学习习近平新时代农村土地制度改革思想

●汤达礼

党的十八大以来，习近平总书记从新时代农业农村发展的实际出发，着力推进农村土地制度改革，并对此进行了诸多阐述。深刻领会和贯彻习近平总书记关于农村土地制度改革思想，对新时代推进农村改革以及实施“乡村振兴”战略具有重要指导意义。

一、新时代农村土地制度改革的战略地位

2016年，习近平总书记在安徽小岗村主持召开农村改革座谈会时指出：“解决农业农村发展所面临的种种矛盾和问题，根本靠深化改革。”“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系。”把改革作为解决农业农村各种矛盾和问题的根本出路，把处理好农民与土地的关系作为农村改革的主线，这既是对过去40年农村改革成功经验的高度凝练，也是未来农村改革工作的重要价值遵循。

农业农村问题是关系国计民生的根本性问题，没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出，主要表现在：农产品阶段性供过于求和供给不足并存，农业供给质量亟待提高；农民适应生产力发展和市场竞争的能力不足，新型职业农民队伍建设亟需加强；农村基础设施和民生领域欠账较多，农村环境和生态问题较为突出，乡村发展整体水平亟待提升；国家支农体系相对薄弱，农村金融改革任务繁重，城乡之间要素合理流动机制亟待健全；农村基层党建存在薄弱环节，乡村治理体系和治理能力亟待强化等方面。

我国农村改革，是从处理好农民和土地的关系开始的，新形势下也必须把处理好农民和土地的关系作为主线。1978年，安徽小岗村18户农民“分田到户”揭开了中国农村改革的序幕，由此开始，我国的改革持续深入。当前，全面深化改革还在如火如荼地进行，中国作为世界农业大国，农村改革仍是全面深化改革的重要一环。党的十九大提出实施乡村振兴战略，乡村振兴必须向改革要动力，必须以改革创新的思路，清除阻碍农业农村发展的各种障碍，激发农村各类要素的潜能和各类主体的活力，不断为农业农村发展注入新动能。土地是财富之母，是农业生产最重要的生产资料，是农村存在和发展的基础，是农民的生活来源和保障。作为“三农”问题的核心，土地问题始终与江山社稷和民生福祉息息相关，任何涉及农村土地制度的变动，必然都触动“三农”问题敏感的神经。

农村土地制度作为国家的基础性制度，其本质就是对农民与土地关系的规定。40年来，我国的农村改革之所以不断推进，农业农村面貌之所以发生巨大变化，根本原因就在于处理好了农民与土地的关系，破除了束缚生产力发展的体制机制障碍。我国关于农民与土地的关系有过两次重大改革，第一次是把农民从“大锅饭”体制中解放出来，实行家庭联产承包责任制，赋予农民长期的土地承包经营权，激发了农民发展农业生产的积极性，促进了农村生产力的第一次飞跃式发展；第二次是将农民的土地承包权和经营权相分离，赋予农民流转土地的权利，这为农业的规模化经营和现代化发展提供了制度支持，促进了农村生产力的第二次飞跃式发展。可见，只有把农民和土地的关系处理好了，农村生产力才能得到解放和发展。

中国特色社会主义进入新时代，乡村作为大有作为的广阔天地，迎来了难得的发展机遇。“新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系”这一重要论述，立足国情农情，顺势而为，揭示了农村改革的本质，抓住了“三农”工作的要领，反映了我们党对处理好农民和土地关系这一规律性认识的升华。坚持把处理好农民和土地的关系作为推进改革的主线，是对农村改革实践成功经验的科学总结，也是对我国土地基本国情和农业现代化发展的深刻把握。

二、新时代农村土地制度改革的政策创新

随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量进入城镇就业。相当一部分农户将承包土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，从而使承包经营权进一步分解为相对独立的承包权和经营权，家家包地、户户务农的局面发生变化，催生了各类新型经营主体，形成了集体拥有所有权、农户享有承包权、新型主体行使经营权的新格局。在这一背景下，“三权分置”成为新时期农村土地产权制度改革的基本方向。习近平总书记指出：“深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。”“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。”“要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。”“三权分置”是继家庭联产承包责任制之后我国农村土地制度改革的又一重大创新。

（一）坚持落实集体所有权

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出要坚持农村土地集体所有权，习近平总书记也多次强调在改革中要坚持农村土地集体所有。落实农村土地集体所有权，既是改革的起点，也是改革的底线。习近平总书记指出：“坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的‘魂’。农村土地属于农民所有，这是农村最大的制度。”“农村土地集体所有权是土地承包经营权的基础和本位。坚持农村基本经营制度，就要坚持农村土地集体所有。”关于“魂”的论述表明，一旦动摇农村土地集体所有制，农村改革必将失魂落魄，犯下颠覆性错误。习近平总书记还强调：“改革要破旧立新，但更要坚守底线。不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了。”这为农村改革划出了底线，为中国农村的改革与发展排除干扰，压舱定向。他还指出要“加强农村土地集体所有的组织形式、实现方式、发展趋势等理论研究”。

中国特色社会主义进入新时代，农村基本经营制度是乡村振兴的制度基础。要坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，完善农村产权制度，健全农村要素市场化配置机制，实现小农户和现代农业发展有机衔接。

坚持农村土地集体所有制不动摇，是我国社会主义国家性质的基本要求。举什么旗、走什么路，是事关我国农业农村现代化发展的根本性问题。社会主义要求实现全部生产资料公有制。国家所有制虽是公有制的高级形式，但“土地实行国有，公权必然会无限放大和扩张，相关主体的行为难以约束，农村土地非农化必将难以控制，耕地保护、粮食安全都将无法保障，社会稳定、经济发展的基础也将随之动摇”。而农村土地集体所有兼顾国家、集体、农民三者利益，有其深刻的制度优势。坚持农村土地集体所有制，是推进“三农”工作必须树立的底线思维，是实施乡村振兴战略必须遵循的大逻辑。农村土地集体所有制作为我国农村的基本经济制度，是社会主义题中应有之义。任何涉及土地制度的改革，都必须旗帜鲜明地维护农村土地集体所有制，为培育农业农村发展新动能和提高农业供给体系质量与效率深挖制度潜能、释放制度红利，决不能在农村土地集体所有制上动念头和打主意。

坚持农村土地集体所有制不动摇，也是被实践所证明了的最适合我国国情的土地制度。50年代初土地改革的完成，标志着实现了农民土地私有制，但实践证明，这种小农土地私有制一旦遭遇天灾人祸，土地买卖和兼并将不可避免，农民的土地得而复失，从而又将形成新的地主和贫雇农，并产生大量社会流民，影响社会安定。在我国农业发展的新阶段，农村土地集体所有制以其超强的适应性和发展性，成为解放、发展和保护我国农业生产力的根本性制度优势，实现了农业生产能力提升、农民权益保障和集体经济组织实力壮大的有机统一，克服了部分土地私有制国家在农业现代化进程中陷入的发展困境，彰显了中国特色社会主义的制度自信。

（二）坚持稳定农户承包权

中国特色社会主义进入新时代，关于农村土地经营体制改革，习近平总书记指出：“农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出，要依法维护农民土地承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变。党的十九大报告进一步明确了要保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。延长土地承包，既顺应了亿万农民保留土地承包权、流转土地经营权的期待，体现了长久不变的政策要求，使承包经营和经营户投资吃了“定心丸”，又在时间节点上同实现第二个百年奋斗目标相契合。一方面，有恒产才有恒心，延长土地承包这一政策信号会使农民产生“有恒产”的认知和心态，农民会根据自己的资源禀赋条件作出合理的决策，有利于农户对土地进行中长期投资，如土壤保护、基础设施建设等，有利于提高生产要素的市场化水平和效率，如促进土地流转和劳动力转移等；另一方面，为农民和新的经营主体之间签订较长时间的土地流转合同提供了政策保障，让新型经营主体预期更稳定，可以放心投入，改善设施条件，扩大生产。总之，稳定农村土地承包关系有利于形成多种形式适度规模经营，推进农业现代化。

目前，我国正在开展对农村土地承包经营权的确权登记颁证，这是土地承包关系保持稳定并“长久不变”的基础性工作。只有建立在确权颁证基础上的土地承包权，才是明确、有效和稳定的权利，才能使承包权得到制度的保障，才能使经营者对土地有稳定的预期，使经营权真正活起来。全国农村家庭承包经营耕地的流转、转包、出租，家庭农场、农民合作社、农业企业等新型经营主体的增加，使我国农业生产迸发出巨大活力，这一成效的取得，与确权、颁证工作不无关系。

（三）坚持放活土地经营权

中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记倡导“农民的地农民种是必须坚持的基本取向”的同时，鼓励“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体”，强调“土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向”。在坚持土地公有制的前提下，能否通过土地经营体制改革，为解放和发展农村土地生产力创造条件，是新时期农村土地制度改革的重要课题。

党的十八大以来，习近平总书记指出：“家家包地，户户务农，是农村基本经营制度的基本实现形式。家庭承包、专业大户经营，家庭承包、家庭农村经营，家庭承包、集体经营，家庭承包、合作经营，家庭承包、企业经营，是农村基本经营制度新的实现形式。说到底，要以不变应万变，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变，来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化，推动提高农业生产集约化、专业化、组织化、社会化，使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。”

新的历史时期，放活土地经营权，加快土地流转，培育新型经营主体，发展适度规模经营有其深刻的社会背景。首先，随着农村进城务工人员日益增多，大量农村土地被闲置，如果没有新的经营主体，不仅将造成土地资源的严重浪费，也无法使农民的土地承包权转化为经济收益；其次，随着工业化、城镇化的不断推进，以分散经营为主要特点的家庭承包制越来越难以适应农业现代化、农村可持续发展的要求，面对激烈的国际竞争，家庭作坊式的生产使得我国的农产品利润被严重压缩，导致我国农业的持续低迷；再次，随着我国经济体制改革的深化，市场在资源配置中开始起决定性作用，在这一大背景下，使农村土地自由流转，实现土地资源配置市场化，也符合我国经济体制改革的方向。因此，在保护农户承包权益的基础上放活农地经营权，是应对“农民—农地”关系新变化较为现实的选择，既适应了农业适度规模经营的要求，也保持了承包地的就业保障功能和托底作用；既考虑到农业问题，也考虑到农民问题；既注重效率，又兼顾公平；同时还有利于农村劳动力合理流动，促进新型城镇化，实现城乡、工农、区域协调发展，制度安排充满智慧、理论创新内涵丰富，具有鲜明的中国特色。

三、新时代农村土地制度改革的价值遵循

从我国土地革命和改革的历史变迁来看，解放和发展农村生产力，推进农业现代化，保障农民各项权益，是中国共产党农村土地改革的永恒追求。习近平总书记继承了党的农村土地政策的总体思路，着眼“三农”，以“农业基础稳固、农村和谐稳定、农民安居乐业”为农村土地制度改革的价值遵循，指出现阶段深化农村土地制度改革，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，走出一条中国特色农业现代化道路

（一）实现农业基础稳固

土地问题是与农业发展最密切相关的问题。改革开放以来，党在广大农村实行的各项土地制度改革，根本目的是释放农地生产力，提高农业生产效率，以习近平总书记为核心的党中央以促进农业发展为农村土地制度改革的价值遵循。针对家庭联产承包责任制在新的社会经济条件下明显后劲不足的状况，“三权分置”的制度安排有利于克服土地分散经营与农业现代化之间的矛盾，有利于提高土地的利用效率，实现农业产业化、规模化经营；土地流转则会吸引其他行业的人才进入农村，使得农业生产在人才济济的环境下迅猛发展。关于粮食安全问题，习近平总书记指出：“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，耕地红线要严防死守。”关于农村土地经营问题，他指出公司和企业租赁农地，要有严格的门槛，租赁的耕地只能种地搞农业，不能改变用途，特别要防止一些经营主体到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。习近平总书记关于农村土地制度改革的系列论述，都遵循着农地改革要稳固农业基础、促进农业发展这一基本价值取向，奠定了我国农地改革的基本方向。

（二）实现农村和谐稳定

“农村稳则天下安”。中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记强调农村改革“稳”是基础，高度重视农村土地改革中改革、发展和稳定的关系。农村土地制度改革是涉及全局的改革，一旦处理不当，会激发矛盾，影响农村稳定。因此，改革既要积极，又要稳妥，要做到创新性与渐进性并重。横向来看，习近平总书记的农村土地新政策并不是直接推广，而是先选择一些试点进行试验，在试点地区成功后才会向其他地区进行推广；纵向来看，习近平总书记的土地新政策是在原有政策基础上的延续，是在坚持农村土地集体所有制以及家庭联产承包责任制等基本制度的基础上，根据实践的变化和发展做出的局部变动和适当调整。这种渐进式的改革能有效降低对我国经济社会发展的冲击，保护脆弱的农村经营体制。

此外，在改革的规模和速度上，习近平总书记也以保障农村和谐稳定为基本要求，强调“要把握好土地经营权流转、集中、规模经营的度，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，不能片面追求快和大”。“改变分散的、粗放的农业经营方式是一个较长的历史过程，需要时间和条件，不可操之过急，很多问题要放在历史大进程中审视，一时看不清的不要急着去动”。习近平总书记特别警示人们：“农村土地承包关系要保持稳定，农民的土地不要随便动。农民失去土地，如果在城镇待不住，就容易引发大问题。这在历史上是有过深刻教训的。这是大历史，不是一时一刻可以看明白的。在这个问题上，我们要有足够的历史耐心。”

（三）实现农民安居乐业

土地作为农民手中最重要的资产和最主要的经济来源，是农民赖以生存的基础。建国以来农村土地制度改革的经验告诉我们，土地制度的根本是为农民服务，只有以农民的根本利益为出发点，探索真正适合农民生产发展的土地政策，才能提高农民的生产积极性，进而推进农村和农业发展。中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记的农村土地制度改革思想很好地保障了农民的各项权益，不仅通过放活经营权在一定程度上丰富了农民对于土地享有的权利，扩大了农民的土地财产权权能，而且通过稳定承包权兼顾农地本身负载的社会保障功能，消除了农民农地流转的后顾之忧，同时，土地流转之后的规模化经营能更好地发挥农地的经济效用，让农民有机会获得更多的财产性收益，契合了农民生存和发展不同层次的需求。

习近平总书记在谈到坚持稳定土地承包关系时指出，要依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利；在谈到土地流转时指出，不能单纯为了追求土地经营规模强制农民流转土地，要把选择权给农民；在谈到集体经营性建设用地入市等改革时，更是强调要始终把维护好、实现好、发展好农民权益作为出发点和落脚点，坚持农民利益不受损的底线……种种论断，无不体现着习近平总书记以人为本的发展理念和保障农民权益的价值遵循。