中国共产党村级党务公开问题研究——以湖北省襄阳市黄家湾社区（贾洲村）为例

●贾金云

村级党组织承担着党的路线方针政策和各项决策部署在基层落实的重要责任，村级党组织是否有粘力、有活力关乎落实的效果，而基层党务公开是实现党内基层民主、改善党内监督的重要途径，是实现全面从严治党向基层延伸的有效载体，做好党务公开工作，可以有效增强村级党组织的凝聚力、向心力和组织力。

一、问题提出：村级党务公开规范化迫在眉睫

（一）《中国共产党党务公开条例（试行）》颁布施行需要村级党务公开规范化实施

党的十九大报告指出：“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部向上级党组织提出意见和建议的渠道。”党内基层民主是党内民主的基础，是衡量党内民主发展程度的重要标尺之一，党务公开是实现党内基层民主、改善党内监督的重要途径。自2004年9月，中共十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出“党务公开”以来，到2017年11月30日，中共中央政治局审议通过《中国共产党党务公开条例（试行）》（以下简称《党务公开条例》），经过13年多的时间，党中央把党务公开上升到党内基础性法规层面，可见党务公开在全面从严治党中的作用和地位。这些年来，地方和基层党组织对党务公开进行了有益地探索，积累了丰富的经验，但在村级层面，也存在着一些问题，主要表现为一些党务公开责任主体（党组织和党员干部）主动性不强、党务公开的内容与党员群众需求不相符、党务公开的形式单一、党务公开的反馈和监督机制缺失、党员群众参与度不高等。《党务公开条例》的颁布实施，为各级党组织推动党务公开提供了基本遵循，标志着党务公开工作从此走上制度化、规范化轨道，党组织规范党务公开行为势在必行。

（二）全面从严治党向基层延伸需要村级党务公开规范化实施

党的十八大以来，党中央强力推进全面从严治党工作，各级党委切实负起主体责任，一级级传导压力，管党治党收到了良好效果。然而到村级党组织中压力递减，治党的成效还存在不尽如人意的地方。近年来，从中央和地方通报的一些违反中央八项规定和群众身边的腐败案例中可以看出，一些村级党组织的干部仍然我行我素，不收手不收敛，以权谋私、虚报冒领、套取资金、贪污克扣等现象频发。2016年1月9日，澎湃新闻曾撰文指出：“发生这样的事情，与基层缺少党内民主，缺少对村党组织主要负责人的监督以及党务不公开或者公开流于形式等有很大的关系”。因此，制定出台《党务公开条例》是贯彻落实党的十九大精神的重大举措，对于推进全面从严治党，监督党的组织和干部具有重要意义。

（三）社会治理现代化需要村级党务公开规范化实施

社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的内在有力支撑。“法治是社会治理现代化的根本，自治是社会治理现代化的基石，共治是社会治理现代化的路径”。村级党组织在基层社会治理和村级社会事务处理中扮演着重要角色，规范开展村级党务公开工作，可以规范村级党组织和村干部的行为，防止村干部依据个人主观意志办事，促进村干部养成法治思维习惯和提高运用法律治理社会事务的能力，可以较好地耦合法治、自治、共治之间的关系，实现社会治理能力现代化。

二、典型案例：黄家湾社区（贾洲村）党务公开

（一）闯出来的党务公开新路

2004年6月3日，湖北省襄阳市贾洲村出现了反映将被征用土地款项分给村民的首例集体上访事件。随后，原本平静的贾洲村，上访犹如多米诺骨牌一样产生了连锁反应，全村7个村民小组，有6个组集体越级到市区上访。后来经过襄城区委、区政府工作专班梳理，共收集梳理问题60多个，既有反映村级事务决策不公开的，也有反映要分征地补偿款项的，还有反映多年以前承包地的边界不清的。2004年9月，中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，首次在党的文件中正式提出党务公开。为贯彻党中央的最新决策部署，解决该村集体上访反映的问题，襄城区派出了工作专班，一方面，认真调查核实群众反映的问题，分类解决问题；另一方面，指导村“两委”班子规范村级治理。2005年元月，时任村“两委”班子认识到推行党务公开、村务公开不仅是党中央的号召，也是现实的需要，势在必行。当时无论是村务公开还是党务公开都是新鲜事物，他们一方面借鉴外地经验，另一方面结合本地实际，探索建立了以“五事制度”为主要内容的党务公开新路。

（二）体现党务公开的“五事制度”

在贾洲村的党务公开活动中，“五事制度”体现其党务公开的特性。贾洲村的“五事制度”是在村党总支部领导下，通过“干部问事、村民说事、集中议事、及时办事、定期评事”的五位一体办理村级事务的制度，目的是通过民主决策、民主管理、民主监督，增强村党总支部及其村干部的服务意识和责任意识，提高办事效率，规范村务管理，融洽党群干群关系。

干部问事是通过干部主动深入田间地头、村民家中诚心向群众问农家事、群众反映的事、村干部分管领域的事、已纳入村级办理的事等，全面了解村里的社情民意。村民说事是村里专门设立“说事室”，为村民说事提供平台，在说事室内配备有电话、桌椅、茶具等。前期，村民反映的事情较多，2007年到2008年每月村民说的事情达到200多件次。后期，村民说的事越来越少，村里规定了每周五为村民“说事日”，现在全年村民说事只有40件次左右。集中议事是村里成立集中议事会，由村“两委”干部、党员代表、村民代表参加，所议的事主要是事关村经济社会发展的“宏观”决策和村民反映的重大民生事项。集中议事由村委会提出，一般性问题一月一议，急难性问题随说随议，全局性问题村民代表大会议定。及时办事是根据事情的性质、特点、轻重缓急、易难程度分别采取“明确村级包保干部办事、组建专班办事、集中力量办事”，并对所办理的事项实行公开监督。定期评事是村党总支在每季度末召开一次定期评事会议，村“两委”干部、村民小组分别向党员和村民代表报告个人问事、说事、议事、办事情况，接受党员和村民代表现场评议和测评，评议结果现场公布。

党的十七大后，结合新要求，贾洲村党总支在街道党工委的领导下，进一步规范党务公开工作，他们突出党务工作的全局性和严肃性，在党务公开的内容上，把党总支成员、全体党员的信息以及党总支的年度目标任务等内容进行固定并长期公开，将党总支的履职情况、无职党员设岗定责情况、党员的结对帮扶情况半年公开一次，将发展党员情况、党费收缴情况、评比先进公告、各级党代表、人大代表、政协委员候选人产生情况随时进行公开。在公开的形式和范围方面，除了会议公开及在村级党务公开栏上公开外，还在各村民小组设置了公开栏。

党的十八大以后，特别是开展“两学一做”学习教育以来，黄家湾社区（贾洲村）党务公开又增加了新内容和形式，他们利用每月的主题党日活动，学习党章和习近平总书记系列讲话精神，宣传党的主张，学习党的路线方针政策。党费收缴情况也由以前的半年一公开，改为一月一公开。党的十九大以后，村党总支正在建立微信群，利用现代信息媒介扩大党务公开的范围。

（三）贾洲村党务公开的成效与不足

一是党员的政治觉悟明显提高。通过学习宣传党的理论、方针政策和各项党内法规，党员的政治觉悟明显提升，规矩意识明显增强、大局观念得到强化。亲身经历了党务公开全过程的现社区村总支书记说：“现在党员的党员意识明显增强，能够站在集体大局的立场，站在公平公正的立场说话办事。”社区每月开展的支部党日活动，全体党员的到会率在70%以上。

二是村级组织的组织力明显提升。“五事制度”一方面使党员群众能够对党务、村务享受最广泛的知情权、参与权。很多普通党员和村民的意见被村党总支和村委会采纳，比如2017年6月，在修改村规民约时有党员提出，“家庭只要出现越级上访、或者被判刑的等五年内不得享受村级福利”的标准太苛刻，应改为当年出现这种情况，当年不享受。经过集中讨论，被采纳。另一方面，也转变了村干部的作风，主动问事、及时办事成为常态。正因为此，村干部和党员的威信提高了，党组织的凝聚力也明显增强。

三是村里出现长期村安民和的现象。上世纪80年代，贾洲村家庭纠纷时有发生，为了争夺各种利益打架斗殴现象层出不穷，公安政法机关曾一次在该村逮捕11人。村里自从推行“五事制度”以来，村党组织把村里的大事都摆在桌面上，交由村民讨论议决，使一些本村和邻村的村霸、工程霸失去了市场；村干部和党员主动化解村民之间的矛盾，一些家长里短的事情得到及时化解。于是，村里的民风悄悄地发生着变化，取而代之的是家庭和睦、村里稳定，成为当地有名的文明村。

四是村级集体经济实力不断发展壮大。推行党务公开、村务公开之后，村里的决策更加科学了，在发展集体经济方面，吸取大办乡镇企业“乱上马”的教训，投资更加慎重，现在村（社区）主要依靠出租厂房、场地租金，并自办一家旅游公司，每年村级集体收入300多万元，不仅还清了村里所欠款项，而且村集体每年还有积累。这些积累下的集体收入主要用于村级基础设施的修缮，为村民发放福利。

存在的不足主要有：一是党务公开还缺少明确的公开目录；二是党务公开的方式单一；三是党务公开的程序还需要进一步规范完善等。

（四）贾洲村党务公开的经验与启示

其一，坚持党对党务公开的领导是保证党务公开规范运行的前提。村（社区）是最基层的组织，基础不牢，地动山摇，坚持党对党务公开的领导是保持此项工作始终沿着正确方向前进的重要保障。需要强调的是，既要发挥村级党组织的主动性，还要加强上级党组织对村级党组织党务公开的领导和监督。黄家湾社区（贾洲村）的党务公开在街道党工委和社区党总支的领导下进行，每月街道组织办对社区党务公开情况进行一次检查，看公开的内容是否到位，公开的程序和形式是否符合要求。社区党总支设有监督委员会，负责对党务公开情况进行监督。

其二，顶层设计与基层探索相结合是落实《党务公开条例》的关键。党内法规制定一般具有很强的原则性，对一些具体操作层面的事项涉及不是很细致，这就需要地方制定一些配套细则，或者在党内法规原则指引下，开展有益地探索，创造性地落实党内法规，《党务公开条例》的落实也是如此。作为最基层的贾洲村党组织，一方面，他们根据中央的要求，完成好党务公开的三项规定动作：将宣传党的主张，包括习近平新时代中国特色社会主义思想及党的基本路线、基本方略等内容进行长期固定公开，有最新成果、决策部署及时更新；将党总支部领导村级经济社会情况，包括每届党支部的任期目标、年度目标、季度和年度完成目标情况等内容定期进行公开；将加强支部自身建设情况，包括发展党员情况、开展“三会一课”情况、民主评议党员情况等内容随时进行公开。另一方面，他们探索创新了以“五事制度”为主要内容的党务公开，把与党员群众关联度最高的村务事务决策情况以制度创新的形式予以坚持公开，实现了顶层设计与摸着石头过河两者的统一。

其三，党务公开与居（村）务公开一体推进是扩大党内基层民主，实施有效党内监督的重要举措。党务公开与村务公开一体推进可以同时发挥村规民约作用，况且在村级，党总支部书记一般均兼任村委会主任，在村（社区）级除了宣传党的主张和政策方针及发展党员、召开党的有关会议外，村（社区）委员会的自治组织决策与村（社区）级党组织决策常常是相伴而生、不好区分的，一般情况下，村级关乎党的秘密事项较少，党务公开和居（村）务公开一体推进，更有利于决策民主化。民主议事、集体决策的事项既涉及党务，也涉及村（居）务，在公开时党务和村（居）务统筹推进，完善相关公开程序，同时在社区（村）公开栏上进行公开。党务公开的指向对象既是党员，也要根据相关规定和实际情况面向群众，这样才能收到良好的效果。

其四，把党务公开的关口前移，为党员群众提供讲话的机会和平台是提升基层组织力的有效抓手。基层党员群众最关注的是与本身利益密切相关的决策是否透明公开公正。让党员群众广泛参与决策事务，知情权、参与权得到尊重，党员群众才会跟着支部走，村党组织才有威信。黄家湾社区（贾洲村）党总支通过“五事制度”把党务公开贯穿决策之前、集中议事之中，把基层党员群众最关心的事宜由事后公开变为事前征求意见、事中民主讨论、事后接受公开监督，给基层党员群众充分说话的机会。村（居）民对村党组织办事满意，村党组织的凝聚力、号召力也得到提升。

其五，坚持对党务公开情况进行公开评议是检验党务公开效果的有效方式。党务公开效果如何，需要有效的评价方式作保障，这样才能防止公开走形式，从而达到党务公开的预期效果。黄家湾社区（贾洲村）的党员和村（居）民代表每个季度对党务公开情况进行定期评价，评价结果当场公布，并在公开墙上进行公示。这有力促进了村（社区）党员干部推行以“五事制度”为主要内容的党务公开的责任心，避免了公开内容的随意性、公开时间的滞后性和公开程序走过场。

三、村级党务公开规范化的当代价值

一是强化了基层党员群众的“四个意识”。村级党组织及时将党的主张、党的理论、党中央的精神决策部署、中国特色社会主义建设取得的成就等，采取党务公开栏、会议传达等方式向基层党员进行宣传，党的路线、方针、政策通过村（社区）党组织贯彻落实，基层党员群众得到了实实在在的实惠，进一步增强了基层党员群众“四个意识”，坚定了“四个自信”。

二是保障了基层党员的民主权利。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定：“党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。”《党员权利保障条例》也明确了各级党组织和党员领导干部在保障党员权利方面应尽的职责。《党务公开条例》规范了党务公开的内容、程序等，系统规定了党务公开的“公开什么”、“向谁公开”、“怎么公开”等内容，为基层党务公开工作提供了基本遵循。贾洲村的五事制度，进一步明晰了具体做法，为村（社区）党员自由交换意见提供了制度保障，社区（村）党员的民主权利得到发挥，提高了党内基层民主的质量。

三是实现了对基层党组织的有效监督。阳光是最好的防腐剂。党务公开把基层党组织领导干部的职权、分工、权力运行的依据以及各项法规政策、办事程序等向基层党员和群众进行公开，把基层党员领导干部置于党员群众的监督之下，切实把基层党组织领导干部的权力关进了“笼子”，有效地推动了全面从严治党在基层延伸，促进了贾洲村经济社会的发展。毛泽东曾经在回答黄炎培关于历史周期率问题时说，我们已经找到新路，只有让人民监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。基层的党务公开就是基层党员和群众监督党的基层组织、监督基层干部工作的最有效的方式之一。邓小平指出：“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声。”贾洲村的五事制度给党员群众对村干部的有效监督提供了平台，两任村党总支主要负责人都曾因实施“五事制度”而没有为找其帮忙办事的亲戚“开绿灯”，对此都深有感触。

四是较好地贯彻了民主集中制的各项制度。贾洲村推进的以五事制度为主要内容的党务公开，很好地贯彻了民主基础上的集中与集中指导下的民主。干部问事、村（居）民说事和及时办事、定期评事是广泛收集民意，接受党员群众对决策和办事效果的评价，体现了集中指导下的民主，集中议事则体现了民主基础上的集中。建立在此基础上的党员群众的行动更加自觉，实践效果更好。同时，党务公开开通了密切联系群众的新通道，充分体现了从群众中来、到群众中去的党的群众观，形成了基层党组织与党员群众的良性互动，最大限度地凝聚了基层的党心民心。

五是培养了党员群众的法治精神。党务公开既公开正面内容，也公开处分党员等负面内容，起到了教育基层党员的作用，村级党组织实现了思想建党和依规治党的有效统一。从贾洲村推行党务公开的实践来看，村干部由决策的不公开到依据村（居）民自治条例和五事制度开展工作；党员群众由不管有没有政策法规依据随便开口闹访、分集体的资金到规矩意识明显增强、站在公平公正和维护集体权益的角度说话办事；村里由治安乱村、上访大村到市级治安示范村、市级文明村的转变，说明依法治国、依规治党的理念在贾洲村得到贯彻，无论是村干部还是普通党员群众的法治观念逐渐形成，尊法、守法、护法和依法依规办事在村（社区）已然扎下根子，村（社区）干部依法依规治理村（社区）能力也得到提升。