员额检察官动态调整及退出、增补机制研究

●肖志飞 吴德明 秦 岭

员额检察官制是指检察机关在编制内根据办案数量、辖区人口、经济发展水平等因素确定的人员限额。员额检察官制的实行，能够让优秀检察官在检察单独职务序列下专注于办案，通过提高业务能力和水平，实现检察职业目标的提升。现阶段，这项改革仍在继续探索之中，没有可供借鉴的现成经验。笔者认为，应建立“定期遴选”“按需定员”“有进有出”“能上能下”的员额检察官退出、增补机制，实行动态管理，在检察人员之间形成良性竞争，通过数年多轮人员的反复调整、筛选，最终达到最优化最合理配置司法资源的目的。

一、应当退出员额检察官的情形和事由

最高人民检察院政治部负责人指出，员额检察官入额后并非一劳永逸，没有入额的也不是一望无际。因此入额不是终身制，不等于进了“保险箱”。根据员额检察官制改革的目的和我国国情，为确保员额内检察官的精英化和高素质，应在一些事由和情形出现的情况下，坚持员额检察官退出机制。实践中，应当坚持“七必退”。

第一，违纪违法的必退。出现违纪违法行为应当退出员额检察官的，主要包含以下几个方面：一是在司法办案工作中故意违反法律法规，应当承担司法责任，不宜担任员额检察官的；二是在司法办案工作中有重大过失，怠于履行或不正确履行职责，应当承担司法责任，不宜担任员额检察官的；三是负有监督管理职责的检察官因故意或重大过失怠于行使或不当行使监督管理权，导致司法办案工作出现严重错误，应当承担相应司法责任，不宜担任员额检察官的；四是因其他违纪违法行为受到相应处分，不宜担任员额检察官的；五是员额检察官在司法活动中有徇私舞弊、贪赃枉法等违纪违法行为的；六是在日常生活中有不当行为损害检察机关形象的；七是不接受中国共产党的领导，发表与自身身份不符的不当言论的。

第二，业务不精的必退。检察官职业的高要求决定了检察官群体的少数性，而检察官职业的重要性也决定了检察官队伍必须精英化。一名合格的员额检察官不仅应当秉持清正廉洁、公正为民的职业操守，还需要具备深厚的法律功底、丰富的检察工作经验。对能力不足、业务不过硬的检察官应当予以淘汰。对于业务不精，不能独立办案，办案质量、数量、效果达不到办案绩效考核标准的，应一律退出。

第三，退休离职的必退。退休或离职的，自然退出员额检察官。目前我国检察官退休年龄适用《中华人民共和国公务员法》规定的一般行政机关公务员退休年龄，即女年满55周岁、男年满60周岁。应该说，退休年龄的设置比较符合国情，既不早也不迟。如员额检察官退休过早，会造成司法资源的浪费；退休过迟，也会带来方方面面的负面现象。

第四，没有办案的必退。员额的配置是坚持“以案定额”和“以职能定额”相结合，只有必须由检察官行使职能的岗位才配备员额，而且只给办案部门配备员额。所以当员额检察官被调离办案岗位或离开检察系统，或者没有离开检察系统但被提拔担任了纪检组长、政治处主任、司法行政管理局局长，进入本院行政管理部门没有再办案的，应当按规定程序免去员额检察官身份。

第五，任职回避的必退。为保证依法、公正开展司法办案，促进廉洁建设，根据《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国检察官法》《党政领导干部任职回避暂行规定》等有关法律和规定，员额制检察官配偶在本省（市、县）从事律师、司法审计、司法拍卖职业的，各级检察院领导班子成员配偶、子女在本省（市、县）从事前述职业的，应当实行任职回避。同时，检察官之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得同时担任下列职务：（1）同一人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员；（2）同一人民检察院的检察长、副检察长和检察员、助理检察员；（3）同一业务部门的检察员、助理检察员；（4）上下相邻两级人民检察院的检察长、副检察长。

第六，不能履职的必退。员额检察官因个人原因不能履职的，经本人申请应当退出，主要包含以下几个方面：一是身体健康状况不允许；二是心理压力过大；三是工作效率偏低；四是家庭情况特殊，难以继续履职；五是长期难以完成本院检察官的基本工作量。

第七，考核不合格的必退。根据检察官办案数量、质量、难易程度，检察机关正在推行建立科学合理的员额检察官监督管理考核考评机制，利用信息化、大数据手段，实行常态化的绩效考核。绩效考核工作主要应做到四个坚持：一是坚持公开、量化考核原则。二是坚持全面推行司法档案制度。把检察官履职情况如实记入司法档案，并作为岗位调整、绩效考核和责任追究的重要依据。三是坚持适时引入社会测评机制。切实将办案数量、办案质量、执法能力、职业道德、思想作风、廉洁情况等多种情形纳入考核机制，将考核测评指标作为员额检察官退出的依据。四是坚持考核结果区分等次原则。可将检察官办案绩效考核分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次；当员额检察官办案量低于同等岗位平均量60%或存在司法办案不规范问题，且情形较为严重的或办案绩效考核中弄虚作假并经查证属实，在业绩考评中被确定为不称职等次，第二年仍未达到合格以上等次的，应当退出员额检察官；员额检察官五年内累计三年业绩考评被确定为基本合格等次的应当退出员额检察官。

二、退出员额检察官的程序和管理

最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》提出，“员额检察官依法履职受法律保护。非因法定事由、非经法定程序，不得将其调离、辞退或作出免职、降级等处分”。该条文的规定对于防止人为因素或行政变相干预司法、随意使员额检察官退出，提供了有力的司法保护。因此，在执行员额检察官退出机制时，一定要切实维护退出员额检察官的切身利益和荣誉，确保检察官队伍的稳定。

第一，规范退出员额检察官程序。一要明确规定退出员额检察官各项程序。建立包括检察机关考核评议、征求当事人意见、报送惩戒委员会审批等在内的规范退出程序，并明文公布，确保执行过程中有规可依、有规必依。二要充分发挥惩戒委员会评价主体作用。在市级以上检察机关统一设立检察官惩戒委员会，并制定惩戒委员会章程，加强对员额检察官队伍的监督与管理，对检察官行为进行中立的评判。要充分发挥检察官惩戒委员会的评价主体作用，在对员额检察官违法违纪进行处理、执行员额检察官退出机制时，应当根据检察官惩戒委员会的意见作出决定。三要按照法定程序履行退出审批手续。对于主动申请退出员额检察官的，应依据《检察官法》第四十二条规定，由本人提出书面申请，依照法律规定的程序免除其职务。四要确保当事员额检察官陈述、辩解的权力。基于程序正义，在当事员额检察官将被执行退出程序时，他们有权进行陈述、辩解，并提供相关证据材料。五要赋予当事员额检察官提出复议、复核及申诉的权利。当事员额检察官对评价结果不服的可以申请复议、复核。复议的处理由做出处分决定的检察院进行，复核的处理由原决定检察院的上一级检察院进行。

第二，加强退出员额检察官安置。妥善解决退出员额检察官分流使用、权责界限、职业发展等问题。要努力拓宽他们下一步的职业发展空间，畅通发展渠道，搭建交流转任平台，保护他们退出员额后的工作积极性。退出安置路径主要有以下三种：一是退休退二线。只适用于因身体原因、年龄原因等自愿退出且满足提前退休退二线条件又主动提出申请的员额检察官。二是推荐到其它机关单位任职。通过转隶至监察委，或提拔交流至纪委、政法委、人大法工委、公安局、司法局等机关单位进行安置。三是内部提拔或转化。这种方式是最主要的路径，应区别情况对待。对于因组织需要，拟提拔进入党组，并担任司法行政管理局局长、纪检组长、政治处主任等非员额身份的院领导的，要努力向上级争取，及时履行手续，落实他们的政治待遇，保留一定期限的再次直接入额资格。对于因正当理由主动退出的，应充分听取他们的个人意见，结合其能力、特长将其安排到检察辅助岗位或者司法行政岗位上。对于因考核不合格而退出的，宜将其分流到检察官助理的工作岗位，鼓励其继续在检察辅助岗位上积累经验，加强检察业务学习，争取在新一轮的遴选中进入员额检察官序列。对于因一般违纪违法而退出但仍留在检察院的，由于其履职过程中出现了司法作风问题，应将其调离办案岗位，分流到司法行政部门。

第三，保障退出员额检察官利益。在执行员额检察官退出机制时，一定要切实维护退出员额检察官的切身利益和荣誉，让他们在退出的同时能充分感受到组织的关心和爱护。一要保障经济利益。未经审批不得停发相关待遇，在调查处理、复议复核等履行程序阶段，仍然要保障他们与员额相关的经济利益，不得提前停发其员额工资等相关待遇，一般应在员额检察官退出批准之日的下月起才执行。二要保障政治权利。对于因任职回避、健康原因、挂名办案、业务不精、有正当理由主动退出、考核不合格等原因退出的员额检察官，应当保留他们相应的行政级别和再次入额的资格，在退出原因消失后，他们仍然可以第二次入额并办案；对于因不敢担当、不愿担当等无正当事由主动退出的，不应再赋予入额资格；对于退休或因工伤残等合法事由退出的，可以给予荣誉称号，享受除办案津贴外的其他待遇，以此激励全体检察人员更加珍惜员额检察官制的荣耀和价值归属；对于因违纪违法等事由退出的则应视情节轻重来确定其再次入额资格。

三、构建和完善员额检察官增补机制

第一，建立按需增补机制。员额数量的确定，主要是以政法专项编制为基数，比例一般不超过39%，总体上是符合实际的。但是我国地域辽阔，不同地方经济社会发展水平差异大，办案数量相差也较大，所以在确定员额检察官比例和基数时不宜一刀切。中央确定的39%的员额比例是一项参考性、原则性标准。具体到每个检察院，到底需要多少员额制检察官，应该是由办案数量决定，按需定员。有些检察院即便员额比例低于39%仍然案少人多，但是对于办案压力极大的基层检察院而言，按照39%的员额比例遴选出的检察官数量却无法满足办案需要。因此，确定充分满足办案实际需要的员额比例既要坚持中央确定的原则，又要紧密结合工作实际科学配置。

首先，各基层检察院应该根据自身实际情况测算受案数量、摸清办案人员的综合素质，科学计算符合院情的员额制比例，并上报省级检察院参考。其次，省级检察院监督部门应该强化对员额制实施的监督，要求确定员额制的检察院要充分说明理由，不能盲目追求整齐划一。最后，应由省级检察院根据市县各院办案量实际变化精细测算，科学核定、随时调整确定下级检察院员额数量，建立量化增补机制。对办案量小的检察院可以维持现状或适当减少员额数量；对于办案量、办案压力较大的检察院，则应适当提高员额比例，并进行员额数量的增补。

第二，建立及时增补机制。对于员额有预留或空缺的检察院，省级以上检察机关应当明确规定，必须在三个月至六个月之间全面完成员额的增补。通过明确的时间要求，及时将达到入额条件的检察官补充上去，避免员额检察官办案岗位长时间空缺导致检察机关办案效率降低。

第三，建立强制增补机制。省级以上检察机关制定增补机制时，应明确制度的强制性，不能仅仅对下级检察院起指导作用。员额一旦空缺，就必须强制增补，空多少补多少，并且应在规定的时间内完成。实践中，有的检察院员额出现空缺后便立即进行增补，努力避免办案缺位问题，同时也将其作为解决政治待遇和经济待遇的抓手。有的检察院却不愿执行，担心引起僧多粥少的问题激化矛盾。因此，应当建立员额检察官强制增补机制。

第四，建立直接增补机制。建立既有检察官直接增补机制，可以保证政策的权威性和延续性。从上世纪九十年代中后期开始至今，全国检察机关检察官人数经历了几次波浪式的起伏发展。1997年之前，检察官由各级检察院检察长直接任命。1998年至2001年，增加一道考试考核程序，检察人员必须要通过检察机关内部组织的初任检察官考试取得资格才能任命检察官。从这时起，各检察院检察官人数开始减少。到2002年，国家开始实行难度较大的司法考试，全国通过率一般不到10%，检察官的门槛突然变得很高，致使21世纪的头十年出现全国检察官青黄不结的现象，检察官数量跌入谷底。为缓解这一矛盾，2011年检法内部组织了一次相对简单的小司考，全国参考人员通过率为73.7%，与初任检察官考试通过率相当，中东部地区的参考通过率则一般在80%至90%以上，带来全国检察官人数的一次剧增和井喷，全国检察官人数达到最高峰值。而到了2015年底则出现了员额制改革，进入员额检察官的人数要严格控制在政法编制的39%以内，意味着大量取得检察官身份的人员又将被剔除出员额检察官队伍，检察官人数又被政策性强制大缩水。有的通过国家司法考试的检察官因为人数的限制被挡在员额制的大门外，而一部分通过小司考和初任检察官考试的干警则顺利入额。为考虑政策延续性和组织权威性，我们认为，只要在既往历史中通过了国家认可的各种严格考试和组织考核被任命为检察官的，都是具备较强法律功底和较丰富办案经验的检察人员，都应该被认为符合员额检察官的任职条件，在员额出现空缺时，如果没有特殊情况他们应当直接增补。

第五，建立梯次增补机制。为确保员额增补的秩序、可操作性，保证增补工作有章可循，对于符合条件可以直接增补的干警，应规定严格的递补顺序，有次序有先后地递补，一个一个地通过独木桥。一般认为，根据法律功底和积累的办案经验，应按照通过国家司法考试的检察官、通过初任检察官考试的检察官、直接任命的检察官、通过小司考的检察官的顺序梯次增补。其次，应优先考虑经过省级检察机关考核并评定检察官等级的检察员，然后是没有评定检察官等级的一般检察员，再是助理检察员。而等级较高的检察官又应较等级偏低的检察官优先。

第六，建立遴选增补机制。上级检察院员额检察官出现空缺时，可从下级检察院遴选。下级检察院员额检察官空缺时，则可从本院优秀的检察官助理中遴选。对于没有符合直接增补检察官身份的检察院或同一情况直接增补检察官人数较多、竞争激烈的检察院，可采用遴选增补机制。通过民意测评、绩效考核、笔试、面试，按照组织严密、程序严格、偏重务实和公开、公平、公正的原则，层层遴选，让优秀的检察人才及时入额。