习近平党内法规制度建设思想的三重理论贡献

●沈孝鹏

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，将其摆在了前所未有的历史高度，构成了习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。从理论形成和发展的视角看，习近平党内法规制度建设的思想既同毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛党内法规制度建设理论一脉相承，同时又从价值意蕴、基本遵循和实践要求三个方面作出了重要理论贡献。

一、价值层面：阐明加强党内法规制度建设的价值要义

一段时期以来，理论界和学术界多是从较为狭隘的党建视域审视党内法规，对其价值意涵认识并不清晰。党的十八大后，习近平总书记对这一理论问题作出了深刻阐释。

1.将党内法规制度建设上升到全面从严治党长远之策、根本之策的高度。2016年12月，习近平总书记明确指出“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”。将党内法规制度建设上升到这个高度，主要应是基于以下两个方面的考量：一是加强党内法规制度建设能有效解决党自身面临的突出问题。习近平总书记强调：“法规制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，“铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度”。二是加强党内法规制度建设有助于实现全面从严治党的深层战略目标。作为一种战略性抉择，全面从严治党理应内含实现管党治党模式的转型和优化、塑造政党治理新格局的深意。从政党政治发展的一般规律看，这种政党治理新格局的基本要求和显著标志之一就是实现管党治党的制度化、规范化和常态化。

2.将党内法规制度建设置于全面依法治国重要保障的地位。从实现国家治理现代化的全局视角看，主要也是基于两个方面的考量：一是规范党的领导和执政行为，建设法治型执政党，为全面依法治国提供坚强领导核心。一方面，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，离开党的领导，全面依法治国就会成为无源之水、无本之木。另一方面，全面依法治国也必然要求不断改善党的领导，亦即是要规范党的领导和执政行为，建设法治型执政党。立足于现实来看，做到这一点不能也不应只依赖国家法律，而是必须充分发挥党内法规的特长和优势。二是在某些环节和领域，党内法规事实上能够发挥比国家法律更为关键的作用。比如，在干部选拔任用问题上，《党政领导干部选拔任用工作条例》《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》等党内法规的作用就是任何一部国家法律无可替代的。这也是十八届四中全会将党内法规体系纳入到中国特色社会主义法治体系范畴的重要缘由和深意所在。

二、原则层面：确立加强党内法规制度建设的基本遵循

加强党内法规制度建设必须遵循党规自身发展规律，坚持正确的发展方向和原则。

1.坚持党章统领地位。习近平总书记指出：“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据。”党章是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。《中国共产党党内法规制定条例》第四条规定，党章主要是对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党的权利和党员义务、党的纪律等作根本规定，其他党规则分别就相关方面作基本、全面和具体规定。坚持党章统领地位，一是学习党章，增强党章意识；二是细化党章的相关规定；三是维护党章最高效力，不与党章相违背、相抵触。

2.坚持党规严于国法。党内法规与国家法律是我国政治生活中的两条规范系统，正确处理二者关系是党内法规和国家法治建设工作正常发展的必要前提。2015年，在中央政治局常委会议审议《中国共产党巡视工作条例》修订稿时，习近平总书记指出：“党的性质、宗旨都决定了纪严于法、纪在法前。要把党的纪律和规矩挺在前面，用纪律和规矩管住大多数，使所有党员干部严格遵守党规党纪、模范遵守法律法规。”当前，在我国法律体系已比较完备的情形下，还需不断加强党内法规制度建设。如果背离这一要求，党内法规制度就可能会逐步丧失存在的合理性和空间。

3.注重顶层设计和整体规划。党的十八大以来，习近平总书记强调要坚持宏观思考、整体规划，做到系统完备、衔接配套，提升法规制度的整体和长期效应。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》的颁布实施，就是注重党内法规制度建设顶层设计和整体规划的重要举措和具体表现。两份规划都从宏观和微观两个层面对未来几年党内法规制度建设进行了整体部署，为早日建成系统完备的党内法规制度体系提供了重要指引，打下了坚实的基础。

4.体现德规并举。习近平总书记强调：“全面从严治党，必然要求依规治党与以德治党紧密结合。道德使人向善，是纪律的必要前提和基础；纪律用来惩恶，是道德的坚强后盾和保障。”中国共产党既是一个有着崇高理想的先锋队组织，也是一个有着严明纪律的整体。因此，调整党内行为关系，更需同时发挥理想信念和党纪党规的引领和约束作用，实现二者同频共振、同向发力。

三、实践层面：提出推动党内法规制度实施的系列举措

党内法规执行和实施是党内法规制度建设的生命，也是今后进一步加强党内法规制度建设必须着力解决的重点问题。

1.健全完善党内法规制度体系。一是加强了党内法规制定工作。五年多来，通过颁布实施《中国共产党党组工作条例（试行）》《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》等多部全新法规，有效填补了党规制度的空白，缓解了党内法规缺位问题。二是加强了党内法规修订工作。习近平总书记指出：“党的纪律规定要根据形势和党的建设需要不断完善，确保系统配套、务实管用，防止脱离实际、内容模糊不清、滞后于实践。”党的十八大以来颁布实施的90余部党规中，基于修订而成的确已占有较大比例。三是加强了党内法规清理工作。十八大后，经过两轮清理，共有一千余部党内法规和规范性文件被宣布废止和失效，增强了党规的系统性和权威性。

2.加强党内法规制度执行监督。习近平总书记指出：“抓好法规制度落实，必须落实监督制度，加强日常督查和专项检查，要用监督传递压力，用压力推动落实。”党的十八大以来，围绕不断加强党内法规制度执行监督，进行了多方探索。一是改进巡视工作，逐步实现巡视监督的全覆盖。五年多来，通过开展专项巡视和机动巡视，探索实行“回头看”等体制机制创新。二是深化党的纪律检查体制改革，提出“两个责任”。强调落实纪委监督职责的同时，还必须落实党委的主体责任。同时聚焦监督执纪问责，实践监督执纪的“四种形态”，在实现党内监督执纪方式法治化的进程中不断取得新的成果。

3.发挥领导干部的模范带头作用。习近平总书记指出：“从严治党，关键是抓住领导干部这个‘关键少数’，从严管好各级领导干部”，“越是领导干部，越是主要领导干部，越要自觉增强法规制度意识，以身作则，以上率下”。以落实八项规定为例，习近平总书记反复强调落实八项规定要求，改进党的工作作风，首先就要从中央政治局做起，中央政治局从他本人做起。通过以上率下，率先垂范，党的作风建设取得了重要进展。

4.营造良好的法规制度执行环境。习近平总书记强调：“各级党组织要把严守纪律、严明规矩放到重要位置来抓，努力在全党营造守纪律，讲规矩的氛围。”为此，一是加强了党内法规的公开力度。中央要求所有党内法规能公开的就不定密，能解密的就及时公开，这就大大增强了法规的透明度，使之更加便于遵照、理解和执行。二是加强了党内法规制度的教育和宣传，增强了党员干部的法规制度意识。三是严肃了党内政治生活，净化了党内政治生态。通过多措并举、多策并用，优化了党内法规制度执行环境，培厚了不断增强党内法规制度执行力的土壤。