论我国成品油市场行政性垄断行为的规制路径

2018-02-19丁国峰陈明辰

学术探索 2018年3期

丁国峰，陈明辰

(昆明理工大学法学院，云南昆明 650500)

我国成品油市场在多年的发展中呈现出巨大变化，发展趋势由自给自足转变为严重依赖进口，现行走向由计划生产、统一定价转变为与国际市场相接轨。成品油市场的行政干预色彩逐渐褪去，但行政性垄断行为依然存在且呈现更加严重的局势。

成品油市场是整个石油行业的一个重要组成部分，学术界对石油行业的限制竞争与反垄断的研究开展较早。但我国内针对石油行业行政垄断行为的研究，目前仍只将石油行业作为一个整体进行行政垄断的分析，没有对石油行业的上中下游各自的行政性垄断的表现、成因及规制路径做出分别论述。笔者曾在此基础上论述了我国成品油市场国企垄断行为的法律规制，探究了成品油市场国有企业的垄断地位以及《反垄断法》第七条在石油业中的适用。[1](P56～62)我国成品油市场化改革仍步履蹒跚，自由、公正的成品油市场竞争秩序尚未真正建立起来，这将影响未来我国成品油市场的健康发展，规制成品油市场行政性垄断行为显得尤为必要和迫切。

一、成品油市场行政性垄断行为及其危害表现

(一)成品油市场行政垄断行为的认定

根据我国《反垄断法》第八条，行政垄断是指行政主体，即行政机关或者法律授权的管理公共事务的组织不合理使用自己手中的行政权力，甚至滥用行政权力，实施具有排除、妨害、限制竞争的行为。行政性垄断行为的种类多样，从不同的角度可以对行政性垄断行为进行不同的分类，其目前主要包括“二分法”“三分法”和“四分法”。根据行政主体的数量不同可以将其划分为单独的行政性垄断行为和联合的行政性垄断行为；根据行为的实施对象不同可以将其分为抽象行政性垄断行为和具体行政性垄断行为;根据行为的具体表现，还可以分为地区性行政垄断、行业性行政垄断和其他利用行政权力实施的行政垄断(强制联合限制竞争、行政性强制交易等)，该分类相对更具有适当性。[2](P261～262)行政性垄断行为的具体形式主要涉及地区封锁行为、限定交易行为、排斥或限制在本地投资或设立分支机构的行为、招投标中的保护行为、强制从事垄断行为、制定含有排除或限制竞争内容的其他行为。[3](P180～184)

石油既是具有普遍性需求的一般商品，又是事关国家安全战略的重要公用资源产品。石油作为一种普通的商品，其行业及市场的准入设置不宜过于严格，应当对所有投资者开放，并且鼓励在石油行业充分公平的竞争。石油行业属于典型的国家垄断行业之一，其主要依靠国家特殊的石油产业政策垄断整个石油行业的生产经营活动，具有自然垄断和法定垄断的基本属性，但随着经济社会发展，其自然垄断或法定垄断的合理性及其边界会动态变动，需要石油行业监管法与反垄断执法之间进行合理协调。[4](P115)石油是国家发展工业的血液，从维护国家利益的视角来看，政府对成品油市场实施监管或规制也实属必要,但是政府的监管行为是否合理，在多大范围内实施监管，这些问题值得进一步考量。政府监管行为合理与否，关键看监管的过程及其结果，即“行政权力滥用”导致限制或者排除竞争的后果是否真实存在。行业主管部门在制定石油产业政策时根本就没有树立石油产业政策的竞争评估意识，石油行业的监管范围及其适度如何衡量亦是重要难题。在我国成品油市场中，行业主管部门出于特别的目的(并非公共利益之目的)制定一系列歧视性的法律、行政法规、部门规章以及政策性文件以限制或排除成品油市场的竞争行为，使得中石油、中石化和中海油这三大石油巨头获得并维持其垄断地位。成品油市场行政垄断的认定可以从行政垄断的主体、客体、手段、后果等四个方面综合认定。

1.成品油市场行政垄断的主体

行政垄断行为由政府及其所属部门或授权组织实施，其行为主体是政府及其所属部门或授权组织，它与经济垄断、国家垄断显著不同。经济垄断的行为主体为企业或其他市场组织。国家垄断的行为主体范围宽于行政垄断，中央政府实施的垄断行为具有国家意志性，其维护国家整体利益与社会公共利益，具有合法性。在我国成品油市场中，商务部、发改委等行业主管部门运用其手中的行政权力制定相关的限制竞争的石油监管政策，并积极实施排除、限制竞争的行为，属于成品油市场中的行政性垄断的行为主体。如2007年商务部颁布了《成品油市场管理办法》，其明确规定成品油批发企业的注册资本不得低于3千万元人民币，成品油油库库容为1万立方米以上。从上述规范性文件中可以发现，上述部门以国家安全和整顿市场的名义对成品油市场实行准入限制，将成品油的批发和零售市场都纳入中石油、中石化、中海油等企业的势力范围中，排除、限制市场竞争。

2.成品油市场行政垄断的行为客体

成品油市场行政垄断的行为客体是经济活动中的市场主体，主要包括中石油、中石化、中海油等企业。在市场经济中，企业以获取经济利益为目的，而垄断是实现经济利益最大化的重要方式，垄断地位及其利益是企业竞相追逐的目标。为了改变石油供需矛盾，国家实行新的成品油定价制度，在《石油价格管理办法(试行)》(2013)中规定：“国内汽柴油的价格每次调整的周期为10个工作日，其调整的依据为国际市场原油的价格。”同时对于调价幅度低于每吨50元的情况做出了特别规定，即：“出现此种情况时，将不对油价进行调整，而是纳入下次的调价之中，进行累加或者冲抵。”在新的制度条件下，成品油定价机制更加透明化，但新的定价机制存在着重大缺陷。改革之后，石油价格更加紧密地随着国际油价而不断波动，在我国寡头垄断的市场格局下，国际油价的任何一点上涨都会转移到国内市场中。该定价机制依据的价格基准较高，无论国际油价是上涨还是下跌，国内石油价格一般持续维持在高价位。石油企业始终只赚不赔，明显地违背市场经济规律，致使石油巨头成为改革的最大受益者。国家发改委规定了最高销售价格，但石油巨头通常直接将最高限价作为销售价格。在此机制下，石油巨头坐收超额垄断利润，成品油价格“涨多跌少”。出现此现象的主要原因不单纯在于巨头油企，更多地在于制造行业垄断格局的幕后者。[5](P7～11)

3.成品油市场行政垄断的手段

实施行政垄断所依靠的行为手段，是通过滥用行政权力进而实现的。在经济性垄断中，企业主要凭借资金、技术等优势占领垄断地位，而在行政性垄断中，垄断地位或利益的获得主要依靠行政主体掌握的行政权力，此种权力优势超越了法律规定的权限和范围干预经济，排除、限制竞争。在我国成品油市场中，中石油、中石化、中海油等垄断地位获得主要依靠行政主体滥用行政权力，其凭借的不是经济优势，而是行政权力优势。当前我国成品油价格以布伦特、迪拜和米纳斯三地原油价格为基准，即三地的加权平均值加上炼油成本、利润、关税、流通费等，形成了成品油的零售基准价。当国际市场原油连续10个工作日波动超过50元时，相应调整国内成品油价格。但政府部门一再任性践踏规范性法律文件，滥用行政权力。2015年12月15日，国家发改委发布通知称：“机动车尾气排放是造成空气污染的重要原因之一，日益突出的雾霾污染等空气污染问题威胁着人类生存。为保护环境、净化空气，在低油价时，保持国内成品油价格基本稳定是非常重要的手段。”[6]2016年1月13日，国家发改委宣布下调国内的成品油价格，并且公布了最新的成品油定价机制。设定了调价上限和下限，分别为130美元和40美元，意味着当国际油价低于40美元每桶的时候，国家成品油油价不再下调。在未对《石油价格管理办法》进行修订的前提下，发改委以保护环境、治理雾霾为借口拒绝下调成品油价格，其行为太任性，涉嫌滥用行政权力。此外，为获得拒绝调价的依据，草率、仓促修改《石油价格管理办法》，使得滥用行政权力愈加明显。[7](P25～29)

4.成品油市场行政垄断的行为后果

行政垄断行为的直接后果是限制市场竞争，破坏市场的公平、自由、法治等竞争秩序。成品油市场行政垄断行为导致市场准入壁垒森严，石油垄断巨头利用垄断地位攫取垄断利润。我国成品油市场实行核准制，成品油的销售应取得相关资质，没有销售资格的企业不可能成为市场主体，而现行资质仅为石油巨头拥有，民营企业只能把成品油卖给国有企业，为了排挤竞争对手，石油巨头时常拒绝销售民营企业的成品油。例如，云南盈鼎生物科技有限公司用地沟油生产生物柴油，但因缺乏产品流通资质，不能上市销售，但国企拒绝销售其产品。2014年，云南盈鼎生物科技有限公司其以拒绝交易为由将中石化、中国石化销售有限公司云南石油分公司告上法庭，要求法院判令中石化、中石化云南分公司按照《可再生能源法》的相关规定，将其产品纳入其销售体系。从此案例中可以发现，民营油企无市场销售资质，其市场准入的壁垒和成本均较高。此外，成品油在运输过程中也受到多方限制。中国铁路运输总公司规定，民营油企运输石油需要向中石油、中石化等少数国有企业领取相关证明，如此则赋予了石油巨头排斥竞争对手的权力，明显属于实施行政性垄断的行为。成品油市场的准入和退出壁垒，严重阻碍了市场公平竞争，影响了市场经济效率，损害了石油消费者的整体福利。此外，石油行业还存在资源性、技术性、规模经济、巨额资金成本等壁垒。[8](P116)我国石油产业主要涉及三个环节，即原油生产与进口、石油炼制、成品油流通。其中在成品油流通环节，石油巨头通过收购及兴建加油站，主导了大部分成品油销售市场。产业组织理论认为，市场结构对企业的市场行为有重要影响，成品油销售市场的垄断型市场结构对石油企业实施市场垄断行为有重要影响。具备寡头垄断性质的石油企业作为理性的经济人，其势必会通过限制供给石油产品的产量，将市场均衡价格控制在高位(远远超出社会必要劳动成本价格)上。按照当前的石油价格定价机制，国际油价上涨时，无论国内原油生产成本上升还是降低，石油巨头均可以借助调价机制相应地提高原油价格。随着炼化企业生产成本的上升，成品油批发价格亦随之升高。但是国家对成品油零售市场价格施行一定的限制，由此而出现“批零倒挂”的现象，这将进一步导致许多民营油企发生亏损，致使其不得不退出市场。同时，当石油供给不足时，石油垄断集团往往会优先供应其下属的加油站，民营加油站因缺油而被迫关闭，致使石油市场结构更加单一，垄断油企将获得更多更大的市场份额。[9]

综上所述，从成品油市场行政垄断的主体、客体、手段、后果等四个方面分析，商务部、发改委等行业主管部门滥用行政权力，设置不合理的市场准入门槛，任意干预成品油价格调整，致使中石油、中石化、中海油等垄断企业获得巨额垄断利润，妨碍市场正常竞争秩序，损害消费者利益。

(二)成品油市场行政性垄断行为的危害表现

第一，阻碍成品油市场化改革。当前我国中石油、中石化以及中海油公司一直保持着高度垄断的市场结构，它们极易利用垄断地位排挤竞争对手，维持垄断高价，获取巨额垄断利润，造成石油行业经济效益低下，致使社会分配机制不公平。国家一直对石油定价机制进行改革，努力与国际市场接轨，但由于行政性垄断行为的存在，给予石油巨头各种财政补贴，无理设置市场壁垒，制造流通障碍等，导致石油产业价格改革流产，石油巨头仍然不断地获取垄断收益，油企员工享受各种高福利、高待遇。

第二，民营油企经营举步维艰。石油巨头拥有国家赋予的成品油批发和销售特权，有权统一收购成品油并进行批发和零售。国内油价与国际油价联动机制的建立和完善，国际油价上涨致使石油炼化企业的成本日益上升。由于销售价格的调整具有一定的滞后性，容易出现“批零倒挂”现象，即零售价格低于批发价格。石油巨头垄断着石油行业的整个产业链，零售市场的亏损通过批发市场的利润可以在一定程度上得以补偿。民营油企一般无原油进口资质，也无石油销售资质，民营石油炼化企业受制于石油巨头的原油供应及成品油收购等限制性程序和环节，其生存状况尤为困难，一旦民营加油站亏损出现比较严重的情形，它们只能大批退出市场。

第三，致使石油行业效率低下。石油巨头的行政官僚色彩浓厚，机构和员工臃肿。三大石油巨头的员工配额约为国外石油公司的五至十倍，员工的待遇是我国其他行业的3～5倍，但其人均原油产值、生产成本、人均利润率等指标与国外石油企业之间的差距是非常巨大的。石油巨头一边拿着政府的补贴，一边制造着社会舆论，强迫政府抬高成品油的价格，但经营管理效率低下，腐败频发，创新和改善经营管理力度不足。[10]

二、成品油市场行政性垄断行为的主要表征及其成因

(一)行政机关制定限制竞争行为的规定

行政垄断和自然垄断之间的最大界限区别以及判断标准主要在于是否存在垄断地位得以形成并维持的体制或制度。行政性垄断行为的形成与制度、体制等密切相关，其主要是通过行政机关运用行政垄断权制定限制竞争的规定来实施的。中国石油、中国石化、中国海油三大石油集团公司在1998年于我国石油行业改革重组之后逐步建立，至此国内确立了石油领域“三分天下”的局面。从行业竞争属性来看，石油产业除了管道运输具有自然垄断属性外，其他生产、流通环节均具有竞争属性。然而，我国现行石油产业形成了高度垄断的市场结构，其原因主要是由行政性垄断因素造成的。成品油行业主管部门实施不合理的行政垄断行为(滥用行政权力)，设置较高的成品油市场准入壁垒，将成品油的销售权力赋予三大石油公司，并且随意干预成品油市场价格。如“38号文件”*1999年原国家经贸委等部门发布的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》。，其要求国内炼油厂生产的成品油全部交由中石油、中石化公司销售，其他企业无权从事成品油的批发、销售等经营活动。2001年，国家经贸委等部门出台了《关于进一步清理整顿和规范成品油市场秩序的意见》(简称“72号文件”)，规定从文件发布之日起所有新建加油站，均由中石油、中石化出资或控股，其他企业和个人未经许可或批准无权新建加油站。石油领域的“38号文件”“72号文件”等规范性法律文件是“部门立法”现象的重要体现，其主要代表的是石油垄断行业的利益。这些政策性文件得到石油行业主管部门的强力推行，在实施时往往采取选择性或倾向性执法，加之石油企业与石油主管部门之间的联系密切，为石油业行政性垄断行为的产生提供重要条件。2004年，国家发改委颁发了“230号文件”，规定乙醇汽油只能由中石油、中石化两公司生产、供应。2007年商务部颁布的《成品油市场管理办法》明确规定，成品油批发企业应该遵循较高的市场准入门槛和其他限制性条件。成品油行业主管部门实施不合理的行政垄断行为，滥用行政权力，将市场优势地位赋予三大石油垄断巨头，为其实施经济性垄断行为埋下祸根。

(二)政企职能不清

石油企业作为国有企业的典型代表之一，石油企业和主管机构之间存在着密切的联系，政府机构的不当立法或市场干预行为为其发展获得额外的竞争优势，同时又模糊了政府机构与石油企业之间的边界和权限范围。政企职能不清容易使得政企结成利益共同体，为政府滥用行政权力排除、限制竞争，维护垄断企业利益提供机会，是行政垄断行为产生的重要根源。在政企职能不清情况下，本应由市场自我调节的事项，政府积极干预，扰乱正常的市场竞争秩序；反之，本应由政府进行监管、调整的事项，却由市场完成，将会导致市场出现空白或盲区、消费者利益受损等情形。在成品油市场，政企职权不清主要体现在以下方面：首先，政府直接介入市场，干预石油价格。在成品油市场中，政府直接介入市场，干预价格，而不是通过税收等间接手段调整。根据《石油价格管理办法(试行)》的规定，我国汽柴油零售价格、批发价格实行政府指导价格，成品油销售企业的销售价格不得超过政府规定的最高限制价格。政府在成品油价格形成机制中扮演着价格制定者的角色，而非价格监管者的角色。行业主管部门在监管中直接介入市场，干涉市场行为，为政府实施行政垄断行为埋下隐患。例如，2015年12月15日，国家发改委以保护环境及石油工业的发展为由暂缓调整石油价格，至2016年3月27日，成品油价格调整出现“五连停”局面。成品油价格主管部门为成品油价格设置“天花板”与“地板”，以产业发展政策、环境保护政策等理由干预市场价格，维护石油巨头利益，损害消费者利益。其次，在成品油监管的部分领域，政府监管职能缺失。政府在成品油市场中主要承担市场监管职责，利用税收、石油贮备等手段调节市场供需，稳定石油价格。但目前，三大石油巨头公司不仅要完成利润考核目标，还要承担石油进出口贸易、石油贮备、成品油来源保障等部分政府职能。由于政府职能由石油垄断企业实施，为石油企业滥用市场支配地位提供了机会。此外，也由于政企之间非同寻常的关系，使得政府滥用行政权力排除、限制竞争，维护垄断企业利益变得理所当然。政府的保护不够合理不仅无法使得企业真正在市场竞争之中受到历练，而且对于这些企业在国际上的发展不利，其承载中国经济发展的重任也难以实现。[11](P29)石油企业应该通过竞争中立制度改革，推行多样化的非中立性干预措施，尽快消除石油行业中的不公平竞争现象，促进国有石油企业与市场化的石油私营主体之间建立公正、自由的竞争机制。

(三)行政垄断法律责任制度不完善

成品油市场行政垄断现象的存在与我国行政垄断法律责任制度不完善密切相关。正是因为行政垄断法律责任制度存在缺陷，成品油市场行政垄断行为无法得到有效遏制。行政垄断法律责任制度的缺陷主要体现在以下方面：其一，责任力度弱。《反垄断法》规定，行政性垄断行为由上级机关责令改正，对其直接责任人员依法给予处分。可见，责任处罚措施主要包括给予行政处分、责令改正这两种，该责任形式主要是行政机关内部的一种行政处分责任，难以对违法的行政机关责任主体形成重大的威慑和有效的制裁，且其民事责任、刑事责任和宪法责任等处于法律的空白状态。如此单薄的责任设置和规定对于遏制行政性垄断行为显得苍白无力。其二，行政性垄断行为的法律救济程序不健全。行政性垄断行为多为抽象行政行为，而《行政诉讼法》对抽象行政行为不予裁判。这将阻断行政垄断的司法救济途径，致使公民的合法权益得不到有效维护，行政性垄断行为的主体有恃无恐。石油行业主管部门在制定石油产业政策过程未能及时有效地采取必要措施推进石油产业政策的竞争评估，更未能明确建立石油产业政策制定部门在竞争评估方面的相关法律责任。[12](P71)此外，对于有效遏制行政性垄断行为的违宪审查制度、私人诉讼制度、公益诉讼制度缺失，不利于治理行政垄断行为。行政性垄断行为法律责任制度的不严厉和不健全，为成品油行业主管部门实施行政垄断行为提供了土壤，也是难以彻底遏制和阻却成品油市场行政性垄断行为产生的重要根源之一。

(四)市场化程度自由度较低

历经多次改革，我国成品油价格逐渐与国际价格接轨，但我国成品油行业市场自由度仍然较大，为成品油市场行政垄断行为的实施提供了市场环境。首先，成品油销售企业市场准入门槛高。2007年商务部颁布的《成品油市场管理办法》明确规定，从事成品油批发的市场主体在设立时的注册资本不得低于三千万元人民币，成品油油库库容为1万立方米以上。此项规定将众多民营加油站排挤出市场，致使三大石油巨头占领90%的成品油销售市场。其次，成品油的销售资质控制非常严格。根据“38号文件”的规定，国内炼油厂生产的成品油只能交由中石化、中石油这两家寡头公司销售，其他企业无权从事成品油的批发、销售业务。此举使得众多民营加油站因受到中石油、中石化的排挤而退出市场。其三，成品油的进出口资质受限。当前，成品油的进出口权利受到限制，不仅限制企业数量，还限制进出口数量，进出口特权基本由三大石油巨头享有。在我国成品油市场的行业领域，成品油销售企业的市场准入门槛高，且仅有三大石油巨头拥有成品油的油源及进出口权利。成品油市场看似自由开放并与国际接轨，但实质上，其市场壁垒森严，形成三大石油巨头公司独占市场的寡头垄断局面。另外，成品油市场的批发、零售业务可能广泛存在着普遍性的转售维持价格现象。针对成品油市场存在的维持转售价格行为应该具体进行分析，合理选择本身违法原则和合理原则对成品油市场的维持转售价格行为进行违法认定，[13](P91～94)消除成品油市场的此类垄断行为，特别是其中的限制最低转售价格行为应该成为重点关注和规制的对象。

三、成品油市场行政性垄断行为法律规制的具体路径

有学者认为，仅仅依靠一部反垄断法是难以有效规制成品油市场行政性垄断行为的，因为成品油市场行政性垄断不仅仅是一个法律问题，更是一个涉及政治、经济等范畴的重大问题。此言也许正确，但这并不足以说明反垄断法不能规制行政性垄断行为，即只要行政机关或经行政机关授权的组织实施了行政性垄断行为或因行政行为而产生限制、排除市场竞争的效果，理所当然应该受到相关法律制度的规制。

(一)转变政府职能，实现政企分离

成品油市场行政性垄断行为产生的主要根源在于政企不分，政府部门的行政监督、管理职责未能彻底地从企业中分离出来。与此同时，政府还通过行政立法、行政命令进一步维护石油巨头的垄断地位，赋予其市场特权。破除成品油市场行政垄断现象，需要行政机构收回赋予中石油、中石化、中海油等垄断企业的特殊资源和市场特权，同时削弱石油巨头的垄断地位，重塑公平、民主、自由的成品油市场，提高垄断企业的经营管理效率，促进社会分配更加公平、正义。政府和市场存在明确的分工，政府应逐步放开市场，让市场调控机制发挥作用，不宜过多干预企业的决策，理应以市场优胜劣汰的法则提高企业生产技术，改善经营管理水平，降低生产、流通成本。相关政府部门及行业主管部门过度干预市场，会使企业减少创新积极性，不利于企业的长远发展。成品油市场行政垄断的形成很大程度上是国有产权作为基础，同时政府的行政权力给予了垄断企业相应的庇护，要想形成公正监管、公平竞争的局面，就必须转变政府职能，并且实现真正的政企分离。[14](P40～46)

(二)降低或放开市场准入门槛，形成竞争性市场结构

在计划经济体制和生产资料公有制的条件影响下，国务院及其下属的相关部门实施抽象行政行为维护国企垄断地位或垄断权益便具有自然倾向和长期惯性，如成品油市场行业主管部门赋予石油巨头市场特权，垄断生产经营石油类的自然资源，划分其市场地域范围，严重破坏了市场对社会公用性资源的基础性配置作用，阻碍了统一性和竞争性市场的全面形成和发展，是典型的行政性垄断行为对市场秩序的破坏。破除石油行业行政垄断，需要培育自由的市场竞争环境，降低其相应的市场准入门槛，形成公平、自由的市场竞争秩序。首先要让民营资本自由进入石油行业，公平地参与竞争。市场的开放不应该仅仅是成品油的流通环节，石油行业的生产、炼化、输送环节都应该形成竞争性的市场环境，政府不得赋予石油巨头特权人为地分割市场排斥竞争。政府需要构建适宜的政策环境，国务院及其相关部门应当撤销阻碍民营企业进入石油行业的抽象性行政行为，同时，撤销赋予石油巨头的市场特权。[9]

(三)培育多元化市场主体，实现有效竞争

多元化的市场竞争主体是打破石油行业行政垄断行为的关键。目前我国成品油市场形成中国石油、中国石化、中国海油三家国有企业三分“石油垄断市场”天下的寡头垄断格局，成品油市场竞争机制尚未建立，公正自由的竞争作用非常有限。中国是世界第二大石油消费国，国内石油资源供应不足，严重依赖进口。中国庞大的市场及巨大的消费需求，仅由三大石油公司提供是不合理的。中国石油行业的市场主体数量应该与欧美等石油消费大国的市场主体数量相当，因此，增加市场主体数量是有效改变其垄断状况，破解行政垄断难题的关键。市场主体数量应当适中，数量太多，容易出现恶性竞争，市场混乱，规模经济难以实现；市场主体数量太少，不能满足巨大市场的消费需求，也不利于实现石油的供需平衡。培育多元化的市场主体应该构建国企、民营企业、域外石油公司共同组成的市场体系。国有石油巨头规模大，但效率低，管理水平低，腐败频发，需要进行国际化、市场化的经营模式改革。民营企业数量多，但经营分散，力量弱小，生产能力有限，需要政策扶持和促进中小微型企业之间合并和重组。外资企业技术条件好，经营管理能力强，但严重威胁国家石油战略的安全，因此需要慎重引入。

(四)逐步加大定价机制的市场化程度，增强价格透明度

经过四次改革，成品油市场定价机制进一步与国际接轨，但制度仍有许多不完善的地方。我国成品油市场改革的最终目标是完全放开市场价格，最终由市场竞争形成市场价格机制。国家不再直接干预石油市场价格，仅通过税收政策、货币政策等方式来稳定市场。全面开放石油价格，需要满足三方面的要求，首先，开放原油进口，允许民营企业进口原油，增加原油市场供应量。其次，开放成品油批发市场，允许民营企业自由经营、批发成品油。最后，开放成品油零售市场。符合安全条件的企业、个体工商户均可以成立加油站销售成品油。石油市场完全开放后，市场竞争机制当然会迅速形成，价格会逐步趋于合理。成品油市场化改革一步到位是不理性的，改革需要循序渐进，分步推进。当前国际经济不景气，国际油价波动较大，油价完全开放，对国内经济发展稳定极为不利；且我国石油战略储备建设尚不完备，政府利用税收、利率等经济手段调控石油市场的能力仍然不足，贸然全面开放石油市场会带来石油供应与国家能源安全等诸多难题。从国际形势及国情出发，有限制地与国际油价接轨可以减少国际油价对国内经济的冲击，保障国家经济的平稳运行。[15](P57～61)

(五)完善行政垄断法律责任制度，构建责任体系

根据我国《反垄断法》第五十一条的规定，行政主体滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的行为属于行政性垄断行为，然而该条款对其处罚责任的规定非常乏力。实施行政垄断的主体由其上级机关责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分，同时赋予反垄断执法机构提出处理意见的权力。我国《反垄断法》有其独立的法律责任规定和执行程序，但对行政性垄断行为的法律责任设置，主张由实施行政垄断行为的上级行政主管部门给予处罚，而上下级行政机关之间的利益关系复杂，很难做出公正合理的处罚决定，这不利于有效遏制行政性垄断行为的再次发生。至于反垄断执法机构的处理建议权，似乎可有可无，其无力制止行政性垄断行为。因此，进一步完善行政垄断的法律责任制度十分必要。首先，细化行政垄断行为的法律责任形式。我国《反垄断法》原则、笼统地规定行政性垄断行为的法律责任分为上级机关责令改正、内部行政处分两类。该责任形式不明确，处罚方式不具体，需要进一步明确、具体。较轻的行政性垄断行为，责任形式可以为劝告、撤销违法行为等；较重的违法行政垄断行为，可以设立没收违法所得、罚款等；对直接责任人员的处分形式应该更加具体，如罚款、撤职、降级等。其次，在责任形式中增加民事责任。行政性垄断行为在促进垄断者获取超额利益的同时，又损害了市场中其他主体的合法利益，具有民事违法性。因此，应当要求行政垄断的责任人和获利的垄断企业承担相应的民事责任，包括停止侵害、排除妨害、损害赔偿等责任形式。其三，在责任形式中增加刑事责任。行政性垄断行为产生的后果比较严重、危害性巨大的，应该引入刑事责任，用刑法手段遏制行政垄断。美国是世界上最早规定“垄断行为入罪”的国家之一，其对实施的行政垄断行为应该追究其刑事责任，对行政垄断责任人可以处以监禁、罚金等刑罚或其他刑事制裁措施。[16](P14～17)此外，强化《反垄断法》的执法措施，坚决惩治排除、限制竞争的各类行为，是石油行业反垄断规制的直接对症之药；改革成品油价格形成机制，禁止石油垄断企业参与到价格机制形成的全过程和具体环节中；尽早出台石油行业特别法，与《反垄断法》一起形成石油行业健全的法律规制体系。最后，要建立反垄断私人诉讼机制，确保消费者能有制度通道以维护自身合法权益，免受垄断行为侵害。[11]

(六)完善相关配套措施，提升综合治理能力

在高油价的情况下，处理好石油企业与石油需求主体的利益关系，解决高油价带来的矛盾问题显得尤为重要。为了保证石油价格改革的顺利进行，需要完善相关配套措施，避免经济动荡。其一，建立石油企业内部的相应的利益调整机制。在国际油价过度上涨时，发挥石油巨头上中下游一体化经营的优势，消化部分油价上涨的不良影响，减轻石油价格上涨对下游企业的威胁。当石油价格“批零倒挂”时，部分企业会出现经营困难。石油巨头应该启动内部上下游企业之间的利益调节机制，以生产环节的损失弥补炼油企业的亏损，平衡各环节利益关系，保障国内成品油市场的供应。其二，形成行业价格联动机制。成品油价格波动对民航、铁路、公交、出租车等行业影响较大，然而这些行业多数实行的是政府定价。因此，需要建立民航运输、铁路运输、出租车等行业与成品油价格的联动机制，及时解决成品油价格调整对这些行业的不利影响。其三，在石油消费方面对于弱势群体和公益性行业要进行相应的补贴。为了促进成品油价格改革的顺利实施，对受成品油价格改革影响较大的弱势群体和公益性行业应该给予政府补贴。补贴的群体、行业主要包括种粮农民、渔业、林业、城市公交等农业和公益性领域。其四，健全财政调节机制对石油涨价收益的调节。国家对炼化企业进行补贴，当然需要对石油开采获取的特别利润进行征收。2006年国务院下发了一系列关于石油特别收益金征收、管理的政策文件，如《国务院关于开征石油特别收益金的决定》《石油特别收益金征收管理办法》等，决定征收石油特别收益金，即开采、销售国产原油的企业因价格大幅上涨所获得超额收入，按比例向中央财政上缴石油特别收益金。石油特别收益金的征收在一定程度上可以改变石油巨头“旱涝保收”的现状，促进市场公平、公正地发展，维护国家利益和社会整体利益，促进消费者福利的不断提升。[17](P13～17)

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