食品安全风险的规制体制设计*

宋亚辉

在环境、健康、安全规制的家族谱系中，食品安全规制几乎是最复杂的规制领域之一，这不只是因为食品安全规制涉及众口难调的公众消费需求，更重要的原因是，食品风险广泛分布于食品产业链“从农田到餐桌”的几乎每个环节，而任何一个环节的非法添加或不规范操作，都可能通过食品产业链的传递和风险叠加效应引发一系列后续致害事故。这样的风险分布状况与致害原理使得食品风险规制成为一个复杂的系统性工程。作为应对手段，风险规制体制也必须有系统性和体系化思维，那种复杂问题简单化处理或者“头痛医头脚痛医脚”的应付办法已无法满足现实需要。反观当下中国的食品安全规制体制，自2003年正式建立专门的食品药品监督管理部门以来，中国的食品安全规制体制经历了多次重大改革，这对于治理地沟油、三聚氰胺奶粉等全民关切的重大风险发挥了积极作用，但当前的规制体制在精细化和体系性思维方面仍有较大改进空间。本文将针对中国目前食品安全规制体制存在的问题，结合规制法的基本原理，从学理上尝试重新构建中国的食品安全规制体制，以期能为当前的制度改革提供参考。

一、缺乏体系化思维的规制现状

（一）规制策略/规制工具的贫乏

任何规制目标的达成均无一成不变的套路，食品安全领域的规制者若要实现预期规制目标可能面临多种选择，例如政府自上而下的命令控制手段、公私协力的合作规制策略、市场导向型的激励机制、优胜劣汰的声誉机制、私人主导的自我规制、受政府监督的自我规制等。aRobert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, Understanding Regulation: Theory, Strategy and Practice (second edition), New York: Oxford University Press, 2012, pp.105-164.在规制理论看来，每一种规制策略和规制工具各有其优劣特点和适用领域，决策者需要在充分研究规制对象和规制策略之间的匹配性原理后才能做出理性选择。就食品安全规制而言，面对我国当前以掺杂掺假、添加剂滥用、微生物超标为主要风险来源的食品风险状况，a根据国家食品药品监督管理总局的监测结果，微生物超标、添加剂滥用和掺杂掺假是当前最主要的三种食品风险来源。《滕佳材同志在全国食品安全抽检监测和预警交流工作会议上的讲话》，《国家食品药品监督管理总局要情专刊》2015年第5期。究竟应当选择哪种规制策略和规制工具？这是一个兼具理论和实践意义的话题。但从实践情况来看，我国当前的规制策略和规制工具运用仍十分贫乏。

具体而言，中国当前的食品安全规制策略主要以政府自上而下的命令控制手段为主，其中，“证照管理”和“以罚代管”是其主要表现。（1）针对大型工业化食品企业，制度上主要是从市场准入角度，通过设置较高的准入门槛，以颁发许可证作为主要规制手段，食品企业一旦获得合法资质，除了可能面临概率不高的运动式抽查抽检外，几乎进入政府规制的安全港，在2008年之前甚至还可能被授予“免检证书”。b受到三鹿奶粉事件的影响，国务院于2008年9月18日废止了《国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定》（〔1999〕国发24号）中有关食品质量免检制度的内容。这一规制策略的弊端显而易见，企业证照齐全显然不等于食品安全，近年来发生的三鹿奶粉事件、双汇瘦肉精事件、福喜过期肉事件无不来自于证照齐全的大型食品企业。（2）对于无法达到市场准入标准的食品小作坊和小摊贩，规制机关主要是以“运动式围堵”无照摊贩并施以行政处罚作为规制手段，并呈现出“以罚代管”的局面。正如学者所言：“有限准入的市场理念使监管者将发证看作是监管的主要途径，同时，以大企业标准设立的过高准入标准下，监管者将大量精力投放于围堵无证生产经营活动，获得许可进入市场的厂商缺乏有效监管。”c刘亚平：《中国式“监管国家”的问题与反思：以食品安全为例》，《政治学研究》2011年第2期。这种单一化规制策略被实践证明是有缺陷的，因而学者建议综合运用信息工具、信用档案、信誉机制来优化当前过度贫乏的规制策略。d应飞虎、涂永前：《公共规制中的信息工具》，《中国社会科学》2010年第4期。

（二）技术标准的机械化适用

相较于传统农业社会的私人风险，以食品安全风险为代表的现代工业社会的公共风险具有极强的技术性，它与现代科技发展和工业生产相伴而生，“绝大多数风险都超出了私人的理解和控制能力”，ePeter Huber,“Safety and the Second Best: The Hazards of Public Risk Management in the Courts”，Columbia Law Review, vol. 85, no.2, 1985.例如蔬菜是否有农药残留、牛奶是否含三聚氰胺、快餐是否微生物超标均难以被人类感官直接识别，更无法通过行为谨慎程度的提高来防控食品安全风险，市场的优势劣汰机制因此陷入瘫痪。作为替代性举措，国家干预和专家理性在食品安全规制中变得不可或缺。因此，中国的食品安全规制正在走向“标准治国”的时代，由行政机关主导并由技术专家参与制定的“食品安全标准”在食品安全规制领域扮演重要角色。在食品安全规制领域强调技术标准的作用虽十分必要，但标准本身的设定及其在行政和司法上的效力还需要辩证地看待，一味地强调技术标准的至高无上地位和绝对效力，同样无助于发挥多元市场主体的协同作用共同管控食品安全风险。

自2009年《食品安全法》第22条将食品领域的各类标准统合为强制性“食品安全标准”之后，有关食品安全规制的立法、执法和司法实践大都围绕食品安全标准展开，例如食品消费领域惩罚性赔偿责任的构成、食品缺陷的判定以及消费合同效力的判定，几乎完全取决于食品安全标准及其被遵守情况。f宋亚辉：《食品安全标准的私法效力及其矫正》，《清华法学》2017年第2期。这样的制度设计固然有助于缓解法律实施中的技术壁垒，但凡事过犹不及，因为食品安全标准也并非绝对规范化、精细化。除了人们担忧的标准“被绑架”问题外，食品安全标准的僵化和单一化问题也极为显著。面对纷繁复杂的消费需求和企业内控能力，到底应该将标准设定在何种水平？零风险标准还是社会最优标准，抑或门槛性的阈值标准？不同性质的标准在法律实施中应具有不同的效力，但司法实践中却被机械化地适用，例如（1）在高度依赖食品安全标准的规制体制中，标准缺失将导致法律上的规制工具陷入瘫痪，例如《食品安全法》第148条以违反食品安全标准为法定要件的惩罚性赔偿制度。（2）食品安全标准不合理或标准滞后导致法律实施中的混乱，例如，有些安全的食品可能因为不符合某个滞后的标准而被迫承担法律责任，反之，有些不安全的食品反倒因为遵守了滞后的标准而大行其道。a宋亚辉：《食品安全标准的私法效力及其矫正》，《清华法学》2017年第2期。问题的症结在于，技术标准本身并非无懈可击，符合食品安全标准的食品并非绝对安全，而违反食品安全标准的食品也不等于不安全的食品，这取决于标准自身的科学性和准确性，司法上不宜机械化地适用食品安全标准。

（三）频繁拆分重组的行政执法机制

由于食品风险本身的专业性和难识别性，中国的食品安全规制始终高度依赖行政执法，如何设计行政执法体制，由此成为食品规制的关键性问题。从规制法的基本原理来看，行政执法体制的设计必须兼顾一体化和专业化的双重逻辑，尤其是对于“从农田到餐桌”的每一个环节都潜藏风险的食品规制领域，行政执法体制的设计既要考虑全产业链的一体化执法，又要考虑风险识别和风险规制的专业化需求。其中，行政执法体制根据食品产业链的一体化整合，有助于规制理念的统一和价值取向的统合，避免政出多门、九龙治水和不同规制环节之间的体系冲突，bTimothy M. Hammonds,“It Is Time to Designate a Single Food Safety Agency”，Food and Drug Law Journal, vol.59,no.3, 2004.这对于提高规制效率、共享规制信息、打造统一的食品安全规制体制具有重要意义。但与此同时，食品安全风险的技术性、难识别性和双面性特征，c宋亚辉：《风险控制的部门法思路及其超越》，《中国社会科学》2017年第10期。使之又难以摆脱专业化的需求。之所以强调专业化，不只是因为食品安全风险本身所蕴含的技术含量，更重要的是，规制决策的做出离不开技术、法律和政策的权衡与专业判断，“决策者不得不考虑大量相互竞争的选项或价值，并且需要在不充分的信息和动态变化的情况中做出均衡性判断。”dRobert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, Understanding Regulation: Theory, Strategy and Practice (second edition), New York: Oxford University Press, 2012, p. 29.规制体制的专业化有助于辨证施治，只有精准的诊断和专业化的处置才能够有效管控风险。

反观中国食品规制领域近20年的行政执法体制改革，平均每五年做一次重大的体制调整，改革方案中固然交织着“一体化”与“专业化”的双重逻辑，但频繁拆分重组的行政执法体制对食品规制的专业化带来了负面影响。通过1998年的医、药分家方案组建了独立的药品监督管理局，这是对医、药差异的尊重与应对。随着食品安全问题的日益突出，2003年又在独立后不久的药品监管体制中增加食品监管职责，这与美国做法类似，至少在机构设置上强调食品和药品风险规制的专业性，但2008年的“大部制”改革又将食品药品监督管理局作为“二级局”改由卫生部管理。此时的食品药品监督管理局实际上仅负责食品产业链终端的消费环节监管，而农业种植养殖、食品生产加工和食品流通环节分别由农业部、质监局、工商局等部门负责监管，这无助于食品产业链的一体化监管。2013年的改革将食药监局负责的食品消费环节的监管职责、质检局在生产环节的食品监管职责、工商局在流通环节的食品监管职责全面整合，组建新的食品药品监督管理总局，至此初步实现了“从农田到餐桌”的全产业链监管，这是食药监管体制迈向专业化的一大步。2018年公布的改革方案又将食药监总局、工商总局和质检总局进行“三合一”整合，建立新的国家市场监督管理总局，同时将食品和药品监管职责分离，食品监管职责并入市场监管总局，药品监管职责留给相对独立的药品监管局，作为“二级局”归市场监管总局管理。这一名副其实的“大部制”改革方案虽有助于消费品市场规制体制的一体化，但如何回应食品规制的专业化需求？食品安全规制的每一个环节都离不开专业判断，这是理论界主张食药规制体制保持独立的原因，也是评估规制体制优劣的重要标准之一。eRobert Baldwin, Martin Cave and Martin Lodge, Understanding Regulation: Theory, Strategy and Practice (second edition), New York: Oxford University Press, 2012, p. 20.如何回应食品规制的专业化需求将成为规制体制设计中不可忽略的因素。

（四）左右摇摆不定的司法实施机制

以私人诉讼和责任威慑作为风险规制工具，在英美法系国家是一种历史悠久的做法。对于风险行为的实施者而言，在私人诉讼中承担的财产责任（损害赔偿或惩罚性赔偿）和被政府管制机关处罚（罚款、罚金或没收财产）具有类似的规制功能，二者的责任威慑效果具有同质性并可简单加总处理。a宋亚辉：《风险控制的部门法思路及其超越》，《中国社会科学》2017年第10期。而且，私人诉讼作为法律实施机制还具有低成本的优势，这有助于减少政府规制机关公共财政的支出。大陆法系“从近代民法到现代民法的转变”也开始引入这一观念，“让平等主体间的民事规范，主要地或附带地承担辅助管制政策，在现代立法中已经是常见现象，这类民事规范一方面实现了私法的公平正义，另一方面也借私人利益实现的诱因，减轻国家管制的执行负担，提高管制的效率……立法者运用民事规范和民事诉讼程序作为辅助管制的工具。”b苏永钦：《民事立法与公私法的接轨》，北京：北京大学出版社，2005年，第9-10页。正是基于“辅助管制”的理念，中国消费者权益保护法和食品安全法才引入惩罚性赔偿制度，借此激励广大消费者通过私人诉讼来监控和制约食品经营者的欺诈和掺杂掺假行为。

事实证明，通过惩罚性赔偿制度来激励私人诉讼并以此作为规制食品安全风险的手段，在实践中取得了显著效果。受到惩罚性赔偿的经济激励，由“职业打假人”提起的惩罚性赔偿诉讼大量涌现。c王佳：《食品安全维权，“职业打假人”占八成》，《中国食品报》2016年3月25日第3版。食品领域的不法商家对于查处概率不高的运动式行政执法可能抱有机会主义幻想，但相较之下，无处不在的消费者和职业打假人则对不法商家构成了实实在在的威慑。这原本是补充行政执法力量不足的有效手段，但由于受到其它因素的影响（如司法案多人少的约束、职业打假对象的形式主义倾向等），这种低成本的规制手段始终未得到准确定位，全国法院系统对职业打假人的态度一直摇摆不定。2013-2014年最高人民法院分别通过司法解释和指导性案例表态要支持职业打假人的惩罚性赔偿诉讼，d《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》，法释〔2013〕28号，第3条规定：“因食品、药品质量问题发生纠纷，购买者向生产者、销售者主张权利。生产者、销售者以购买者明知食品、药品存在质量问题而仍然购买为理由而进行抗辩的，人民法院不予支持。”《最高人民法院关于发布第六批指导性案例的通知》，法〔2014〕18号，指导案例23号。但地方法院随后又陆续声明不支持职业打假行为，反对声一度甚嚣尘上，甚至引起全国人大的关注。最高人民法院在回应全国人大建议时指出：“（职业打假）行为严重违背诚信原则，无视司法权威，浪费司法资源，我们不支持这种以恶惩恶，饮鸩止渴的治理模式。”e《最高人民法院对十二届全国人大五次会议第5990号建议的答复意见》，法办函〔2017〕181号。目前由于“法释〔2013〕28号”司法解释尚未废止，职业打假人的惩罚性赔偿诉讼在食、药领域仍得到最高人民法院的认可，但地方法院的总体态度趋向于不支持职业打假人诉讼。这种摇摆不定的态度无助于治理当前严峻的食品安全风险，相较于职业打假人存在的问题，居高不下的食品安全风险给社会带来的损害更为严重，而且，职业打假人存在的敲诈、形式主义和偏离重点等问题均可通过制度引导加以解决，而不应当因噎废食。相较于中国，美国对于私人诉讼的公共规制作用给予高度认可，并致力于通过起诉资格的扩大和诉讼程序的便捷化改造，让更多的诉讼进入法院，以此规制日益严重的公共风险。fClayton P. Gillette and James E. Krier,“Risk, Court, and Agencies”，University of Pennylvania Law Review, vol.138,no.4, 1990.

二、规制对象与规制体制的匹配性原理

相较于传统部门法对法治之形式理性的重视，极具功利主义特征的风险规制法更加强调结果导向。规制结果的达成受到众多因素的影响，其中包括但不限于规制体制的设计、规制工具的运用、实施路径的选择以及执法者的忠诚与勤勉程度等。面对众多影响因素，本文聚焦于制度设计层面的一个核心原理：规制体制与规制对象之间的匹配性设计，这是一种典型的工具理性，也是风险规制理论的内核。a宋亚辉：《社会性规制的路径选择》，北京：法律出版社，2017年，第181-191页。既有研究表明，规制体制与规制对象之间的不匹配，是规制失败的重要原因，反之，规制成功的经验也离不开二者之间的高度匹配。因此，针对特定的规制领域，选择合适的规制体制是实现预期目标的必要条件。b[美]史蒂芬·布雷耶：《规制及其改革》，李洪雷等译，北京：北京大学出版社，2008年，第191页。接下来的问题是如何进行匹配性设计？这首先需要充分认识规制对象及其所处的特定时空背景与社会环境，学界将这些影响因素统称为“规制场景”，cChristopher Hood, Henry Rothstein and Robert Baldwin, The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes, Oxford and New York: Oxford University Press, 2001, p. 21.就本文研究的食品安全风险而言，规制体制的设计必须充分考虑以下规制场景。

（一）食品风险的产业链传递效应与全流程一体化规制

食品产业从种植养殖、生产加工、运输配送、烹饪消费到餐余处理，存在众多环节。在漫长且复杂的食品产业链上，任何一个环节的不规范操作或非法添加都可能导致后续的连锁反应，食品安全风险因此呈现出显著的产业链传递效应。例如农户过量喷洒农药导致的药物残留风险，将通过产业链传递过程，一步步走上餐桌。产业链传递效应的存在使得“从农田到餐桌”的整个规制体系中任何环节的规制失灵都将导致整个规制体系功亏一篑，并将引发系统性风险。正如学者在回答“为何食品不像桥梁一样安全”的问题时所言：“不同国家的食品供应链是不同的。追寻被污染食品的源头或是何时添加了其他物质是非常困难的。在运输或分销的过程中食品往往会混同。一般一个型号的汽车只由少数几个工厂生产加工，但许多食品（例如牛奶）是由成百上千的工厂生产加工的，一瓶牛奶可能是不同的奶牛在不同日期所产牛奶混合灌装的。”d[美]索·莱弗莫：《为何食品不像桥梁一样安全》，《法律和社会科学》2015年第2期。这正是食品安全风险规制的难点所在。从中国正在构建的全产业链规制体系来看，目前的短板主要存在于食品产业链两端，即农田和餐饮两个环节。在农田种植养殖阶段，我国主要以小农家庭生产为主，农户对农药、化肥和添加剂的使用较为随意，且无法完全纳入政府规制视野，这在源头上为食品安全埋下了隐患。在餐饮环节，遍布城乡各地的餐馆后厨缺乏透明度和公开性，成为政府规制的盲点。由于缺乏有效规制，烹饪环节的不规范操作已成为添加剂滥用、微生物超标的重要原因。若无法根除食品安全规制的“最后一公里难题”，整个风险治理体系都将功亏一篑。

食品安全风险规制体制的设计必须有效回应风险的产业链传递效应，确保各规制环节之间无缝对接，构建“从农田到餐桌”的全流程一体化规制体系。从这个意义上来看，我国2013年构建的由食药监总局独家负责的食品产业链一体化监管体制改革具有里程碑意义，但在落实过程中必须着力修复“短板”。其中首要的短板是农产品生产源头的规制，风险源主要来自农药、化肥和添加剂的不当使用。实证研究表明，农户对农药、化肥和添加剂的使用情况受到众多因素的影响，其中，有一定风险认知的农户、建立种植养殖记录的农户、产品销往大型批发市场的农户，倾向于更规范地使用农药、化肥和添加剂。e王志刚等：《食品安全规制下农户农药使用行为的影响机制分析》，《中国农业大学学报》2011第3期。这对于农田阶段的风险规制具有参考价值，规制部门可通过风险教育和风险交流增进广大农户的风险认知、规范农户生产记录制度、鼓励大型批发市场建设、在批发交易环节核验生产记录并加大“双随机”抽检力度来倒逼农户规范生产。另一个短板是烹饪环节的不规范操作，餐馆后厨烹饪过程的不透明是问题的症结所在。这一问题的解决除了加强常规性监管措施外，还要大力推行“明厨亮灶”行动，鼓励餐馆通过改善软（监控视频）、硬（玻璃房改造）件设施将烹饪过程全程向消费者和规制机关开放，借助公众的力量扫清规制盲点，在此基础上打通食品产业链各环节的规制体系，实现“从农田到餐桌”全流程规制体系的无缝对接。

（二）食品风险的产业链富集效应与一体化信息溯源系统

除了产业链传递效应外，食品安全风险还具有显著的产业链富集效应，例如在种植养殖阶段留下的药物残留，将与生产加工环节的非法添加物叠加，最后与烹饪环节产生的有害微生物一道共同走上餐桌。这些来自不同环节的有害物质的富集，往往还会通过物理或化学反应将风险进一步放大，进而引发一系列致害事故。食品安全风险的产业链富集效应给食品安全规制带来了极大挑战。面对发生在消费终端的风险事故，人们往往难以确定风险源来自产业链的哪个环节。我国自2013年开始构建全产业链一体化监管体制以来，食品风险信息的溯源体系建设才提上日程。完整的信息溯源系统有助于准确识别风险源并针对关键节点加以管控，但我国目前的信息溯源系统面临两个关键问题：一是信息溯源系统在食品产业链不同环节之间存在壁垒；二是信息溯源系统存在区域性和行业性壁垒，这相当于“分段式修筑铁路”，若要全程通车，尚需打通各个关节点。

在风险规制体制的设计原理中，信息获取是首要前提，只有获取充分的信息才能做准确的风险评估，进而有效规制风险。aChristopher Hood, Henry Rothstein and Robert Baldwin, The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes, Oxford and New York: Oxford University Press, 2001, p.24.因此，中国食品安全风险规制体制的设计必须建立在完整的信息追溯系统之上。从我国正在推进的食品信息追溯系统来看，目前主要由各省市、重点食品企业以及第三方中介机构自行构建食品信息追溯系统。基于全产业链信息溯源的需要，未来必须打破信息追溯系统的壁垒，解决“信息孤岛”问题，拓展信息追溯渠道，构建一个来源可追溯、去向可查证、责任可追究的食品风险信息追溯系统。这首先要运用现代信息技术，打通种植、养殖、生产、加工、包装、运输、分销、烹饪、消费环节的壁垒，引导食品产业链上、下游企业将信息追溯系统与企业内部的检验检测体系、质量管理体系对接，打造全产业链的质量管控体系。其次要打通食品信息追溯系统的区域性和行业性壁垒，目前我国主要由各省市和大型食品企业针对乳制品、食用油、生鲜禽蛋、添加剂等重点产品和行业构建信息追溯系统，这种分地域、分行业的信息追溯系统不仅成本高昂，而且效果有限，未来需要统筹规划，整合各地区、各行业、各企业内部的追溯系统，搭建统一的信息存储系统和共享平台，实现信息追溯系统的无缝对接与互联互通，确保社会公众和规制机关可从任何一个端口全程追溯“从农田到餐桌”的整个食品产业链过程。

（三）食品风险源的碎片化分布与公私力量的共治格局

我国食品行业“多、小、散、乱”的碎片化状况短期内难有彻底改观，特别是小农户、小作坊、小摊贩、小餐饮企业量大面广，有针对性地实施规制的难度较大，一个重要原因在于规制成本和人、财、物资源的约束。因此，如何在有限规制资源约束条件下最大限度地提高政府公共规制资源的利用效率，同时调动民间力量来治理量大、面广的食品安全风险，无疑是我国食品安全规制体制设计中不可忽略的问题。我国正在推进的工商总局、质检总局、食药监总局的全面“三合一”改革固然扩大了总体上的市场监管机关执法队伍，但就食品安全规制领域而言，“大市场”规制体制的一体化构建是否会导致去专业化倾向以及食品规制资源分散的问题，这是此次“大部制”改革不容忽视的议题。

面对政府公共规制资源的约束，我国食品安全规制体制的设计必须彻底改变政府自上而下的单一规制模式，充分调动社会力量，通过公私合力构建社会共治格局。可资借用的“社会力量”主要包括行业自治组织、中介机构、媒体、广大消费者、职业打假人等社会群体，这些主体广泛参与食品生产、消费过程，持有大量食品风险信息和私人监控资源，而这正是政府公共规制的短板所在。若能充分调动并合理引导民间力量，发挥私人之间的监控与制约作用，政府公共规制资源约束将得到有效缓解。首先，政府规制机关可通过信息平台建设（与食品追溯系统对接），为广大消费者分享个人消费体验和风险信息提供便利，辅助市场机制发挥优胜劣汰作用；其次，政府要为自治组织、中介机构和媒体参与社会共治提供必要空间，让他们发挥自身信息和专业优势参与社会共治；最后，尤其值得强调的是，近年来涌现的职业打假人虽然被指有敲诈、形式主义、恶意占用政府资源牟利之嫌，但这些都是易于解决的表层问题，而真正值得重视的核心问题在于，无处不在的职业打假人已成为制约不良商家违法经营的重要力量，若能合理引导职业打假人聚焦于食品掺杂掺假、微生物超标、添加剂滥用等风险，我国的食品安全规制难题有望得到显著改善。因此，包括职业打假人在内的各种民间力量如何“为我所用”，将成为食品安全规制体制设计中不可忽略的因素。

三、从证照管理走向可问责的内控体系和绩效规制

从食品风险的上述特征及其与规制体制设计之间的匹配性原理来看，中国当前的食品安全风险规制体制，需要在总结既有经验教训的基础上，做出进一步的精细化改革。就既往改革经验来看，2013年做出的“从农田到餐桌”的一体化行政监管体制改革顺应了食品安全风险的两大特征（产业链传递效应和产业链富集效应），有助于统筹协调并管控整个产业链不同环节上的食品安全风险，未来需要在此基础上打通产业链不同环节的壁垒，构建一体化的规制体制。但在具体规制手段和规制体制的设计上，仍存在不少待决问题。首要的问题是规制工具的贫乏和单一化。中国目前主要依赖“证照管理”和“以罚代管”的方式规制食品安全风险，这严重偏离食品安全规制目标，一个简单的道理是：食品企业的证照齐全并不意味着其产出的食品就安全可靠。因此，中国未来的食品安全规制体制改革应当侧重于实质主义判断，强调食品是否安全而非证照是否齐全。

相较于中国的“证照管理”体制，包括食品安全风险在内的规制体制在各国的表现极为多元，理论上甚至无法找出两个完全一样的规制体制。有学者根据不同的风险类型研究了九种规制体制，aChristopher Hood, Henry Rothstein, and Robert Baldwin, The Government of Risk: Understanding Risk Regulation Regimes, Oxford and New York: Oxford University Press, 2001, p.37.还有学者基于规制重心的差异总结了三种常见的规制体制：基于微观行为的规制体制（prescriptive regulation/ action-based regime）、基于绩效的规制体制（performance-based regimes）、基于内控体系的规制体制（system-based regimes）。bPeter J. May,“Regulatory Regimes and Accountability”，Regulation and Governance, vol.1, no.1, 2007.如果按照这三种最典型的规制体制来看，中国的食品安全立法总体上可归入“基于微观行为的规制体制”（证照管理是实践中的表现），立法者从食品生产、加工、检验、进出口等环节制定了一系列行为规范和禁令，要求食品生产经营者必须照章行事，这是在早期管制思维下设计的规制体制，被学者称为“传统体制”。由于其将规制重心聚焦于食品生产经营者的微观行为，因而其始终无法摆脱规则僵化、滞后和被规避的问题，更无法充分调动食品生产企业的积极性来实现公私协同规制的效果。

基于绩效的规制体制将规制重心转向食品产业链的末端，以强调产出食品的安全性作为政府公共规制的重心，这是一种典型的结果导向，至于食品生产经营企业如何做到结果的安全，则由企业自行做出安排。相较于证照管理和微观行为管控，这样的规制体制有助于充分调动市场主体的积极性，使之各显神通发挥主观能动性来确保食品安全。这是一种相对简约且低成本的规制体制，但在实践中可能因部分企业的机会主义倾向而导致灾难性后果。这与食品风险的特殊性密不可分。从风险致害程度来看，食品安全风险的致害性分布不均，高风险食品有时可能仅造成轻微的不适感（与消费者个人体质有关），有时可能造成难以恢复的灾难性后果，例如“三鹿奶粉事件”。食品安全风险的此种特性使得以结果为导向的绩效规制体制面临严重的滞后性问题，一旦遭遇企业的机会主义行为，可能会造成难以恢复的永久性损害。尤其是在中国长期践行“证照管理”和“以罚代管”的制度环境下，食品生产经营企业的机会主义倾向显著，为避免因此导致的灾难性后果，食品安全规制体制的设计不能只强调结果，更要重视过程。

相较于结果导向的绩效规制体制，基于流程控制的规制体制将规制重心前移，从食品生产经营过程入手，将产业链的每一个环节都纳入管控范围，尤其是对容易引发风险的关键节点给予重点管控，尽可能从事前避免高风险食品的产出，避免因食品生产经营企业的机会主义倾向而导致灾难性后果。但食品产业链极为复杂，涉及众多企业的种植养殖、生产、加工、包装、储存、储存、烹饪制作等漫长的流程，如何有针对性地设计食品生产加工的内控流程？这将是个极具挑战性的工作。从一定意义上讲，中国食品安全规制的失败一定程度上也是风险规制体制设计的失败，在一个日益复杂的食品产业链中，风险必须被系统性地识别、评估和沟通。aGuanqi Zhou, The Regulatory Regime of Food Safety in China: Governance and Segmentation, Switzerland: Springer Nature, 2017, p. 6.而这些风险信息都散落在农户和生产经营企业手中。由于信息不对称的问题，政府规制机关显然无法根据复杂多变的产业链状况为企业量身定做内控流程和生产规范体系，这样的努力实际上又回到传统的“基于微观行为的规制体制”，其弊端显而易见。尤其是面对当前的食品监管短板（例如农田种植养殖和烹饪制作的“最后一公里”难题），政府自上而下制定并实施的流程管控体系，因缺乏充足的信息、技术和监控手段而效果不彰。因此，流程管控与绩效规制必须相互配合才能有效管控食品安全风险。美国20世纪90年代以来管控肉制品风险的经验表明，食品产业链的流程控制必须建立在市场主体积极参与的基础上，通过设计激励相容的内控流程与不同层次的问责机制，确保食品生产经营企业的内在商业动机与法律规制目标保持一致，这样才能激发企业积极采取内控措施并适时更新改进，bPeter J. May,“Regulatory Regimes and Accountability”，Regulation and Governance, vol.1, no.1, 2007, pp.14-16.这种新的规制体制具有以下两个显著特征：

第一，流程管控的主要任务将从政府规制部门转移到市场主体，即食品生产经营企业和专业的第三方认证机构，通过加强企业内控和专业认证来确保食品产业链的规范化运作，以此降低食品安全风险。企业和政府在这一规制体制中将扮演不同的角色，其中，“企业需要根据宏观的规制标准来制定合规计划，以促进既定社会目标的实现。为便于企业制定合规计划，规制标准应当列举出企业合规计划必须具备的内容，例如危险源的识别、风险防范措施、发现并纠正问题的程序、员工培训计划、旨在实现特定社会目标的公司管理措施的评估和改善等。”cCary Coglianese & Lazer David,“Management-Based Regulation: Prescribing Private Management to Achieve Public Goals”，Law and Society Review, vol. 37, no.4, 2003.政府的作用主要是设定宏观上的规制目标和绩效标准，以此为企业的自我风险管控提供合规指引和自治框架，这实际上是一种新近学术研究中较为流行的“受政府监督的自我规制体制”，又称“后设规制”，其在食品安全领域的运用主要表现为HACCP（危害分析和关键环节控制点）标准的实践，dHACCP标准体系是国际食品法典委员会（CAC）1997年修订《食品卫生通则》时增加的内容，主要用于食品安全风险内控和第三方评估，具体可参见《危害分析和关键控制点体系及其应用准则》。不同于政府自上而下的风险规制，HACCP的核心是由企业在其生产流程中自行识别潜在食品风险源和关键控制点，通过管控关键节点将食品安全风险控制在可接受的水平。

第二，任何规制体制的设计都不能忽视一个基本原理，即规制任务的分配必须伴随着问责机制的合理设置。ePeter J. May,“Regulatory Regimes and Accountability”，Regulation and Governance, vol.1, no.1, 2007.就食品安全规制而言，从“证照管理”和“以罚代管”体制，走向基于内控流程和绩效管理的规制体制，必须伴随着问责机制的设置与转移。首先，政府规制机关需要为其不当设定或怠于设定风险规制目标和绩效标准承担政治或法律责任，以此督促和规范政府规制机关积极勤勉地履行职责，进而为市场主体的自我规制提供合规指引和自治框架。其次，食品生产企业需要为其食品的安全性负责，通过责任威慑和商业动机的共同激励，督促食品生产经营企业参照或适用相应的流程控制标准加强企业内控和自我防范，一旦选择了某项标准就必须全面执行并接受政府和第三方监督。最后，自我规制主体和专业的第三方认证机构需要为其专业判断和认证行为负责，有学者称之为专业性问责（professional accountability），“官僚性的问责主要是一种外部控制，而专业性的问责主要强调的是内在行业规范和同业竞争压力”，fPeter J. May,“Regulatory Regimes and Accountability”，Regulation and Governance, vol.1, no.1, 2007.其目的旨在防范专业判断中的“权力”滥用。这样的规制体制有助于发挥政府、食品生产经营企业和第三方专业机构的比较优势共同管控食品安全风险。当然，以上只是宏观层面的规制体制设计，更具体的微观法律规则和制度设计则须另文展开。