论新时代法治评估的区域化转向

杜维超

一、引 言

法治评估是以指数、指标等量化手段对特定区域或领域的法治状况进行衡量和评价的方法体系。①参见钱弘道等:《法治评估及其中国应用》,载《中国社会科学》2012年第4期。在理论—实践谱系上,法治评估是“社会指标运动”(Social indicator movement)的发展成果,即用统计数字和数列等定量方法来测量诸如社会民主、社会福利、生活质量等内容,美国学者最早运用社会指标体系测度法治发展状况。②参见秦麟征:《关于美国的社会指标运动》,载《国外社会科学》1983年第2期。20世纪60年代以来,国际组织和政府部门也纷纷使用社会指标方法开展各项社会研究,联合国、美国国际开发署、世界正义工程、世界银行等组织出台了形式多样的法治指数,对相关国家和地区的法治状况进行量化评估。③Botero J.C.,Ponce A,MeasuringtheRuleofLaw.Social Science Electronic Publishing,Vol.3,lssue2,pp.269-280,2010.

我国的法治评估运动肇始于对域外经验的引入,正式走向前台的标志是2007年中国大陆第一个法治指数“余杭法治指数”的发布。④参见钱弘道:《余杭法治指数的实验》,载《中国司法》2008年第9期。2013年中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”,2014年中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系”。自此以后,我国法治评估的理论与实践进入高速发展期,逐步形成了党政主导的内部考核与法学专家主导的第三方评估两种模式,⑤参见钱弘道、杜维超:《法治评估模式辨异》,载《法学研究》2015年第6期。持续的法治评估运动还为中国法学研究探索出一个新领域——“法治评估学”。⑥参见钱弘道、王朝霞:《论中国法治评估的转型》,载《中国社会科学》2015年第5期。

显而易见的是,无论是美国还是中国,在法治评估运动兴起过程中,法学学者都是早期的主要推动者,相应地,法治评估模式体系的生成构造也遵循着法学学科话语体系的内在逻辑,乃至深受法学学科特质及主流学术风格影响。由此,反思性研究者不难发现,一段时期以来,我国的法治评估理论与实践中存在着一种明显的规范主义立场。⑦参见康兰平:《法治评估理论的跃升空间:实效法治观与我国法治评估实践机制研究》,载《法制与社会发展》2017年第4期。这种立场突出表现为在法治评估体系构建中,优先强调法治评估指标体系的一致性、普适性与可比性,从而导致法治评估的区域化视角的缺失,进而带来更深层次的理论与实践难题。虽然论者无法忽视作为起点和大量涌现的以地域为单位进行的法治评估,但由于存在前述规范主义立场作为前见,此类评估主导者在进行评估指标体系建构时,仍然对我国区域经济社会及法治发展不平衡的现状考量不足,基于法治发展区域化差异进行精细化设计的程度不够,从而形成一种了法治评估“去地方化”的倾向。有鉴于此,本文拟首先对此种“去地方化”倾向作出系统反思,分析其生成逻辑,指出其已经无法满足新时代背景下我国法治建设的实践需求;其次,提出新时代法治评估的区域化转向的核心命题,并对其必要性与可行性展开论证;再次,本文将在法治发展区域化视域下揭示新时代法治评估理论区域化转向的基本面相,同时厘定新时代法治评估实践区域化转向的具体路径;最后,总结全文并提出若干有待深入研究的话题。

二、规范主义立场下法治评估的“去地方化”

中外学者对法治评估体系构建路径的选择背后,实质上隐含着他们特定的关于法治及其发展的观念与立场。基于对法治中的形式与实质、普适与本土、普遍与特殊、统一与杂多、表象与实质、定性与定量等重要关系的不同认识立场和权重配置,中外学者在法治评估体系构建中形成了不同的倾向与风格。⑧参见侯学宾、姚建宗:《中国法治指数设计的思想维度》,载《法律科学》2013年第5期。笔者认为,决定我国法治评估体系基本构建逻辑的关键是“规范—实效”关系,进而,规范先于实效的规范主义立场直接导致了我国法治评估体系的“去地方化”倾向。

(一)当前法治评估中的规范主义立场

在我国当前的法治评估话语谱系中,规范主义是与实效主义相对的理论立场。大致而言,在学理范式上,前者是基于理论思辨的观念建构,后者是基于渐进试错的路径归纳;在实践主体上,前者是精英主导的专家模式,后者是注重一线意见的“反馈—修正”模式;在知识谱系上,前者源自法学内部视角,后者则主张纳入多科学方法;在价值立场上,前者强调法治的观念共识及其普适性,后者则关注法治的本土意蕴及其特殊性。⑨参见前引⑦,康兰平文。规范主义的理论立场运用到法治评估实践中,就表现为在法治评估体系构建中优先强调体系的一致性、普适性与可比性,相应地,也就忽视了法治发展的区域性差异。

“一致性要求”源自规范主义理论先于实践的立场。该立场由特定法治理论预设出发,通过逻辑演绎构建评估体系。理论体系的证成首先要求内部融贯性,而对价值融贯的强调经常滑向价值一元,并导致法治评价标准的客观论。如有论者认为,法治的建成必须以认同为基础,而认同只能基于共识性的判断尺度,即作为客观共识的“法治”概念,法治评估体系的设置即发挥着这种统一认识的作用,它作为一种论证和说服的修辞工具,塑造或强化着政府、公众乃至学者等参与各方对“法治”的认知评判。⑩参见国家行政学院课题组:《法治政府指标体系与作用》,载《中共天津市委党校学报》2014年第2期。另一些学者更明确反对法治概念的多元论,认为法治评估必须确立法治核心价值,如果价值基础被掏空,无论评估体系本身设计得如何巧妙,也会因价值缺位而变得失去意义,并且实质上否定了法治的意义。[11]参见石佑启、李锦辉:《法治指数背后的价值哲学之争》,载《哲学研究》2015年第8期。在此种立场下,评估体系的设计者们认为区域差异无法撼动法治核心价值内涵,基于价值一致性前提衍生出的评估体系也普遍地并未考虑区域差异。

“普适性要求”源自规范主义关于法治的一般性大于特殊性的考量。此种一般性考量在国际层面体现为对西方法治观念的移植主张,在国内层面体现为借由法制统一原则对区域法治概念的反对。在国际层面,不少学者认为,法治的内涵可分解为不同的核心要件,不仅其划分标准已有成熟先例,法治的要件在全球范围内也具有形式上的相似性。[12]参见李朝:《自省与建构:当代中国法治评估问题的若干检讨》,载《宏观质量研究》2015年第3期。这就催生了一种被蒋立山教授称为体现了“法治理想主义”特征的法治评估方案,此种方案描绘的学术图景中隐藏着一种普遍的集体无意识,即认为世界上存在一个普适性法治理念模式,中国应该以其为目标尽早完成转型,达成理想中的“成年”法治状态。[13]参见蒋立山:《中国法治指数设计的理论问题》,载《法学家》2014年第1期。在国内层面,一些学者认为如果过于强调法治发展的区域要素,就会违背法制统一原则、消解法治的宪法基础、误造法治的单元体、破坏现有法秩序,最终走向法治的“地方割据”。[14]杜维超:《区域法治文化的发生学考察——一个多维分析框架》,载《西部法学评论》2017年第5期。在此语境下,也有学者认为法治评估的“地方化”会导致法治的割据化、碎片化、机械化、教条化和无灵魂化,从而提出另类的“去地方化”主张。[15]参见尹奎杰:《我国法治评估“地方化”的理论反思》,载《东北师大学报》(哲学社会科学版)2016年第6期。

“可比性要求”源自规范主义面对法治实践的规定性要求。当前主流的法治评估理论模型是由三个次级命题组成的:描述性的映射命题、关系性的结构命题、指向性的效果命题。“映射命题”描述法治评估体系的基本性质,认为其各项指标应当反映某种较为优越的“法治”理想类型;“结构命题”论述了法治评估体系与评估对象的关系,认为前者应对后者构成约束和引导作用;“效果命题”则强调了法治评估的目标指向,认为法治评估最终应当促进其所映射的法治理想形态之实现。[16]参见前引⑤,钱弘道、杜维超文。在此模型下,法治评估被认为是法治建设的“抓手”,是“法治中国”建设带有全局性的有效实施机制;[17]徐汉明等:《论法治建设指标体系和考核标准的科学构建》,载《法制与社会发展》2014年第1期。评估结果应当成为各级政府之间展开良性“法治竞争”的参照系。论者由此一方面强调优良顶层设计;另一方面要求评估体系横向可比,评估作为标准的一致性优先于区域差异性考量,于是进一步要求法治评估应当使法治建设的具体举措和绩效的评价趋于统一化。[18]参见季卫东:《秩序与混沌的临界》,法律出版社2008年版,第55-56页。

(二)规范主义立场下评估体系的两种逻辑

在前述规范主义立场下,学者们讨论法治评估体系构建时,往往不约而同地引入了布莱恩·Z.塔玛纳哈(Brian Tamanaha)教授提出的一对范畴:“厚法治”与“薄法治”。引以为据的论者大致认为,“薄法治”是指严格遵守法律制度和法律程序;而“厚法治”则既包括了守法内容,还包含了某些超越性的实质性价值,不同的法治定义导致法治评估的不同模式。[19]参见李蕾:《法治的量化分析——法治指数衡量体系全球经验与中国应用》,载《时代法学》2012年第4期;前引⑧,侯学宾、姚建宗文;张德淼、康兰平:《地方法治指数的理论维度及实践走向》,载《理论与改革》2014年第6期;包万超:《论法治政府的标准及其评估体系》,载《湖南社会科学》2013年第2期。基于这两种法治理想类型,在规范主义立场下进一步衍生出了两种法治评估体系构建路径,并在各自逻辑下达致体系的一致性、普适性和可比性。第一种遵循“厚法治”观,由学者主导,通过诉诸理论,以“概念化”为主要工具;第二种遵循“薄法治”观,由党政主导,通过诉诸权威,以“合法性”为主要标准。

“诉诸理论”,即通过理论推衍及价值判断,寻求一个应然性的抽象法治概念作为法治评估体系构建的前提。其具体构建过程包括“概念化”和“操作化”两个步骤。所谓“概念化”,就是将法治这一抽象理念,通过条理化的概括提炼,转化为实体性社会科学概念的过程。这种社会科学概念必须满足如下特征:概念应当在内涵和外延上保持一致性;在表述方式上具有自立性,不需要借助其他外部概念表达;与其他相邻概念有明确区隔,且易于测量、评估和使用。[20]See Gerring,John,Social science methodology:A criterial framework.Cambridge University Press,2001,p.40.所谓“操作化”,就是将概念进一步转化为可以与特定测量技术或程序相衔接的具体标准,使得这些概念可以通过观察、调查、统计等方法加以测量。[21]参见孟涛:《法治的测量:世界正义工程法治指数研究》,载《政治与法律》2015年第5期。

例如,世界正义工程法治指数创立之初,为了形成超越国界的普适性法治概念,经由100多个国家的上千名法学专家反复推敲,将其概念化为“一个以规则为基础、由四个普适性原则支撑的系统”。这里的四个原则分别是:第一,政府及其官员的法律责任;第二,法律明确、公开而稳定,并保障人身财产等基本权利;第三,法律制定、实施与执行的程序公开、公平且高效;第四,法律职业群体的职业能力和职业伦理。在上述概念下,进一步开发出了具备操作性的因子框架,包含了4级因子,数百个可测变量。[22]Juan C.Botero and Alejandro Ponce,Measuring the Rule of Law,The World Justice Project-Working P apers Series No.001.2011.p.5.世界正义工程法治指数是我国法治评估运动早期的重要学习对象,我国学者在设计各类评估体系时,基本遵循了这种由学者主导、由理论推导出指标、由概念化到操作化的构建逻辑。[23]张德淼、李朝:《中国法治评估指标体系的生成与演进逻辑——从法治概念到评测指标的过程性解释》,载《理论与改革》2015年第2期。

“诉诸权威”则是以现有法秩序为首要依据,从而跳过进一步的价值判断和理论推导,直接通过对官方权威文件或法定目标的分解确立评估内容。此种逻辑多运行于党政主导的法治政府考核评估中,它实际上遵循了法治理念的权力分工要求,即要求行政科层机关运行应严格法定主义和形式主义,避免进行实质价值判断,[24]马剑银:《现代法治、科层官僚制与“理性铁笼”:从韦伯的社会理论之法出发》,载《清华法学》2008第2期。自然也无法由行政系统自行确立法治内涵,而只能执行立法机关或上级赋予的行政任务。一些学者强调应当加强法治政府评估体系的统一性和权威性,其实也是基于这种行政合法性基本原则。[25]如杨小军认为,指标设计缺乏顶层设计,因而其权威性有待强化,目标、功能、职责归属也需进一步明确,参见杨小军、陈建科:《完善法治政府指标体系研究》,载《理论与改革》2013年第6期。包万超也认为法治政府的标准缺乏一个基本的共识,导致整个评估体系缺乏内在一致性的逻辑,因此建议在国务院的层面上确立中国法治政府的标准,包括上位标准和最低限度标准,参见前引[19],包万超文。汪全胜也提出,应当建立法治的共识,加强法治评估的顶层设计,参见汪全胜、黄兰松:《我国法治指数设立的规范化考察》,载《理论学刊》2015年第5期。

例如,我国各地政府推进的“法治政府评估”,主要依据就是2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》。袁曙宏教授指出,《纲要》明确规定了法治政府的7项内在标准,即“合理配置政府职能和完善行政管理体制”“建立健全科学民主决策机制”“提高制度建设质量”“理顺行政执法体制和规范行政执法行为”“建立防范和化解社会矛盾的机制”“强化对行政行为的全方位监督”和“提高公务员依法行政观念和能力”,并认为指标体系的设计应以此为基本框架。[26]参见袁曙宏:《关于构建我国法治政府指标体系的设想》,载《国家行政学院学报》2006年第4期。有学者统计了此后我国各省市地方政府制定指标体系情况,他们几乎完全按照这一模式设置各项指标,而仅有编排上的细微差异。[27]陈柳裕:《法治政府建设指标体系的“袁氏模式”:样态、异化及其反思》,载《浙江社会科学》2013年第12期。如表1对江苏、贵州、甘肃、广东四地法治政府建设指标的统计,明显展现了此种一致性。

表1 各地法治政府考核一级指标与《纲要》规定内容对比图[28]本表格感谢浙江师范大学方桂荣教授的总结并授权笔者于此处使用。为了便于比较,表格中对《纲要》和各地一级指标内容作了概括性表述,准确内容请参考各地原始文件。指标前数字为在指标体系中的位序,指标后百分比为其权重。

从上述总结可以看出,不论是“诉诸理论”还是“诉诸权威”的法治评估体系构建逻辑,都采取了规范先于事实、理论先于实践、价值先于效果的进路,更强调体系本身的严整性,并未将区域差异纳入考量范围。在“诉诸理论”的逻辑进路中,其所遵循的法治理论本身就是移植于西方经典理论,更强调抽象理论超越时空的普遍性,因此各国际组织制订的法治指数直接在不同的国家适用,国内学者制订的各种评估体系同样也是跨区域适用;在“诉诸权威”的逻辑进路中,由于我国单一制的权力结构,下位部门囿于行政层次下的权能分配,在评估体系建构中遵循了“传送带”式的行政组织角色,目标设置以忠实执行上位目标为标准,导致经济社会发展差异巨大的省份评估体系设置却如出一辙。总体而言,笔者认为,法治评估的规范主义的立场强调其功能导向性及体系整合性,有其内在合理之处,在我国法治建设中亦发挥了特定作用,但面对我国新时代背景下法治发展的新形势新任务新要求,其所呈现出的对区域经济社会发展不平衡的现实考量不足,针对法治发展区域化差异的精细化构建程度不够的重大弊端,亦即“去地方化”的倾向,亟须加以优化更新。换言之,我们需要通过实现法治评估的区域化转向,促使其更好地服务于新时代法治中国建设理论与实践需求。

三、新时代法治评估区域化转向的必要性与可行性

在知识社会学视野内,法治评估知识生产既要避免成为权力主导下知识市场中的时髦货品,又要拒绝理论象牙塔里的自说自话。换言之,应当寻求眼光在理论及实践之间的“往返流转”,在生产新知识时,既要遵循学术自身的逻辑,又要能动的回应实践需求,才能实现知识的有效释放。[29]张建:《法治评估知识的生成逻辑及实践反思》,载《东南大学学报》(哲学社会科学版)2017年第3期。因此,本文以下部分将从掌握的客观材料出发,对法治评估区域化转向命题的必要性与可行性进行谨慎的论证,以使其兼具理论与实践上的知识完备性。

(一)新时代法治评估区域化转向的必要性

首先,新时代法治评估的区域化转向是破解法治发展不平衡不充分难题的内在要求。党的十九大报告指出:“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”就此而言,区域发展不平衡是我国新时代社会主要矛盾产生和存在的基本依据。[30]参见张文显:《新时代社会主要矛盾变化与中国法治现代化》,载《法治现代化研究》2018年第4期。习近平同志强调:“我们要深入贯彻新发展理念,着力解决好发展不平衡不充分问题。”在“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念中,协调发展是我国发展全局的根本遵循,是理顺发展关系、拓展发展空间、提升发展效能的重要抓手。区域协调的前提是准确认识和处理区域不平衡。“人民日益增长的美好生活需要”,包括民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面日益增长的需要。区域经济社会发展的不平衡是我国区域法治发展的限定性条件,区域法治发展不平衡则构成了国家法治发展必须面对的现实性基础。特定区域的经济社会发展水平决定了该区域法治建设当前阶段性使命,也决定了该区域具体法治建设能力。反过来,区域法治发展不平衡的现状,也制约着对区域经济社会发展不平衡的破解。具体到法治评估方面,这就要求我们从满足人民日益增长的美好生活需要的战略高度出发,从制约区域法治发展的外部环境出发,根据本区域法治发展的阶段目标及实际能力进行妥当的评估体系构建。

其次,新时代法治评估的区域化转向是通过区域法治发展走向法治中国的现实需要。党的十九大作出了“中国特色社会主义进入新时代”的重大政治论断,对新时代背景下法治中国建设作出了战略部署,从而开启了全面依法治国的新时代。发挥中央和地方两个积极性是我国优良的政治传统,在法治发展中,既要着眼全局、加强领导统一部署,也要因地制宜、充分考虑各地实际,调动和发挥地方法治建设的主动性创造性。在新时代背景下,区域法治发展为我国法治建设提供了强大动能:区域法治实践及其试点经验不仅是顶层设计方案的基层验证,更是其有益补充完善,凸显了区域法治的内生性制度创新资源的价值意义;区域性的法治改革试点实验,也为当代法治中国建设提供了可贵的区域经验与样本。[31]参见公丕祥:《以区域法治发展推动当代中国法治改革》,载《新华日报》2018年10月30日。不管是对央地之间、地方之间法治发展方案的比较,还是对区域阶段性法治建设成效的评价,都对区域内法治状况的精细化评估提出了较高的要求。法治评估要通过服务于区域法治发展,成为新时代法治中国建设的核心促进机制之一。

最后,新时代法治评估的区域化转向是法治评估理论实践体系创新发展的必然要求。习近平同志在哲学社会科学工作座谈会上的讲话中指出:“问题是创新的起点,也是创新的动力源,理论创新只能从问题开始……我国哲学社会科学应该以我们正在做的事情为中心,从我国改革发展的实践中挖掘新材料、发现新问题、提出新观点、构建新理论,加强对改革开放和社会主义现代化建设实践经验的系统总结。”就法治评估领域的创新发展而言,亟须构建新时代背景下具有中国特色的新型法治评估理论实践体系。无论是法学学者主导的第三方法治评估,还是党政主导的内部法治绩效考核,其理论基础都源自对西方理论的学习引入,[32]例如,独立第三方评估早期主要参考世界正义工程法治指数等域外体系,参见前引[19],李蕾文;前引①,钱弘道等文;张保生、郑飞:《世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义》,载《法制与社会发展》2013年第6期。而党政主导的内部法治建设绩效考核受到西方行政学中目标考核方法的影响,参见唐双娥:《法治中国建设评价实践的源流、经验与展望》,载《湖南大学学报》(社会科学版)2014年第4期。都有待于在中国知识传统、制度架构和现实需要下进行反思扬弃,并发展成为中国特色的新型法治评估理论体系。区域法治发展的不平衡是我国的基本国情,也是我国当前法治建设的重大问题。在此背景下,法治评估理论与实践的区域化转向,自然也是形成中国特色的新型法治评估话语体系的重要路径之一。

(二)新时代法治评估区域化转向的可行性

首先,地方法治创新的强烈需求是新时代法治评估区域化转向的基本动力。我国地方政府存在着广泛的自主权,并形成了横向竞争的格局,成为中国经济与制度发展的动力。[33]Carsten Herrmann-Pillath:《政府竞争:大国体制转型的理论分析范式》,载《广东商学院学报》2009年第3期。这一竞争延伸到法治建设领域,地方政府由于财政支配、政绩驱动、发展环境等因素刺激,展开了“法治竞争”。[34]参见韩业斌:《当代中国地方法治竞争的现状与动力》,载《法学》2017年第10期。随着我国发展模式转型,要求转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力,传统压力型发展模式和激励机制缺陷明显,法治日益成为成为区域核心竞争力的重要标志。[35]参见周尚君:《地方法治竞争范式及其制度约束》,载《中国法学》2017年第3期。法治供给成为应对经济转型升级中新情况新问题的核心工具,法治体系还是维护权益、保障民生、推进人民生活更加幸福的关键手段。在此背景下,地方以极大的热情投入法治建设,内容日益从形式走向实质,从粗放走向精细化,既全面推进又突出重点,既贯彻中央部署又凸显本土特色,呈现差异化态势。区域化法治评估也成为地方政府推进本区域法治特色化发展的重要测评手段,进而日益受到重视。

其次,地方制度能力的持续提升是新时代法治评估区域化转向的有力保障。制度能力源自西方城市治理理论,指地方政府整合资源、协调利益关系、制订维系规则及展开制度创新从而实现制度目标的能力。[36]参见刘毅、张艺:《制度能力与地方治理:一个研究综述》,载《理论导刊》2016年第6期。随着法治中国建设的展开,我国地方政府的法治建设制度能力日益强化和提升。此种能力一是源自我国权力结构,通过我国宪法及法律的明确授权,地方治权在事权范围、权力行使和责任承担等方面都表现出明显的自主性,从而为差异化的地方法治实践提供了制度前提。[37]参见倪斐:《地方法治概念证成——基于治权自主的法理阐释》,载《法学家》2017年第4期。二是各地遵循党的十八届四中全会精神,普遍把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系,领导干部尊法崇法意识提升明显,打通了法治建设的要害关节。三是随着我国法治建设的推进,我国的政法、法制、普法等法治建设关键部门的工作经验更加丰富,程序日益规范,部门组织更加合理,这些部门作为各地法治评估的推动者发挥了关键作用。四是随着我国经济发展,法治建设的人财物资源更加充裕,例如很多地区均设有政学合作法治建设专项资金,成为自主展开法治评估的有利条件。

最后,有关区域的跨学科理论群是新时代法治评估区域化转向的智识参照。二战结束以来,区域分析概念工具作为一种广泛使用的跨学科分析方法,在人文社会科学领域得到广泛运用,在区域地理、区域社会史、区域文化史、区域人类学等领域取得了丰硕成果。随着关于中国法律发展的区域研究日渐兴盛,我国学者开始把区域分析方法应用到以区域、省份或者地方为中心的较小单位,力图反映处于转型过程之中的中国法律发展现象的区域性与地方性的变异内容和幅度。[38]参见公丕祥:《法治发展的区域分析——一种方法论的讨论》,载《法学》2018年第5期。学者们从区域法治发展的不同维度提出了不同的理论框架,例如先行法治论、区域法治文化论、地方竞争论、国家试错论等,这些理论在发展中均展现出了较强的解释力和指导力,也证明了区域分析工具的重要理论功能。[39]参见前引[37],倪斐文。区域分析成为法学研究中一个相对独立且具有内在价值的分析工具,法治评估作为嵌入法治理论中的实践性的社会科学分支,以区域分析工具为核心的跨学科理论群无疑可以为其创新发展提供强有力的智识参照。当然,以此为参照的新时代法治评估,也必须通过自身的理论与实践探索,发展出更加具有说服力和解释力的理论—实践模型,从而反哺和拓展既有的区域理论群。

综上所述,法治评估区域化转向的必要性有着主客观各种条件的充分证成,而其可行性则有着从理论到实践的有力支撑。因此,笔者认为,法治评估的区域化转向可以而且应当成为我国法治评估学乃至法治理论新的学术增长点,并在当前和今后的法治中国建设和区域法治发展中发挥更加重要的作用。

四、新时代法治评估理论的区域化转向

理论形态的重新塑造是实践转向的逻辑起点。在前述规范主义立场下,我国法治评估理论的立论着眼点是评估体系的一致性,而讨论的场域是法治理论的逻辑演绎体系,研究的基本立场则是法治价值的普世性。要实现法治评估的区域化,首先应完成其理论体系上立论基点、讨论场域及研究立场的重大转向。

(一)立论着眼点从“一致性”转向“差异性”

在前述规范主义立场下,法治评估理论立论的着眼点是法治理想型的一致性,并忽视了发展进程的区域差异性,然而此种理论基点存在内在的不足。实际上,“法治”并非作为分类学对象的实在物,而是基于合目的性的价值构建,因而,法治是个本质争议性的概念(Essentially Contested Concept),并不存在所谓语义明确和意识形态中立的法治定义。[40]因此,在法治评估前追问“法治应当是什么”并不是一个好问题,真正的问题是,“在当前情势下,我们需要什么样的法治”。See Radin M J,Reconsideringtheruleoflaw,BUL Rev,vol.1989,69.Also see Waldron J,Istheruleoflawanessentiallycontested concept(inFlorida)?,Law and Philosophy,Vol.21,2002.有学者也指出,法治是一种“语言现象”,是对法治这一概念(Concept)的不同观念化(Conception),对法治的理解必然是多样性的,法治评估如果回避法治概念化的多元性,就会将法治降到“技术和工具的层面”,表现出一种机械的简化主义态度。[41]参见於兴中:《“法治”是否仍然可以作为一个有效的分析概念?》,载《人大法律评论》2014年第2辑。

正因为法治理想型的多元本质,以法治概念化为起点构建法治评估体系,将使其面对法治中诸价值的冲突无所适从。即使我们能就法治应该追求的价值目标达成暂时共识,我们也难以对这些内容之间的重要性达成一致。例如,自由、平等、秩序和功利等社会价值之争一向是政治哲学中几乎无解的难题,各种价值论证也几乎难以避免陷入明希豪森困境。在法治指数实践中,应当赋予社会制度中保障秩序和保障自由要素各自多大权重一向是个难题:全球治理指数的法治指标评价主要遵循形式法治观念,即强调社会守法和秩序水平,关注“社会行动者信任和遵守社会规则的程度”;[42]Kaufmann,Daniel,Aart Kraay,and Massimo Mastruzzi,GovernancemattersVIII:aggregateandindividualgovernanceindicators,1996-2008,World bank policy research working paper,2009,No.4978.而“世界正义工程”法治指数则重视实质法治观,在其“基本权利”因子下纳入大量政治权利内容。[43]Stojanovski,Strasko,and Jadranka Denkova,TheWorldJusticeProject/RuleofLawIndex2012,2012.我国法治评估的标准也将因理想型的差异而呈现不一致。

法治理想型在区域间的差异,主要通过对法治内部各要素的权衡取舍而实现。西方学者早就开始反思经典法治理论中的线性发展观,此种观念中的法治各要素都指向相同的方向,“好像所有的好事全凑到了一块儿”,这些要素被看成是彼此补充和支撑的,如司法独立、权力分立、行政合法等,然而一个重要问题被忽视了:在法治建设过程中,这些要素之间是存在不一致性的,在公共政策决策中,它们实际上经常相互冲突,从而必须权衡取舍。[44]Mathew D McCubbins,Daniel B.Rodriguez,and Barry R.Weingast,Theruleoflawunplugged,UofTexasLaw,Public Law Research Paper 2009,No.158.虽然法治有其独立价值,但作为上层建筑的法治体系不能超脱于区域经济社会条件现实之外,各区域在各发展阶段下对不同政策目标必然设定不同的权重,从而设定出差异化的法治阶段理想型。此种差异表面上在空间维度展现,实则仍是时间维度下发展阶段差异的后果。

因此,法治评估的着眼点应当从法治的一致性转向差异性,其理论起点应当由法治最佳理想型的构建转向区域分析视角,由“最佳性”理论转向“妥当性”理论。正如公丕祥教授指出的,“区域分析的概念工具,乃是研究国家发展进程中的区域法治发展现象的理论框架”,[45]参见前引[38],公丕祥文。由此法治评估的理论根基,从由价值判断出发的“底层理论”转向以文明社会法治发展现象为基点的“中层理论”,从而避免陷入价值诸神之争的理论泥淖。在这一理论起点下,法治评估应当承认主权统一前提下地方治权自主性的可能,以及由此产生的不同经济社会发展条件区域内法治发展层次差异的合法性,并基于此进行具体评估标准的设置。

(二)讨论场域从“理论象牙塔”深入“实践机理”

当前规范主义立场下中国法治评估体系设计中的建构主义思维,通过特定法治理论预设一个相对理想化的法治理想型,并通过抽象演绎分解出若干指标,并以此对法治实践提出规定性要求。法治实践在此成为被理论规训的对象。然而需知,理论追求的不是对世界的“真实反映”,而是“人的行动能力的扩大”,我们采纳一个理论不是因为这个理论为真,而是这个理论是有用的。[46]参见苏力:《波斯纳及其他》,法律出版社2004年版,第92页。我国法治评估实践兴起之初,其目标就是服务于法治中国建设,法治评估体系构建的基点也应从某种抽象理论转向这一实践图景。

由此,法治评估的理论设置均应置入我国区域发展不平衡这一实践背景下进行考量。区域发展不平衡要求一种渐进试错的法治发展观,它不强调某种规范性愿景,而更注重在控制条件下的实验试错,这是一种演化式理论模式,它重视地方自主性和多样化的渐进实验,强调基层的、异质性、实验性、竞争性的法治实践的作用。[47]参见杨虎涛:《演化经济学讲义——方法论与思想史》,科学出版社2011年版,第一、二章。渐进主义的法治发展进路实验试错方法正是我国现代治理中一贯隐含的线索。改革开放后,“摸着石头过河”的实验路径的制度创新方式被广泛适用,并形成了中国特色的成熟治理方法论,当前“先试先行”的综合配套改革,以及各种综合配套改革试验区的设立,更是对这一方法的精细化运用。而纯粹的建构主义的逻辑是自上而下地设计和推进法治,这与我国法治发展的渐进主义逻辑之间形成了张力。[48]参见前引⑧,侯学宾、姚建宗文。

法治评估不仅要从实践出发,还应与实践建立正反馈。党的十八届三中全会决定进一步发展“摸着石头过河”这一治理传统,指出必须“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”。在当代新型实验主义治理理论中,顶层设计并非完全缺位,但不再是传统的指令型决策,而是形成一个政策中转平台(Transfer Platform),协调地方实验,并对其进行审慎评估,最终促成在整个体系内的制度学习与扩散,[49]E.Szyszczak,Experimentalgovernance:theopenmethodofcoordination.European Law Journal,Vol.12,No.4,pp.486-502,2006.党的十八届三中全会决定的新提法也暗合了这一思路。我国先“试点”,再“由点到面”的法治创新发展路径就符合这一模式:在赋予地方充分自主权的同时,不管是“试点”的设置,还是“由点到面”的制度扩散,都不是自由放任的,都不能放弃顶层的合理控制。在这一过程中,对制度实验结果的反复评估及比较是关键环节,也是制度扩散及下一轮实验的前提。法治评估理应服务于整体性的法治“实践—决策”循环,成为其中的关键性反馈环节。

讨论场域从理论向实践的转化,也意味着法治评估体系构建的理论工具需要更新。首先,法治发展的基本背景是中国基层复杂的经济社会现实及权力制度运行机制,书斋中的理论推导无法完整的描述和解释这一基本事实。因此,法治评估体系的构架应当以区域化法治建设的制度需求逆向切题,进行基层实践的细微脉络,从法治发展区域化角度出发对地方法治评估的应然目标作出分析。这就使得传统上法治评估体系构建中注重学理依据和理论推衍的规范性理论方法,转向更加注重实证研究、量化研究的描述性方法;而传统法学学科的单一方法,也需要转向社会学、经济学、统计学、管理学等多学科交叉融合的方法。

另外,实践的变易性与连续性,也要求法治评估理论体系构建由注重稳定性、执行性的封闭体系,转向注重诠释性、实验性的开放体系。党的十八届三中全会《决定》明确,要“鼓励地方、基层和群众大胆探索,加强重大改革试点工作,及时总结经验,宽容改革失误”,也强调了法治发展路径的开放性。审视党的十八届四中全会《决定》、十九大报告等权威文本,其以极为简练的篇幅,就法治政府建设、法治队伍建设、宪法实施、司法公正、法治社会建设、党对法治建设的领导等诸多方面给出了宏观目标。文本的简短和对象的复杂性,决定了这些顶层设计目标必然是极具开放性和解释空间的。法治评估体系本身作为特定法治理想型的映射,也必须在构建过程中就顶层设计中的开放空间作出能动性的诠释并予以操作化。

(三)研究立场从“普世价值”回归“中国道路”

随着我国法治进程的不断推进,特别是法治建设中自主性意识的强化,以及本土话语和资源的渐次发觉,学界对中国法治的应有样态的认识出现了分歧。改革开放以来,随着法律虚无主义得到反思,传统的苏联模式法学理论亦开始式微,西方自由主义法治理论逐渐占据学界主流。在如何处理西方理论与本土话语的关系上,中国法治话语体系的构建路径存在一个根本性分歧,即应当对西方自由主义法治理论进行移植,还是以社会主义法治理论为基础构建中国特色法治话语体系。[50]顾培东:《当代中国法治话语体系的构建》,载《法学研究》2012年第3期。在中国法治评估理论发展进程中,这一问题尚未得到有效处理。

法治评估引入中国之初,我们所学习的西方法治评估体系被视为一种纯粹工具,其意识形态表达与灌输的特征被忽略了。有学者提出,对中国来说,“法治指数”与现代法治理念和实践一样,是一种“舶来品”,是在法律全球化背景下,西方进行法律散播(Diffusion of Law)的一种新形式。[51]鲁楠:《世界法治指数的缘起与流变》,载《环球法律评论》2014年第4期。例如,在“法律与发展运动”中,世界银行、国际货币基金组织等出台的各自治理指数,其中都暴露了新自由主义法律全球化的某些基本构想。[52]参见朱景文:《法律全球化:法理基础和社会内容》,载《法制现代化研究》(第6卷),南京师范大学出版社2000年版;余盛峰:《从GATT到WTO:全球化与法律秩序变革》,载《清华法治论衡》2014年第1期。西方学者以世界银行治理指数和做生意(Doing Business)指数为例,指出其对新自由主义思想和法治的狭窄理解更多体现了跨国公司的商业利益。[53]See Krever,Tor.,QuantifyingLaw:legalindicatorprojectsandthereproductionofneoliberalcommonsense,Third World Quarterly,Vol.34,2013.早期法治评估的重要推动者之一是美国国际开发署,主要评估对象是各第三世界国家,而该部门的主要工作就是对第三世界国家的经济援助和制度改造,对这些国家的援助是与各种政治意识形态及制度输出捆绑在一起的。

西方法治指数实际上隐蔽地继受了西方发达法治国家的法治标准。而对其他与其有价值交集但又有差异的法治形态,可能难以给出完全公正地对待和评价,在这个意义上,法治指数甚至很可能成为一种文化偏见。在世界上几种主要法治评估体系中,其指标设计都非常重视各种高度技术化的法律制度设计、繁琐复杂的法律参与程序甚至成本高昂的硬件基础设施,并赋予这些内容很高权重,而在这种观念下,西方式的法治模式就天然具备某种评价优势,而非西方的法治模式在这一体系下成为被审视和否定的对象。因此,实行西方式政治制度的国家在法治评估中通常会获得高分,而政治制度不同的非西方国家得分通常较低。[54]参见朱景文:《论法治评估的类型化》,载《中国社会科学》2015年第7期。

中国需要的法治绝不是西方中心主义观念中的“法治”,而是一种展现中国特色、根植于中国国情的治理模式,只有真正基于中国立场、呈现清晰的中国问题意识和创造具有中国特色路径方式的法治,才能有效地落实、保障和推行中国自身国家治理的实效。中国特色的法治评估体系的基本构建立场应当是中国问题和由此衍生的中国道路,而不是某种放之四海而皆准的普世真理,而中国区域发展不平衡是当前关键性的中国问题之一,是中国特殊国情的重要组成部分,也是探索中国道路必须要解决的难题,因此中国法治评估道路的题中应有之义就是法治评估的区域化转型。

五、新时代法治评估实践的区域化路径

在实效主义的理论取向下,法治评估体系的构建不再仅诉诸书斋中的理论推导,而是应当从区域客观经济社会条件的差异出发,从区域制度需求的特殊性出发,从区域制度创新的可行性出发,从区域评估实效的最优化出发,构建相对较佳的区域法治评估体系。基于此,笔者认为,在法治评估的区域化实践中,应当通过以下四个步骤完成区域法治评估体系的精细化构建。

(一)明确区域法治评估的客观条件

法治评估体系的构建有待由纯粹理论真空转向法治实践场域,由此,其首要步骤就不再是对最佳法治理论的选择及其推衍,而是对法治评估客观条件的审慎考察。影响法治评估实效性的条件可从内外两个视角考察。就外部条件而言,区域经济社会发展条件决定着法治发展的根基及其现实目标;就内部条件而言,区域法治建设主体的客观能力决定着法治建设目标的可行性。法治评估体系构建不应再囿于理论最佳性,而应关注特定区域需求,寻求满足区域内外条件限定下目标的合理性及可行性。

区域经济社会发展水平决定着其基本法治需求。例如,经济发展水平越高,交易相关的法律事项更复杂,也导致了法律的复杂化和纠纷数量的增加,从而对纠纷解决机制的要求也就越高,或者说,经济发展内在地要求法律职业化,要求法律职业内部的分工。这是东部地区法治先行最为基本的动力。[55]参见孙笑侠、钟瑞庆:《“先发”地区的先行法治化——以浙江省法治发展实践为例》,载《学习与探索》2010年第1期。而农村则呈现另外的法治需求,农村社会同质性比较高,在纠纷解决中仍然有缓和人际关系的必要,且社会舆论构成了司法之外的社会制裁机构;农村也缺乏现代司法中证据保留和重现的技术和制度条件,缺乏支持现代司法运作的专业人员,调解作为纠纷解决手段的比较优势得以凸显。[56]参见苏力:《制度是如何形成的》,北京大学出版社2016年版,第114-115页。由于以上差异,合乎逻辑的结论就是,对城市化程度高的区域,法治评估应给予程序规范化以更高的权重,而对城市化程度低的区域,法治评估应适当的增加诉讼费用低廉及纠纷解决效率的权重。

法治建设主体掌握的资源及能力同意是法治评估体系构建的重要先决条件。法治评估的核心目标之一是通过法治建设绩效评价对法治建设主体形成有效激励。评估学理论对评估失效的研究表明,组织资源不足,评估设置的任务难度过高,就会削弱评估的激励效果,而当被评估组织需要在特定标准下同其他组织进行竞争,而竞争资源又受到约束,则该组织就更会倾向于使用作弊等手段实现竞争的“公平”。[57]See Bohte,John,and K.J.Meier,GoalDisplacement:AssessingtheMotivationforOrganizationalCheating,Public Administration Review,Vol.60,2000.因此,法治评估中激励结构的优化,要求在法治建设主体的资源及能力条件下设置合理的评估目标。

比如,学者的田野调查发现,一些经济发展落后地区的基层法院经费相当困难,不仅办公经费缺乏,甚至很多法官只发80%的工资。[58]参见苏力:《送法下乡——中国基层司法制度研究》,北京大学出版社2015年版,第316页。这就难以对法官的结案率及文书质量提出不切实际的要求。而官方在总结我国司法公开展开情况时也发现,中西部边远落后地区、民族地区在资金设施、人力技术方面投入不足,严重地影响了司法公开工作水平。地方基层法院技术条件有限,缺乏IT系统的运行维护人员,特别是很多西部边远地区法院,在利用网络技术公开信息方面还存在一定的差距,局域网和门户网站的建设栏目简单,内容量也偏少。[59]参见朱新林:《迈向更高层次的司法公开》,载《人民法院报》2017年2月27日。在这种情况下,一刀切的对经济不发达区域司法公开设置与经济发达地区同样的目标,就会严重扭曲法治评估的评价及激励机制,甚至导致不正当博弈行为的产生。

(二)找准区域法治评估的层次定位

在对传统的实在论及单向性的法治发展观进行反思的过程中,我国部分学者逐渐形成一种共识,即法治是非模式化、流动和地方性的,而法治秩序的型塑原则在当代则呈现一种互动平衡取向,即从形式主义体系,转向正义原则、法益衡量和价值差序原则、公益福利原则、合理容忍原则和现实主义原则的均衡。[60]参见马长山:《法治的平衡取向与渐进主义法治道路》,载《法学研究》2008年第4期。根据区域经济社会条件差异及制度需求的不同,对以上原则赋予不同的权重排序,可以描绘出一幅法治发展进程路线图,包括有法可依、有法必依、以法限权、以法达义四个价值层次。这种发展路线是非线性的,即在同一区域的不同法治分支部门,根据具体情况可能处于不同的发展阶段。法治评估体系的构建应当基于此明确各法治分支部门的具体制度建设目标,以形成法治评估的合理对象和标准。

有法可依,即法律的形式完备,主要衡量特定法治分支部门是否已经存在国家相关法律法规政策为其设置了明确的法律准据及发展目标。如无此依据,则当前法治评估主要应考察相关制度完备的进度,而不应直接考察制度实施的情况及其效果。例如,2015年修改立法法赋予所有设区的市立法权之后,地方立法的主体数量大幅度增加,但有关部门调研后发现,各地立法质量不一,一些经济社会发展落后地区,在推动立法进程和立法质量上,在立法能力、立法条件、立法基础上仍有很大差距;能力不够,队伍弱化,整合资源的效率能力比较低。[61]朱宁宁:《狠抓地方立法质量,实现不抵触、有特色、可操作》,载《法制日报》2016年9月13日。在这些区域,法治评估的考察对象主要应当是立法队伍及立法制度的完善,而非具体法治领域法律实施的程序及效果。

有法必依,即法律的普遍服从,主要衡量在已经有明确法律法规依据的情况下法律实施运行及社会守法的情况。随着我国社会经济的发展、法律职业群体的形成,中国特色社会主义法律体系已经形成。但由于各地治理能力、执法能力和民众法治观念的差异,法律的实施水平参差不齐,某些地方甚至出现“严苛立法,普遍违法,选择性执法”的极端情况。[62]参见李和中、刘孋毅:《选择性执法的成因及对策研究》,载《学习与实践》2015年第8期。法治评估在这些区域的主要考察内容除法制体系及立法能力外,应重点关注法律的运行实施效果、依法行政、民众法治观念等守法内容,

以法限权,即独立且依法运行的限权机制,即主要考察对公权力行使的限制及问责制度。法治的核心要义就是对公权力的限制,我国建立一套法治评估体系的主要意义之一,就是为改造权力结构提供更清晰的蓝图。[63]参见季卫东:《以法治指数为鉴》,载《财经》2007年第21期。在经济社会发展水平较高的地区,亟须通过法治进一步释放社会可持续发展活力,强化制度竞争力,从而实现经济升级转型和高质量发展,[64]参见胡新桥等:《为实现高质量发展提供法治保障》,载《法制日报》2018年7月23日。此类区域更强调公权力的规范运行,以法限权成为提升区域核心竞争力之一。[65]参见前引[34],韩业斌文。这些区域的法治评估,理应对公权力的依法运行内容赋予更大权重,并提出更高的评价标准,例如加强依法行政,放松行政管制,缩小审批范围,提高行政效率等。

以法达义,即法治要保障公民权利、社会正义等实质政治价值。现代国家不再是一个仅有消极职能的“守夜人”角色,而是担负了种种积极职能的大政府,因此,良法之治、公平正义、权利保障、权力制约等实质价值也都成为当代法治的基本内涵,[66]参见陈洪波:《法治政府建设的理论与实务》,湖北人民出版社2010年版,第23页。在新时代背景下,法治的价值内涵还是满足人民对美好生活需要的保障。中国特色社会主义民主政治正在完善进程中,社会公平正义等价值目标的实现也需要更为成熟的经济社会条件、更为科学化和精细化的治理体系,可能触及深层次利益关系和矛盾,可以说,以法达义的目标已经进入了改革的攻坚区和深水区,其理论与实践都尚待探索完善。因此,只有在社会条件成熟、治理体系完善的先行区域,方能展开此种评估。在转变政府职能、深化简政放权、创新监管方式、扩大人民有序政治参与等相关领域,应当维持法治评估体系的开放性和灵活性,设置实验性指标,服务于各种制度试点。还应从人民获得感的角度衡量法治价值内涵的实现,强化法治评估中主观指标的运用,通过广泛科学的民调,获取民众对本区域法治建设的感受及满意度。

(三)厘清区域法治评估的制度空间

在法治发展区域化视域中,强调法治发展的差异化和法治先行,其关注的要点是现行法治体系中的不一致性。在此,评估体系既要保持其相对现有制度结构的超越性和独立性,又要满足基本的合法性需求以确保可操作性,因此法治评估体系的构建需要处理好法治发展差异和法制统一的平衡,其本质就是处理好改革与发展这一对关系。习近平总书记提出:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革”,“在法治下推进改革,在改革中完善法治,这就是我们说的改革和法治是两个轮子的含义”。

改革与法治存在内在张力,法律的内涵要求体系必须维持基本的稳定性,而改革则要面对持续变化的社会生活采取能动进取的方法,从而凸显出法律一定程度上的迟滞性甚至保守性,这是各国法制发展史上的普遍现象。[67][英]亨利·萨姆奈·梅因:《古代法》,沈景一译,商务印书馆1959年版,第15页。但法治评估体系首先仍要以合法性为首要原则,否则其可行性将存在重大问题。因此不管是评估的内容还是具体标准的设置,都应当不与我国法律规定相抵触。但需要注意的是,与法律不抵触并不意味着评估内容完全在已有法律规范范围内设置,相反,法治评估对法治发展具有超前性的导向作用,也必须纳入部分关于法治的价值判断,从而在评估体系中体现区域之间的差异性。

法治评估体系在合法性原则下体现区域法治发展差异性,首先要反映当前的制度空缺或制度模糊,及其产生的地方制度续造需求。这要求在法律层面,分析立法、司法、行政等法治分支的制度安排尚未进行制度设置的内容,并厘清法制框架内地方进行自主性制度续造的权能及空间。最常见的制度续造是地方对上位权力机关制度中模糊之处的解释、细化及补充,其目的主要是操作性的。地方差异性更多源自地方对制度空缺地带的制度创新。例如,江苏省政府创立“不见面”审批(服务)新模式;浙江省推行设区市的行政复议体制改革方案,行政复议局挂牌后强调“一口对外”和“属地办理”;成都市深入推进相对集中行政许可权改革等。法治评估体系应当为这些具有区域特色的法治创新内容预留空间,对其具体实施效果进行考察。

其次,差异性源自特殊的制度安排,这部分制度安排主要是在我国现行法治制度体系之外,通过中央关于部分地区制度先试先行的特殊安排实现的。例如,深圳前海自贸区是全国11家自贸区中唯一批复的中国特色社会主义法治建设示范区,展开了大量法治实验,构建了以法院为中心、诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制;在全国率先探索跨行政区划管辖案件,实行立案登记制;率先探索审执分离,率先探索司法行政事务管理权与审判权分离;首创港籍陪审员制度等。[68]唐荣、刘子阳:《前海法院打造法治创新“样本”》,载《法制日报》2017年10月21日。再以我国第十三个国家级新区——南京江北新区为例,其是国务院唯一明确批复要求法治先行先试的国家级新区,江北新区管委会并非一级政府机关,但又行使政府职能,此权能源自双重赋权:一是南京市人大常委会的授权,新区管委会因而得以作为南京市政府的派出机构行使职能;二是省级管理权限,省政府直接赋予区直管区职能。新区管委会建制上和部门设置上与传统区县有很大区别,其承担七个街道组成的直管区内全部的政府管理职责,具有扁平化性质,借助这些制度上的特殊空间,新区展开了“放管服”改革、“四张清单”制度、基层社会治理创新等多项法治创新。[69]参见刘志伟:《法治先行 江北新区的创新之路》,载《江苏法制报》2018年9月6日。这种特殊制度安排下的法治创新,只能通过针对本区域内单行设计的精细化法治评估体系进行评价考察。

(四)优化区域法治评估的体系安排

法治评估中的理论前设及实践路径的妥当考量及处置,最终尚有待于落实到精细化的体系安排上来,才能进入实践操作层面。体系安排的偏差将直接影响其实效性。具体而言,法治评估的关键性体系安排包括其评估的主体、对象及内容;法治评估的区域化转向,要求在区域法治发展的视角下对上述体系要素进行优化安排。由于区域具体情况及法治制度结构的繁杂,本文对将仅采用类型化方法予以简洁的讨论,具体评估体系有待于在实际工作中逐一进行个案设计,对三种主要要素进行合理的组合。

法治评估的主体即评估的具体操作者。当前我国法治评估主体主要包括党政部门及以学者为主的第三方。党政部门主导的法治评估主要是内部法治建设考核,学者主导的法治评估主要形式是独立第三方评估,党政机关与学者合作或以委托形式进行评估也是一种常见形态。[70]汪全胜:《法治评估主体的模式探析》,载《法治研究》2015年第2期。在法治评估的区域化转型视角下进行考察,由于党政机关主导的法治评估主要基于政府部门法定权责,更注重合法性考量及执行效果,因此更适合对尚处于“有法可依、有法必依”法治发展层次的后发区域进行评估;而学者的理论工具更适合对探索性的法治实验进行研究,因此更适合对法治创新极为活跃的法治实验区(如自贸区、国家新区等综合配套改革试验区)进行评估,其评估重点不是对上位制度的执行,而是制度创新的社会效果。对大部分中等法治发展区域而言,由党政部门与学者合作进行评估不失为较佳选择。

法治评估的对象在区域视角下指特定法治评估体系所覆盖的地理范围。我国传统评估对象划分标准是行政区划,其中第三方评估多是跨行政区划进行,并进行横向对比,强调法治发展的共性;而党政主导评估则仅在本行政区划内进行,强调各行政层级对上位机关赋予法治任务的实施,两种模式都无法凸显各区域间的法治发展差异。在区域化视角下,应当根据不同的区域特征确定不同的评估对象,如可以根据经济社会发展现状的总体差异,划分为东部、中部、西部进行区域性评估;可以根据社会基本结构,对城市和乡村进行分别评估;还可以根据特殊区域政策目标,对城市群、经济带、湾区、经济转型区(如东北)等区域设计针对性的评估体系;也可以根据制度创新的特殊要求,对诸如自贸区、国家新区等综合配套改革试验区进行以法治创新为主要内容的评估。

根据法治评估的内容可以分为综合性评估和专项评估。综合性评估全面覆盖法治各维度,综合考察区域法治发展水平;而专项评估集中考察立法、法治政府、司法透明、司法公信力等具体领域。[71]参见前引⑥,钱弘道、王朝霞文。在法治评估区域化视角下,综合性评估涉及的法治事项过多,根据区域条件逐一进行精细化设置的难度较大,总体而言,跨区域进行的综合性评估,更适宜考察不同区域在法治共性方面的总体发展程度及其社会效果,但无法凸显个别区域的法治创新内容,而限定在特定区域内的综合性评估反而可以通过精细化设计考察创新效果。专项评估由于关注范围集中,涉及要素较少,反而更易于通过精细化设计考察区域间法治发展差异;限定在特定区域内的专项评估,更能针对性的对该区域关键法治事项的推进进度及其社会效果进行全面深入的了解,因此,在区域化视角下应当大力加强对专项评估的应用。

六、结 论

纵观我国法治评估理论与实践的发展,大致可以划分为三个阶段:第一阶段主要内容是对域外相关理论和实践经验的引介,伴随着各地政府与学者合作展开的法治评估实验;第二阶段主要内容是对我国已开展的法治评估中所存在的不足进行反思,学者由此开始对其理论基础及具体技术问题进行深入研究,以进一步提升评估的实效;第三阶段则是在新时代背景下,随着党的十八届三中、四中全会奠定了我国法治评估的总体方向,[72]参见前引⑥,钱弘道、王朝霞文。学者开始超越技术问题,基于中国特殊实践场域,强调对移植型评估的反思超越及中国特色评估体系的构建。

新时代新阶段下中国特色法治评估话语体系的基本内容应当包括体系的本土化、精细化和实效化。此种目标已经获得学界广泛认同,也已有一定数量的理论研究,取得了一定成果。法治评估的区域化是体系本土化、精细化和实效化的重要路径之一,然而法治评估的区域化问题在我国学界尚未见到深入讨论。因此,本文专门对此问题进行了讨论,以希望引发学界关注。新时代法治评估区域化转向的理论价值在于,反思当前法治评估的过度理论化倾向,避免用西方抽象法治理论硬套中国实际的误区,尝试根据区域法治发展实际情况,构建差异化、阶段化的法治评估理论体系,以增强理论的适用性和指导性;以区域法治发展为基本语境,讨论法治概念的多元性和实践化特征,探索法治评估体系区域化的限度及路径,扩展当前法治理论研究的视野。新时代法治评估区域化转向的实践价值在于,在法治中国建设目标背景下考察地方法治评估的实效,揭示当前区域法治评估效果与初始构想之间的张力,厘清实践的不足之处;针对法治发展程度不同区域的社会条件和特殊需求,提升法治评估制度精细化程度,建立科学的法治建设指标体系和考核方法,以服务于区域法治建设。

通过对当前我国法治评估“规范主义”立场的分析,本文大致厘清了其话语范式,并描绘出其体系构建中的“诉诸理论”与“诉诸权威”两种逻辑,这两种逻辑都强调体系的一致性、普适性和可比性,但对区域经济社会及法治发展不平衡之现状考量不足,同时基于法治发展区域化差异的精细化构建程度不够,呈现出“去地方化”的样态。通过对相关条件现状的讨论,本文证成了新时代背景下法治评估区域化转向的必要性及可行性,并在此基础上进一步讨论了新时代法治评估理论与实践区域化转向的具体方案。由于篇幅所限,本文仅是一个论纲式的讨论,而对特定区域法治评估体系的具体设计,尚需党政机关与学界同仁在具体场景下进一步进行探索实践。