成立国家监察委员会是深化监察体制改革的重大举措

●张 楠

党的十九大报告指出：“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使国家公权力的公职人员监察全覆盖。”党的十九届三中全会又通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》。新成立的国家监察委员会，从理论上说，它符合列宁不断改革和完善国家监察体制的思想；从实践中看，它是深化党和国家机构改革的重大举措。

一、成立国家监察委员会符合列宁关于改革和完善国家监察体制的思想

通过不断改革和完善党内监察体制来达到从严治党的目的，是列宁毕生从事马克思主义政党建设的一贯指导思想。他认为对执政党“在政治舞台上的一举一动进行普遍的（真正普遍的）监督，就可以造成一种能起生物学上所谓‘适者生存’的作用的自动机制。完全公开、选举制和普遍监督的‘自然选择’作用，能保证每个活动家最后都‘各得其所’，担负最适合他的能力的工作，亲自尝到自己的错误的一切后果，并在大家面前证明自己能够认识错误和改正错误”。

为了践行这一思想，早在1920年俄共（布）第九次全国代表会议上，列宁就提出了建立一个新的中央监察委员会以加强对党的监督工作的建议。他指出：“这个委员会应由受到党的培养教育最多、最有经验、最大公无私并能够十分严格执行党的监督的同志组成。这个委员会应有权接受和协同中央委员会审理一切控诉，必要时可以同中央委员会举行全体联席会议或把问题提交党代表大会”。

由于列宁对当时的工农检查院的工作十分不满意，所以他决定对以工农检查院为代表的监察制度及“政治制度作一系列的变动”，以进一步健全与完善党和国家的监察体制。其具体措施就是采取一种“特殊的形式把党的监察机关同苏维埃的监察机关合并起来”，建立一个崭新的中央监察委员会。这种改革后的国家监察体制一定能够很好地履行党内监察职能，一定能够达到提高党的战斗力的目标。这种改革就是党“顺利工作的唯一保证”，“是我们政策巨大力量的泉源”。我国新近成立的国家监察委员会正是对列宁改革和完善国家监察体制思想的重大践行。

二、反腐败斗争实践说明改革和完善国家监察体制的必要性

改革开放以来，党高度重视反腐败问题，并为此采取了一系列重大措施。在长期的反腐败斗争中，党逐渐形成了自己独特的、行之有效的思路与经验，即党内监督方式（体制内由纪委严格的纪律来惩治腐败）与党外监督方式（体制外的社会组织监督、舆论监督等）并存、自律与他律方式并存、不断地进行整风和整党以保持其先进性等等。特别是党的十八大以来，党对反腐倡廉建设的要求进入了新的高度。党的十八大报告第一次将党的五大建设中反腐倡廉建设提到了制度建设之前，第一次明确地提出建设“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉洁政治目标，也是第一次将党的纪律建设作为专门问题来进行阐述和要求。此后，自2012年底以来，党加强反腐力度的举措不断出台，包括中央制定“八项规定”狠抓作风建设、深入开展党的群众路线教育实践活动严刹“四风”、制定《领导干部报告个人有关事项规定》和数轮中央巡视工作的启动，等等。党依靠这些与时俱进的有效方式，使反腐败斗争取得了诸多成果，清理了大量腐败分子。

然而不容讳言的是，反腐败斗争在今天仅仅只是取得了压倒性胜利，而不是根本性的胜利。党的十八大以后大量副部级以上的高官纷纷落马的事实，不断地引起人们的深思：为什么以前没有这么多的“大老虎”出现？这些“大老虎”原来究竟隐藏在何处？这些“大老虎”现在是怎样落马的？其长期隐藏后才落马的原因是什么？是制度的不健全或是监督体系出现了问题？等等。这些都一方面说明了在现行的监察体制下，彻底揪出“大老虎”并非是一蹴而就的易事；另一方面也证明了“全面从严治党永远在路上”这一论断的正确性，说明了在今天的反腐败斗争中，如何从监察制度根源上遏制“老虎”的不断滋生、如何处理好惩治腐败案件（特别是窝案引起的政治地震）和保持党自身组织稳定两者之间的关系、如何协调好纪委监督（体制内）与群众监督（体制外）这两种反腐方式之间的关系等问题。上述这些都是党在“夺取反腐败斗争压倒性胜利”中不得不面对的新问题，由此必须对党和国家的监察体制进行重大改革。

正是在上述背景之下，党的十九大提出了“健全党和国家监督体系”的战略目标，并决定采取一个健全和完善党和国家监察体制的重大措施——成立新的国家监察委员会，以便为全面从严治党和更好的治国理政奠定坚实的制度基础。

三、成立国家监察委员会就是组建在党统一领导下的反腐败工作机构

国家监察委员会成立是对“深化党和国家机构改革”目标的具体践行。

1993年1月，根据中共中央、国务院的决定，中央纪委、监察部开始合署办公，实行在一套工作机构内履行党的纪律检查和行政监督两项职能的体制，全国各地的纪委和监察部门也纷纷照此办理。这一合署办公的优点在于：办案力量集中，办案效率高效，在反腐败的斗争中也屡建奇功。但是，不足之处也十分明显，它导致了纪委专门监督职能弱化。

在现代国家治理体系中，被授权机关赋予特殊监督权的机关，所拥有的监督权是一种“专门监督权”，这种专门监督权是有特定指向的，而不是全面的监督权。中国共产党“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关”，即党的各级纪委（或监察委员会）是由同级党的代表大会选举产生、授予特殊监督权的党内专门监督机关。它主要是对特定对象的党纪执行情况进行“专门监督”。

但上述合署办公后的机构仍然属于政府部门，而且由于监察机关的人事、财务等大多都由地方政府控制，这就导致监督工作出现了不易解决的问题。一是其专司监督的职能逐步走向了多职能化——办案、纠风、执法等等，而专门监督的职能关口不但没有前移，反而不断后撤。多年来，几乎没有一个主要领导的腐败问题是由同级纪委监督检举揭发出来的，这一客观现实足以说明现行监督体制中存在的不足。二是这种体制所带来的后果是，“做什么事上级纪委可以安排，怎么做却得听从同级党委和政府的意见”。由于缺乏相对独立性和绝对权威性，纪检部门的手脚被极大束缚，纪委很难对同级党委特别是常委会中的常委进行有效的监督，从而造成事实上的“弱监”和“虚监”，以及现实中的对“主要领导人”监督难的问题。这种局面的存在是绝对不可能达到邓小平所说的“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”的目的的。

为此，2017年10月29日，中共中央办公厅印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。三个月内，全国31个省（市、区）和新疆生产建设兵团监察委员会全部诞生，并由省级人民代表大会选举产生了省级监察委员会主任。2018年3月4日，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》颁布，宣布新一轮机构改革的目标是“构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系”。根据宪法修正案的有关规定，设立国家监察委员会，监察部、国家预防腐败局同时并入国家监察委员会。3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，确立新成立的国家监察委员会是我国的最高监察机关。这标志着我国朝着建立集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制迈出了重要的一步，将真正实现监察全覆盖、无死角的目标。

深化党和国家监察机制的改革是一次前所未有的组织创新、制度创新，为此就必须打破原有的体制和机制障碍。而新成立的国家监察委员会，就是组建在党统一领导下的反腐败工作机构，就是将行政监察部门、预防腐败机构和检查机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来，把执纪和执法贯通起来，攥指成拳，形成反腐败斗争的强大合力。

四、成立国家监察委员会对深化党和国家监督机构改革的意义

首先，从成立这一监察机构的目的上来看，是“为了深化国家监察体制改革，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

其次，从这一监察机构在监察工作中的地位来看，“国家监察委员会是最高监察机关”，它“负责全国监察工作”。正是由于它在监察体系中具有至高无上的地位和绝对的权威性，所以才能够在全国范围内，“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”。

再次，从这一监察机构的性质来看，监察委员会既不是行政机关也不是司法机关，其准确的法律定位是“行使国家监察职能的专责机关”，依法“对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪”。特别需要指出的是：由于“国家监察委员会由全国人民代表大会产生”，因此它与行政机关和司法机关相平行。也就是说，我国的政权结构将由原来的“一府两院”改为“一府一委两院”，这就彻底改变了这一监督机构原来的“附属性”。正是由于它具有了最大的独立性，所以才能够“依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。

最后，从这一监察机构监督的范围来看，新的国家监察委员会的主要职能是监督六类公职人员：“中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；国有企业管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员；其他依法履行公职的人员。”换句话说，凡是行使国家公权力的人员都必须接受监察委员会的监督。由于加强了对所有行使公权力的公职人员的监督，从而在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局，形成发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制，为实现党和国家长治久安走出了一条中国特色的监察道路。

综上所述，整合了反腐力量的国家监察委员会，是一个“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”，它能够很好地“把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”，因此它将极其有利于“夺取反腐败斗争压倒性胜利”。当然，新的国家监察委员会还有一些问题需要逐步解决，比如：谁来监督监察委员会、监察委员会是否要像“一府两院”那样必须向人大作工作报告等等。但不管怎么说，新的国家监察委员会的成立，是健全和完善国家监察体制的重大改革，是落实全面依法治国战略、全面增强党的执政能力的重大举措。