“放管服”改革背景下行政审批中介服务的优化升级

●詹振铎 李晓玉

习近平总书记在党的十九大报告中指出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。惟改革者进，惟创新者强，惟改革创新者胜，当前深化“放管服”改革在全国各地持续推进，在行政审批领域，浙江“最多跑一次”、江苏“不见面审批”、湖北省武汉市“三办”改革走在前列。随着简政放权力度加大，安全评估、环境评估等大量技术性服务被“下放”到行政审批中介机构（以下简称中介机构），行政审批中介服务（以下简称中介服务）成为行政审批重要的前置环节，中介机构成为政府职能转移的承接对象。抓住“放管服”改革这个牛鼻子，把提升行政审批效率与质量作为提高地区竞争力的重要目标，是各地政府部门的共同追求。

一、行政审批中介服务改革背景

行政审批中介服务是指政府部门开展行政审批时，要求申请人委托企业、事业单位、社会组织等机构开展的作为行政审批必要条件的有偿服务，包括各类技术审查、论证、评估、评价、检验、检测、鉴证、鉴定、证明、咨询、试验等。在我国政府职能转移过程中，一些被改革部门以指定某个中介服务机构开展服务的方式继续把持原部门利益，规定不在指定中介办理业务就无法通过行政审批，以此来谋取垄断暴利。被指定的中介机构名义上从事社会公共服务，实际上却承担着政府行政审批职能，“戴市场帽子、拿政府鞭子、收企业票子、供官员位子”，被称为“红顶中介”。

2015年，针对行政审批中介服务中出现的“红顶中介”问题，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》，明确指出“审批部门不得以任何形式指定中介服务机构，对各类中介服务机构提供的服务应同等对待”。随后，《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》等文件陆续出台，一些类似于强制要求企业到指定机构接受检测代理等服务、利用行政权力和垄断地位强制服务的收费行为被一律取消。“红顶中介”这种伴生于改革、寄生于体制并不断蚕食改革红利的“寄生虫”，逐渐被清除出体制，办事人在市场中自主选择中介机构为自己提供服务的模式在全国范围内逐渐形成。但由于市场具有自发性、盲目性、局限性和事后性等特点，仅靠市场发挥作用，容易产生各种扭曲市场的行为。在行政审批中介服务环节，存在办事不规范、服务不透明、办理时限长、收费高等问题，部分项目业主反映：跑行政审批，一大半时间、精力和费用花在中介环节，例如重点投资项目审批就涉及能评、环评、勘探等9项服务，单靠企业逐个去找中介机构，费时费力。这些中介乱象，使企业负担不减反增，企业群众反映强烈。这就需要政府加以监管，政府部门“放手”不能“甩手”。

二、行政审批中介服务改革实践

创新来源于不断的尝试，中国政治发展具有示范意义的特征之一就是它的试验性。近年来，各级政府不断实践创新，促成行政审批中介服务迈入新台阶，切实方便了企业群众办事，促进了行政权力阳光运行，为我国行政审批中介服务的全面深化改革提供了鲜活的“案例库”和“参考系”。

（一）“中介超市”普遍设立

“中介超市”的建设是近年来行政审批中介服务改革中的创新亮点之一。“中介超市”是政府为进驻中介机构提供资质登记、信息公示、中介选取、信息发布、合同管理等服务的综合管理平台。一部分地方政府通过事先的资格审查和信用调查，把高资质、高水平、高信用的中介组织请到政务服务中心现场，设立行政审批中介超市，成立统一的办事大厅，建立实体“中介超市”。还有一部分地方政府大力推进“互联网+政务服务”，建立网上“中介超市”，规定符合《中介超市管理办法》的中介机构向“中介超市”提交申报材料即可申请入驻。尽管“中介超市”有实体虚拟之分，但都具备以下特征：将各地各行业的中介机构集中在了一个平台，中介机构从分散式管理到进入平台实现“超市化”集中服务，制定了配套的管理办法，有严格的准入退出机制。这是对行政审批中介机构的管理机制创新和有益尝试，截至2014年6月，全国共有17家中介超市，分布于浙江、广东、山东等六省，运行状况良好。目前，地方政府纷纷建立“中介超市”，已成“燎原之势”。

（二）中介服务事项清单动态管理

2015年以来，国务院分三批对国务院部门行政审批中介事项开展清理规范，已于2015年10月、2016年2月、2017年1月先后下发文件，形成了《保留为国务院部门行政审批必要条件的中介服务事项清单》在中国机构编制网公布，共计130项。各级政府与此同时也纷纷响应，开展了本级政府的行政审批中介服务事项梳理工作，例如武汉市对市级行政审批中介服务事项先后组织开展了三轮集中清理，编制的市级中介服务事项清单在武汉市政府网站予以公布，接受社会监督，实行动态化管理。对于未纳入中介服务事项清单的，一律不得要求相对人开展相关工作，使得清单之外无例外，切实推进了行政审批制度改革，促进中介市场健康发展。

（三）特定中介服务政府买单

2017年1月在国务院常务会议上，李克强总理强调要积极探索将与行政审批相关的中介服务逐步改为政府购买，使可能存在的“背后关联”、随意收费行为，变成光明正大的“明码标价”，切实为市场主体减轻负担。目前，我国部分地方通过政府购买的方式来提供中介服务。2017年8月，湖北省大冶市成立中介服务超市，该超市主要面向工业建设项目，吸引了全国163家行政审批中介服务机构入驻，提供涉及工业项目建设11个大项26个小项的中介服务事项，如工程咨询、评估、测绘、图审等。企业需要什么服务，只需向中介超市递交委托书，工作人员就会根据服务项目在“超市”里摇号决定服务机构，以此将中介机构与企业彻底“隔离”。政府不仅帮着找中介，每年还投入3000万元为企业需要的中介服务事项“买单”。据测算，该“超市”每年能为企业减负6000万元左右。仅2017年投产的汉龙汽车项目，预计就节省120万元中介服务费。政府出钱出力为企业提供优质的行政审批中介服务，为的就是加快行政审批速度，不再让中介成为行政审批过程中的“中梗阻”，使其跟上经济发展的“中国速度”。

三、行政审批中介服务改革面临的问题

（一）政府层面：“中介超市”的数量与质量问题

许多立志于深化行政审批中介服务改革的地方政府都在筹建或是已经建成了“中介超市”，区县级“中介超市”遍地开花，这就不可避免地产生了“中介超市”数量众多的问题，对于跨地域经营的中介机构来说，也不可避免地产生了重复申请的问题。而且由于地域间经济发展水平差异、认知差异等因素，各地政府搭建的“中介超市”质量参差不齐，部分网上“中介超市”建成后并没有实际投入运作，自建成后就不再更新网站内容，或者存在业务量过少甚至无人问津的情况，一方面与政府宣传不到位有关，另一方面是缺乏具有相应资质的中介服务机构入驻，无法满足办事人的需要。

（二）中介机构层面：中介市场环境的变化问题

随着各级政府不断更新行政审批中介服务清单，原有的大量行政审批中介服务事项被取消或者调整，导致中介服务机构面临着市场不断萎缩的境遇。此外，部分地方政府为了促进中介市场的充分竞争，规定中介服务机构可以不限地域、零门槛入驻“中介超市”，在激发本地中介服务市场活力的同时，对于分享中介服务市场这一份蛋糕的从业人员来说，无疑也增加了竞争压力。

（三）行政相对人层面：中介机构的选择问题

在市场自由选择的过程中，部分缺乏辨别能力的行政相对人将面临“市场的教训”。以往政府指定中介，行政相对人面对的是政府“兜底”的中介机构，“政府指定中介”不仅意味着“不在此处购买服务就不能通过”，另一个含义就是：只要合理合法地在此中介办理业务，就一定能通过。而如今实行自主选择的方式，一旦缺乏监管，价格各异、良莠不齐的中介机构会喷涌而出，价格战等不良竞争手段会层出不穷。由于部分中介机构存在资质不够、经验欠缺等问题，编制的可行性研究报告、初步设计及概算、节能评估文件以及招标文件的质量非常低劣，导致难以通过专家评审，反复修改会影响项目审批和建设进度。总的来说，部分行政相对人会陷入选择困难、无所适从的境地，除费时费力外，还面临着被不良中介机构欺诈的风险。

四、促进行政审批中介服务改革的对策建议

为巩固我国行政审批领域“放管服”改革的有益成果，促进行政审批中介服务的进一步优化升级并向纵深发展，政府、行政审批中介服务机构、行政相对人都将付出努力。

（一）政府推广建立省级“中介超市”

在推广建立“中介超市”方面，区县级政府由于人力、资金、管理经验不足等问题导致“中介超市”水平参差不齐；中介机构跨市开展业务的情况也很普遍，广泛建立市级“中介平台”同样面临着数量过多的问题，不具有推广性；省和直辖市作为我国的一级行政区划，其范围适中。省级中介平台可以规定取消各地各部门自行设定的中介服务机构准入限制，“零门槛、全天候、无界限”地面向全国采集具有合法资质的中介服务机构，建立统一的中介服务机构数据库，遵循“统一标准、统一规范、统一平台、资源共享”原则，凡中介机构一次进驻省级中介平台，即可在全省境内开展资质许可范围内的从业活动，这样就有利于统一省内标准和减少重复建设的资源浪费。目前建立省级“中介超市”已经有了先行经验，云南省投资审批中介超市、湖北省行政审批中介服务网、浙江网上中介超市等省级中介平台已经建立，广东省已在部署全省统一的网上中介交易平台建设任务，事实证明建立省级“中介超市”是可行的。

（二）中介机构加强自我建设

面对日益激烈的市场竞争，行政审批中介服务机构需要顺应政府行政审批改革潮流，不断完善自己。要拓宽业务类型，提高自身资质，例如“三测合一”资质，满足不断变化和增长的社会需要。同等价位比效率，同等效率比质量，既然已经完全与政府部门脱钩，就需要具备市场观念，创新开展多种形式的销售方式。例如限时打折：实体“中介超市”里的中介机构可通过张挂海报、发放宣传单等形式告知办事人打折消息；网上“中介超市”里的中介机构可拟定打折消息，上传网络中介服务平台管理方审核后发布公示。中介机构通过薄利多销策略，低价走量，有助于服务快速售出，缩短人员闲置时间，提高利润率，在品牌宣传的同时挣得办事人的青睐。

（三）行政相对人提高辨别能力

行政相对人作为服务对象，对于价格各异、数量众多的中介服务机构需要具备一定的认知辨别能力，不能只着眼于价格低廉，更要兼顾性价比。同时，提高行政相对人的辨别能力离不开政府的帮助，政府如果能够建立一整套行之有效的中介机构监督和信用评价体系，加强公共数据共享平台和交换平台建设，整合并公开中介机构所获荣誉、突出贡献等良好信用信息和被投诉、被举报、检查整改、行政处罚等不良信用信息，严惩出具虚假证明或报告、扰乱市场秩序等违规行为，将情节严重的中介机构划入中介平台的“黑名单”，行政相对人就能够通过这些信息加强对中介服务机构的了解与认识，中介服务机构也将接受来自市场的选择。

中央全面深化改革委员会第二次会议强调，地方抓改革要坚持问题导向，对一些起关键作用的改革，要加强形势分析和研判，抓住机遇、赢得主动。随着改革进入深水区，各地政府更需要有以敢当领跑者的决心，以自我革命的魄力，将政务服务改革向纵深推进，既要对照标杆向成果显著地区学习经验，取长补短，也要结合自身实际，敢于创新，主动作为。未来，随着省级平台的推广和中介服务机构的不断完善，各省的行政相对人可以通过本省网络平台完成中介机构的择优选择，甚至可能在同一家机构完成所有中介事项委托。