与工艺创新的技术创新是核心牵引力量，对涉及全产业链的节点具有强烈的吸引力，可以积极带动周边产业的发展，促进关联性行业价值链的系统跃升，其高技术特性可以促进东北老工业基地传统产业的改革创新。传统产业多是劳动力和资本密集的资源密集型产业，生产经营管理模式稳定，产业链较长。其虽然对于经济发展的贡献率水平逐渐下滑，但仍然占据主导地位，短时间内难以被新兴产业替代。从存量角度看，要改造传统产业，加快资源退出低值、高耗和产能过剩行业，通过技术创新实现传统产业的产业链的横向拓宽与纵向延伸。从增量角度看，要建立健全促进东北老工业基地战略性新兴产业发展的相关机制，培育发展战略性新兴产业。聚焦新技术、新材料、新能源，发展如新一代信息技术、人工智能、智能装备、健康医疗等具有高附加值和竞争力的新兴产业，推动形成战略性新兴产业和传统制造业并驾齐驱的产业发展态势。加强传统产业与战略新兴产业在产业要素、结构、布局等各个维度的融合，形成基于机制保障、技术联盟与产业集群的战略性融合发展策略，使两大产业分工愈加科学，产业布局愈加完善。如可以结合东北老工业基地的装备制造业优势，发展轨道交通装备、民用航空以及卫星、光电设备等绿色智能制造技术。要积极运用大数据技术，应用智能化的先进制造系统，促进信息化和工业化深度融合发展。积极通过网络化、智能化、自动化、数字化等方式改造提升传统产业，促进移动互联网、云计算、物联网与传统产业的结合，使其向生产服务型转变、向精致生产转换，从而带动就业和金融、信息、物流等高端服务业的发展，实现现代服务业和传统服务业相互促进。

3．构建市场化的国有企业经营机制，从根本上改善供给质量。东北老工业基地的主体是国有企业，应通过国有企业改革来构建供给“新动力”。完善国有企业治理模式，构建市场化的国有企业经营机制。国有企业要坚持国有经济的主导地位，同时积极进行混合所有制改革，探索适合东北老工业基地的混合所有制改革模式，优化国有资本的产业、区域和布局，由国有资本投资运营公司整合重组规模较小、产业集中度低、资产低效无效、产能严重过剩的国有资产。依托国企股权多元化、国有股减持等措施，建构科学化的国企治理体系。形成从战略、计划、执行到监督、考核、审计的科学规范的闭环管理系统，做到简化流程、提高效率，强化职能、防控风险的管理全覆盖。确立企业的市场主体地位，增强企业的内在活力、市场竞争力与发展引领力。赋予国企投融资、选拔人才、考核激励等方面更大的经营自主权。深入推进制度体系、组织架构、激励措施的深层变革，助推企业实现在战略、文化、结构、制度、生产、销售、品牌等多方面的全方位改革，从而增强企业的创新需求与发展动力，从根本上改善供给质量。

4．通过创新实现要素升级，打造东北经济增长的强大引擎。创新驱动是未来经济发展的主要动力，供给侧结构性改革注重发挥创新驱动的战略引领作用，通过创新实现要素升级，实现发展动力从依靠资源和低成本劳动力等要素投入驱动力向创新驱动力的转变，以创新发展理念培育经济增长的“乘数因子”，打造东北经济增长的强大新引擎。以新技术、新工艺、新产品助推经济新的增长点。科技创新有助于形成集约型经济发展模式，促进企业实现多层次、精细化、高质量、有特色的产品高效供给。东北老工业基地应依托供给侧结构性改革，进行以科技创新为核心的全要素创新，激活包括劳动力、土地和自然资源、资本、制度以及科技创新等供给管理的全要素潜力，形成以科技创新为主要引领和支撑的经济体系与发展模式，持续提高劳动生产率和全要素生产率。建设科技成果转化为现实生产力的有效机制，紧紧围绕不同产业的发展战略定位，搭建科技创新服务平台，加强产学研协同攻关，联合开发关键性技术，支持科技成果就地转化和产业化支持重大科技成果产业化，推动院地合作、军民融合发展。建设教学、研究与生产一体化的科学园区，形成多种形式的产学研合作机制。与科研院所联合，建立大型科学仪器装备的协作共用网络，可以全面提升东北老工业基地大型仪器装备社会化水平。提升国际协同能力，使国际资本与高新技术承接，使东北老工业基地的新兴产业规划嵌入全球价值链条并且自主升级。

5．发展PPP模式提升公共产品与公共供给能力，改善民生。PPP模式是贯彻落实供给侧结构性改革的重要内容，发展PPP模式，提升公共产品与公共供给能力，能够吸引人才、资本和技术等生产要素的流入，为经济发展和民生改善提供持续动力。PPP模式能够吸收融合社会资本的专业优势和管理能力，运用市场机制减轻地方财政的风险和压力，通过营造多主体的竞争机制，改变公共产业的垄断格局，提升公共供给的能力和水平。有助于推动政企分开，转变东北老工业基地在公共领域的投融资理念和监管方式，构建更科学合理的市场化准则。应发挥PPP模式的协同作用，协调不同产业的社会责任定位与政治协同定位，着力增强基础设施、双创工作、民生保障等方面的投资强度。建设东北地区跨行政区域的技术信息平台，提供基础设施、环境保护、资源利用等公共服务。吸收社会闲散资金，形成多渠道、多方位以及多层的科技成果产业化投入体系。按照“合理数量、适度竞争”的原则，聚焦教业保医养等主要民生领域，做好顶层规划设计，不断完善公共基础设施建设，实现东北老工业基地公共产品与服务的最优化供给，促进跨行政区域经济和科技资源的交易与人才流动，形成有利于创新创业的外部环境，从而吸引人才、资本和技术等生产要素的持续流入。