经济圈圈际地带发展问题研究——以茂名市为例

李红军

建设经济圈能发挥整体综合优势，深化专业化分工，充分实现聚集经济效益，在世界各地均得到普遍认可和成功运用。a江激宇：《产业集聚与区域经济增长》，北京：经济科学出版社，2006年。我国经济圈建设更是被提升为国家战略，定位不同、功能各异的经济圈在我国不断谋划构建，成为引领经济发展的重要增长极，极大地促进了我国城市化和经济一体化发展。但要注意到，虽然经济圈在我国广泛布局，但经济圈毕竟未能完全覆盖所有区域，各经济圈之间仍然存在大量的圈际地带。茂名就是当中的典型代表，其东边是发展层次较高，以建设成为国际一流湾区和世界级城市群为目标的粤港澳大湾区；西边是面向东盟、服务“三南”（西南中南华南）的北部湾城市群；南边是全国最大的自由贸易区海南岛。地处三大国家级经济圈的夹缝间，茂名未来发展面临着不少问题，加强对茂名这类圈际地带的研究，找准这类地区的发展定位、发展方向、发展模式，促使其尽快融入经济圈发展大势，对加快全国其他类似地区的发展和促进区域协调发展有重要的借鉴参考作用。

一、经济圈圈际地带发展面临的困境

茂名属于粤西地区，发展相对滞后，尽管近年的发展步伐明显加快，但发展面临的困难和问题仍比较多，主要体现在以下几方面。

（一）总体发展水平不高

以茂名2017年的主要经济指标为例，经济总量稳居粤东西北首位，但人均只有47443元，只有全国平均水平的79.5%，还不到广东平均水平的60%。财政状况方面，一般公共预算收入为130亿元，而北部湾城市群的中心城市南宁一般公共预算收入达到332亿元，财政综合保障能力不够强；居民收入方面，茂名的人均城乡居民可支配收入不但低于全国、全省水平，甚至低于北部湾城市群中部分广西城市的水平，人民生活还有待改善。总的来说，发展水平不高是茂名的基本市情。

（二）产业基础比较薄弱

一方面是经济结构不合理。三次产业结构为15.6∶40.3∶44.1。农业产值比重大，但大而不强的问题突出。工业内部结构欠优，突出表现在石化产业一业独大，且石化产业中下游发展不充分，产业链不完整。第三产业规模小、层次低，商贸业、现代服务业、文化旅游业发展不够充分。另一方面是产业竞争能力不强。一是产业层次低，多数企业仍然处于产业链条低端，高耗能、高排放还很普遍；a汤萱：《技术引进影响自主创新的机理及实证研究——基于中国制造业面板数据的实证检验》，《中国软科学》2016年第5期。二是技术水平低，企业发展还主要靠卖初级产品、靠拼价格、靠给别人打工来过日子；三是产品档次低，尚未走上依靠产品质量、品牌和技术的内涵发展之路；四是地方企业规模小。茂名石化“一家独大”，其工业总产值超千亿元，其他企业普遍规模不大；五是产业园区承载能力不足，大多数产业园区基础设施仍不够完善，产业分布较分散。

（三）城镇化水平低

2017年末茂名城镇化率才达41.9%，远低于全国的58.52%和广东的69.85%。虽然近几年茂名大力推进城市扩容提质，拉大中心城区框架，但受制于城市基础设施建设欠账较多、城市经济业态较为单一、城市功能还不完善等问题，茂名的城镇化辐射和带动能力较弱，中心城区首位度低。

（四）持续发展动力不足

十八大以来（2013—2016年），茂名市经济年均增长9.6%，比全省高1.7个百分点，比全国高2.4个百分点，这期间茂名固定资产投资年均增长31.1%，显示出茂名经济加快追赶态势。但从2017年起，珠三角地区通过前几年的转型升级，逐渐显现创新驱动发展的优势，发展速度和质量进一步提升。2017年，茂名GDP增长7.5%，与全省持平；固定资产投资增长12.1%，增幅大幅回落，且比全省增速低1.4个百分点；社会消费品零售总额增长8.7%，比全省增速低1.3个百分点，显示出茂名持续加速发展的动力不足。

二、经济圈圈际地带经济欠发达的原因分析

改革开放之初，茂名地方生产总值一度排名广东省第4名，随着改革开放的深入推进，珠三角在政策扶持和市场推动下加速发展，相关地市经济总量先后超越茂名，前几年茂名排名已下降至全省第7位，成为省内欠发达地区。究其原因，既有行政的因素，也有市场的因素；既有内在的因素，也有外在的因素。

（一）区位交通处于劣势

茂名远离中心城市，从空间距离看，茂名与广州的直线距离将近300公里，与南宁的直线距离同样将近300公里，与海口的直线距离将近200公里，还相隔一条琼州海峡；从时间距离看，没有开通动车之前，到三个省会的行车时间均需要4个小时左右。同时，交通基础设施不完善。公路方面，2015年底包茂高速开通以前，茂名只有一条高速公路，人均里程仅1厘米，排名广东倒数第一；铁路方面，今年6月底才进入时速200公里的动车时代，是广东最后5个开通动车的地级市之一；机场方面，从茂名市区到最近的湛江机场需1.5小时车程。港口方面，茂名港2017年的吞吐量仅为2千多万吨。在经济高度全球化和区域竞争日趋激烈的今天，这样的区位交通条件难以承接发达地区的溢出效应。

（二）虹吸效应导致发展要素外流

经济圈中心城市加快发展的过程，就是对周边中小城市要素集聚的过程，也就是经济学中的“虹吸效应”。2017年茂名银行业存贷比仅为46.7%，且是在过去五年提高了6.2个百分点基础上取得的，仍远低于全国70.6%的存贷比水平，本土的大量存款外流珠三角发达地区。2017年底茂名户籍人口达803万，常住人口620万，外出珠三角等发达地区务工经商人口超过180万人，这也导致茂名自身的各类人才普遍短缺，面临着本地人才培养不足、外流比较严重，外地人才引不来或留不住的局面。2018年7月1日深茂快速铁路开通后，有可能吸引不少茂名的中高端消费者到粤港澳大湾区度假休闲和购物消费；粤港澳大湾区财政资金雄厚、创业创新环境成熟、营商环境优越，未来可能出现茂名的人才、资金、项目等继续加速流出的状况。随着北部湾城市群、海南自贸区（港）的加速发展，茂名会再次面临同样情况。

（三）国家和省政策支持力度较弱

政策支持对处于起飞阶段地区的发展至关重要。茂名市对比毗邻的周边地区，能够享受到的国家层面的政策支持力度是较弱的。比如广西玉林市，其依托自治区，既享有民族区域自治政策、西部大开发政策、海峡两岸农业合作试验区政策、全国改革发展试点城市政策，又受到北部湾地区的沿海地区开放政策和边境贸易政策辐射，政策叠加优势比茂名明显，尤其在税收减免上，条款更多、范围更广、幅度更大、针对性更强、时间更长；再比如海南自由贸易区更是早在30年前已是经济特区。从省级层面来看，茂名是粤东西北欠发达地区中4个没有对口帮扶市的地市之一，且其他的3个无帮扶地市中，汕头和湛江被定位为省域副中心城市，揭阳近年布点了2000万吨的炼化项目，茂名得到的支持力度相对较弱。此外，茂名是典型的“高税低财”城市，2017年来源于茂名的财政总收入522.12亿元，但一般公共预算收入才130.14亿元，茂名石化95%左右的税收上缴中央和省，地市一级留成很少，茂名是粤东西北欠发达地区中极少数的财政净上解市之一。

（四）自身发展的努力不够

除了客观的外在的因素外，茂名自身努力不够也是制约发展的重要因素。特别是21世纪初的前10年被称为茂名“失去的十年”，这恰好是全国上下大发展的十年，但茂名由于纪律松驰、腐败高发，错过了这十年的黄金发展期，这段时期茂名新上工业项目少之又少，交通基础设施和城市建设的欠帐很多。近年来，茂名政治生态明显改善，但不担当、不作为现象仍然存在。用地、用林、用海保障还有待加强，“放管服”改革有待继续深化，审批流程还有简化空间，服务效率需进一步提高。营商成本缺乏优势，营商环境有待改善。创新环境也有待加强，人才引进的政策有待改进。

三、经济圈圈际地带加快发展的对策措施

当前，我国各大区域经济的内部联系日趋紧密，经济圈已然成为区域经济发展的主导力量。a陈群元、喻定权：《中国城市群的协调机制与对策》，《现代城市研究》2011年第3期。茂名地处三大国家级经济圈的边缘地带，唯有主动融入经济圈才能有大发展。鉴于当前北部湾城市群和海南自由贸易区刚起步的现实情况，茂名应当准确定位、发挥优势、强化特色、抢抓机遇，打好“时间差”，抓紧时间做大做强自身，增强集聚要素能力，强化区域中心地位。总的来说，就是“围绕一个目标，突出四个定位”，一个目标就是争当广东沿海经济带建设排头兵，四个定位就是打造粤西重要交通枢纽、打造特色鲜明产业强市、打造宜居宜业滨海绿城和打造独具特色“好心之城”。为此，要重点抓好以下九项工作。

（一）坚持极化发展

通过集聚资源来打造增长极是加速区域经济发展的有效形式。茂名所处的三大经济圈圈际地带区域人口基数大，未来必然会有城市成长为集聚和辐射周边的区域增长极。茂名当前中心城区建成区无论是常住人口还是面积，都低于同处粤西的湛江，中心城区GDP占比也低于湛江和阳江。因此，茂名要脱颖而出，必须加快推动市域内极化发展。要利用政策的倾斜与支持，通过基础设施、消费市场和服务水平的提升，推动市域内资本、人力等要素资源的聚集，增强中心城区首位度，产生极化效应，打造规模经济。要实施好茂名已经着手开展的《城建行动计划》，结合创建国家卫生城市、国家文明城市和国家森林城市以及省运会申办工作，提升基础设施建设水平；加快推进中心城区“北优、中联、南拓、东进”组团发展，按照区域中心标准布局建设交通、商贸、物流中心，大力发展城市经济，扩大消费需求，提升消费集中度；强化教育、医疗、体育、养老等公共服务，完善高层次人才和金融资本的服务机制，提升整体服务水平。加快中心城区CBD规划建设，打造内涵丰富、特色鲜明、综合配套完善的商务中心区，集聚中高端消费。力争中心城区城镇人口规模尽快从当前的100万左右达到200万以上。

（二）坚持特色发展

茂名作为欠发达地区，要与发达地区同质竞争困难重重，唯有集中力量打造地方特色品牌，形成规模化、异质化的特色产业集群，做到“人无我有，人有我强，人强我特”，才能将潜在优势转化为竞争优势和现实的生产力。要依托传统优势、资源优势发展特色产业，利用石化工业先发优势，不断推动产业链延伸，积极争取更多大型化工项目布局，持续强化、巩固广东沿海石化产业带龙头地位；利用特色农业传统优势，着力推动农产品深加工，提升市场化和品牌化能力，推动农业大市向农业强市转变；利用储量丰富的油页岩、高岭土、锡矿、钛矿、白石等矿产资源，引进有实力、有技术的企业，把矿产资源价值最大化；利用人口大市优势，对庞大的外出务工群体进行精细化调研统计，结合人力资源构成开展招商引资，推动劳动密集型产业“成行成市”。要对有基础、有优势、有前景的细分行业实行更精准、更有力的扶持，打造更多细分行业的全国冠军。要把握国家新兴产业发展态势，结合自身优势争取新兴产业布局茂名，大力发展新能源、新材料、大数据、装配式建筑等产业。

（三）坚持融合发展

经济圈在雏形期、成长期和成熟期会产生不同的虹吸和扩散效应。粤港澳大湾区脱胎于珠三角经济圈，既体现出成熟期特征，具备强大的辐射效应，中低端服务业以及大量的制造业逐步向外围转移扩散；同时又具备成长特征，在高端发展要素方面有着巨大的虹吸效应。北部湾城市群则处于雏形期，相互间联系很少，没有核心城市也没有形成产业梯度。茂名GDP总量长期位居粤东西北第一，远高于周边广西地市，完全有潜力成长为新的发展核心。海南自由贸易区今年才获批，也是最年轻的经济圈，但国家战略的推动和政策的倾斜使得其潜力巨大，必将对茂名发展产生巨大影响。因此，茂名融入三大经济圈必须分类施策，东向积极承接核心辐射，西向争当发展龙头，南向做好配套服务。具体而言，一要主动对接粤港澳大湾区，融入全省一体化进程，紧紧抓住广东打造世界级沿海经济带的政策机遇，积极承接珠三角溢出产业特别是临港产业；二要稳步推进与北部湾城市的合作交流，积极谋划布局面向粤西、辐射北部湾的企业区域总部、仓储物流中心、能源中转储备基地等区域性项目，利用GDP总量优势和产业优势在区域产业分工上率先卡位；三要深入研究海南自贸区的制度体系和运作模式，利用好茂名的邻近效应和无需过海的便捷优势，找准切入点，把茂名打造成为西南腹地企业与自贸区协作发展的服务平台。

（四）加快沿海经济带建设

拥有海洋就拥有世界，茂名作为滨海城市发展潜力巨大。要紧紧抓住广东省委、省政府“把沿海经济带打造成新时代广东发展的主战场”的战略机遇，努力谋划国家级的新兴海洋经济示范区，争取沿海布局一批重大基础设施、重大临港产业项目、重点产业园区，构建“一带三湾四港六区”发展格局。一是滨海带动。依托沿海快速路，构建连接环水东湾新城、水东港区、滨海旅游区、博贺湾新城、博贺渔港区、博贺新港区、临港产业区和吉达港区等重要板块的滨海发展带。二是三湾联动。西部湾区（环水东湾）打造城市景观海岸线，中部湾区（水东—博贺湾）打造海洋渔业生产的综合基地和海洋旅游的服务基地，东部湾区（博贺—吉达湾）建设临港工业集群。三是四港互动。到2020年，形成以水东港区为依托，博贺新港区为重点，吉达港区为预留，博贺渔港区为补充的港口群格局。四是六区统筹。加快环水东湾新城区、环水东湾产业区、博贺湾新城区、博贺临港工业区、滨海旅游区和高新区建设。

（五）持续加强交通基础设施建设

交通基础设施是融入周边经济圈发展的基础条件。近年来，茂名市狠抓交通建设，交通区位劣势得到根本改善。接下来，要继续全力推进铁路、高速公路、市域交通、县域交通、港口等五大方面的项目建设。抓好云茂高速茂名段的建设和沈海高速茂名段改扩建，加快开春高速西延线、滨海公路茂名段前期工作。加快建设博贺疏港铁路，配合做好广湛高铁前期工作。打造区域性深水大港，重点建设博贺新港区。同时，要进一步完善市域内路网。

（六）大力实施创新驱动发展

要营造良好创新环境，激发市场和社会创新活力，继续巩固区域创新龙头地位。要建立科学的激励与约束机制，通过财政资金实现“四两拨千斤”的示范放大效应，引导各类企业和社会各方面加大创新投入。以国家级高新区为依托，进行创新资源整合的平台建设，重点建设好“众创空间—科技企业孵化器—科技企业加速器”孵化链条。加强对“一本五专”（广东石油化工学院一所本科学院和茂名职业技术学院等五所专科院校）以及各大院校在茂重点实验室进行投资，对全市六大主导产业的关键核心技术攻关项目进行投资，发挥好市财政科技专项经费的引导作用。着力建设好人才柔性流动机制，a王成利：《变革型领导与知识型团队绩效关系研究：心理资本及组织公平感的中介作用》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2017年第6期。坚持不求所有、但求所用的理念，用好珠三角创新资源。

（七）依靠改革增添发展新动力

茂名改革的首要任务是改善营商环境，打造服务高地、营造投资洼地。要纵深推进“放管服”改革和商事制度改革，深入推进“互联网+政务服务”，认真落实国家“只进一扇门”“最多跑一次”的改革部署，使更多事项在网上办理，让企业、群众真正体验办事的便利度、满意度；大力改进行政审批，按照负面清单管理模式，优化再造审批流程，大幅压减企业开办时间、项目审批时间，提高政府效能；规范行政执法，把服务意识作为执法根基，坚持以企业发展为本，规范行政执法自由裁量权，防止权力滥用。统筹推进涉及全局性、基础性、引领性的重大领域改革事项，逐项研究明确改革路径、任务分工和时间节点，系统、有序、快速地打造风清气正、办事高效、服务一流的发展环境。

（八）坚持文化引领扩大区域影响力

茂名有着深厚的文化底蕴，潘茂名悬壶济世、冼夫人“唯用一好心”的精神永世流传，冼夫人信众更是遍及粤西、广西、海南以及东南亚，这是茂名的宝藏。尤其是当前区域经济合作日趋频繁，文化认同有助于降低风险成本、磨合成本，有助于加强区域凝聚力和茂名区域中心地位的提升，应该加大保护力度、挖掘力度、宣传力度。着力打造好“好心茂名”品牌，擦亮冼夫人爱国爱民和潘茂名悬壶济世的“好心精神”，推动“好心文化”融入社会主义核心价值观建设，建设崇德向善、文化厚重的好心之城；同时大力推动文化旅游项目，把冼夫人信众经济这篇文章做好。

（九）积极争取上级政策支持

粤港澳大湾区、北部湾城市群、海南自贸区（港）都是国家战略，相关的发展总体规划出自国家层面，但具体实施方案由地方制定，而广东、海南尚未出台省级实施方案对接北部湾城市群发展规划。同时，国务院批复要求国务院有关部门按照职能分工，研究制定支持北部湾城市群发展的具体政策措施，在有关规划编制、体制创新、重大项目建设、优化行政区划设置等方面给予积极支持。但这些支持性政策茂名并未享受到，应积极争取国家有关部门及省级政府制定和落实实施方案，推动北部湾城市群实质性进展。还有，粤港澳大湾区规划纲要即将出台，对核心区域（港澳两个特别行政区及珠三角九市这“9+2”城市群）以外的粤东粤西粤北经济腹地地区，也应争取相应的支持性政策。总的来说，经济圈圈际地带在总体政策定位方面是偏弱的，因此应侧重争取专项政策的支持。