文化治理：治理能力现代化的逻辑进路——基于枫桥治理实践的考察

王 东,王木森

(1.西北政法大学 马克思主义学院，陕西 西安 710063；2.华中师范大学 政治与国际关系学院，湖北 武汉 430079)

治理能力现代化是新时代中国社会主义现代化的重要内容和目标。实现治理能力现代化意味着要“不断创新社会治理理念思路、体制机制、方法手段”，[1](P385)“着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化，深化对社会运行规律和治理规律的认识，善于运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升社会治理效能，增强社会治理整体性和协调性，提高预测预警预防各类风险能力，增强社会治理预见性、精准性、高效性”。[1](P386)文化治理作为新时代一种治理的创新思路、方法与手段，无疑属于治理能力现代化的范畴，具有推动中国治理制度化、科学化、柔性化、文明化、精准化和高效化的功效，是推进新时代中国治理能力现代化的有力抓手和有效进路。

一、文化治理的基本意涵及分析范式

“文化治理”最早始于西方学者的关注和探讨。20世纪90年代英国学者托尼·本尼特开始致力于文化中的 “治理”问题研究，他从对“斯图亚特·霍尔和尼古拉斯·罗斯运用福柯话语概念”[2](P257)方式的思考，汲取他们文化研究的相关思想，慧用福柯“治理术”的理论资源，进行“文化治理”理论建构。在我国近年才开始驻足和研究“文化治理”，在这期间学者们试图给文化治理下一个完整的定义，但很难形成一个普遍的共识性界定。有学者认为，“‘文化治理’指的是为文化发展确定方向的公共部门、私营机构和自愿/非营利团体组成的复杂网络。”[3](P64)“文化治理是推动建立由各种利益相关方组成的共同‘治理’公共文化事务的制度框架，以形成‘(共同)治理结构’，实现公共文化事务的‘善治’。”[4](P27)也有学者认为，“文化治理是国家通过采取一系列政策措施和制度安排，利用和借助文化的功能用以克服与解决国家发展中问题的工具化，对象是政治、经济、社会和文化，主体是政府和社会，政府发挥主导作用，社会参与共治。”[5](P28)可见，学界对于文化治理的研究主要基于两个维度，一是从文化繁荣与发展的维度，认为文化治理就是对文化的管理与建设，是通过制定一系列制度、政策、措施等以促进文化发展的过程；二是从文化的属性或功能维度，认为文化治理就是强调文化化人的属性，通过文化的教化和规约以实现对国家、社会的治理。实际上，站在国家与社会治理的高度，文化治理的这两个维度是相互联系、相辅相成的。因为文化具有化人的属性，所以应通过对文化的管理与建设，才能实现文化对国家与社会的治理。由此观之，文化治理蕴涵着“本体-方法”的治理逻辑范式，即文化治理是文化的治理属性与文化建设的方法路径的内在统一。在中国治理实践中，枫桥经验就是文化治理逻辑范式的生动演绎，开创了推动新时代中国治理能力现代化的文化路向。

二、制度与精神：治理能力现代化的文化质效逻辑

在文化结构中，精神文化居于核心层面，依次向外是制度文化和物质文化。物质文化之于治理是前提与基础，制度文化之于治理是框架式的“硬”规约，精神文化之于治理是根本性的“软”规约。文化治理就是要发挥好物质文化、制度文化和精神文化在治理中的相互配合作用，特别是要重视制度文化和精神文化的“表”与“里”的共治。

(一)制度文化：文化治理之“表”

制度作为属人的范畴，是人的社会生活实践的产物，特别是人的群体活动或者公共生活的结果，因而制度在本质上是文化的，并且对人和社会具有规约和教化的属性作用。比如对人的限制与保护、预防和化解矛盾冲突、营造社会交往环境等。[6](P47)在文化治理中，作为文化的制度，即制度文化主要是通过发挥制度的稳定性、规范性、普适性和权威性等属性作用进行显性治理。具体而言，制度文化通过构建治理权威、提供治理规则、保障治理绩效实现治理过程与目标。

首先，制度文化构建治理权威。人类社会的发展需要治理，特别是随着社会日益进入现代化，现代治理成为人类不可或缺的活动。作为一种增进公共利益的活动，现代治理在理念上强调民主平等、权利共享、协调配合、共同参与，在主体上强调多中心共治。但这并不意味着治理过程不需要权威。事实上，权威是治理活动得以开展的重要因素。有学者就指出，“权威是政治生活的基本要件，同时亦为公共治理理论有效适用的基本要件。没有权威的政治生活极有可能是混乱的”。[7](P41)俞可平教授更是直言不讳地指出，“治理的基本内容是在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”。[8](P80)可见，权威之于治理的重要性。在治理活动中，权威的类型大体可分为政府权威和社会权威。现代意义的治理尤其强调政府向社会授权，弱化政治权力，甚至去除政治权威，以形成和突出社会权威。德国社会学家马克斯·韦伯将权威的获得概括为三种途径：魅力、传统和法理。他认为，建立在正式制订的规则和法令正当性基础之上的法理型权威，是现代治理的根本。现代社会是法治社会，人们更相信法律和规章制度是正当的、合理的。[9](P112)因为随着社会现代性不断增强，个人魅力已很难建立，传统也将慢慢被打破、消解，“法理型权威是权威构建的基本走向”。[7](P41)因此，在现代社会治理中，权威的形成与构建主要依赖于制度。在实践中，制度之于权威的构建主要体现在两个层面，一是制度明确治理活动中的基本关系和责权范围，从而界分权利与义务；二是由于制度在形成过程中是基于一定的程序并在充分发扬民主的基础上制定出来的，因而具有共识性和权威性。所以，在国家与社会治理中，通过制度能够构建起治理权威，从而夯实治理基础。

其次，制度文化提供治理规则。制度作为社会博弈的规则，始终是与人类社会交往联系在一起的，“自从有了人类的生产实践就有了人们之间的交往，人们的交往必然产生一定的社会关系，对各种社会关系的规范和秩序化，就产生了制度”。[10](P56)在治理实践中，制度为治理活动的开展提供了框架、依据、标准和规则，是国家与社会治理的基本方式。制度提供治理规则主要在三个方面。一是基础规则，主要是指法律法规体系。法律法规规定公民权利与义务，是社会生活中最为基础和一般的行为规则，具有普遍性和强制性，为国家与社会治理的开展奠定根基。二是基本规则，主要是指治理的基本框架。明确治理的主体及其关系，以及治理的方式方法等。当前实践中形成的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理体制，就指明了各治理主体及其在治理中所处的地位。三是具体规则，主要是具体政策、工作机制与制度化的工作做法等，在国家与社会治理中发挥着直接的支撑作用。

最后，制度文化保障治理绩效。在国家与社会治理中，制度作为一种组织方式，把治理主体、治理目标、治理行为能够有效勾连与衔接，形成一个动态的治理活动过程。同时，在这一过程中，制度又作为一种资源配置方式，把治理中的人、财、物等要素与资源进行调动与整合，从而使治理的绩效得以保障。制度对于治理绩效的保障主要表征在三个方面。第一，制度形成对治理主体的激励。制度为人的行为划定了一定空间，但“制度的(这种)规范功能和激励功能是同时发生的”，[11](P39)也就是说，制度的规范作用总是建立在激励的基础之上。一般来讲，“在制度确定以后，相应的利益分配方式就被确定下来”。[12](P28)制度的激励突出地体现在权益的赋予与分配上。当然，制度的惩罚性规范是对治理主体的一种反向激励。通过制度的激励才能调动和激发治理主体的积极性和创造力。第二，制度减少治理中的交易成本。交易成本是任何一项人类活动都必须付出的代价，在不确定的活动环境中它无疑是巨大的。“制度为人们在广泛社会分工中的合作提供了一个基本的行动框架，通过规范人们之间的相互关系，减少信息成本和不确定性，大大降低交易费用，因而能够提升交易意愿和促进交易的顺利进行，进而也有助于提高效率和增进效益”。[11](P39)第三，制度构建有序的治理行为。在治理活动中，治理主体的行为是治理绩效得以产生的直接原因，制度为治理主体提供活动依据和规则，使治理主体得以按照规则行事，进而使治理行为有序开展，从而使治理绩效最大化。

(二)精神文化：文化治理之“里”

精神文化是文化之内核，虽然它不像制度文化那样对人有强制性约束，但其通过作用于人的思想和心理却能塑造人的意志和价值观，进而指引和规范人的行为，这就是文化化人。所以，精神文化不仅具有治理的功能属性，而且较之制度文化的治理更具根本性。因为人作为意义的存在，人的一切活动在根本上都是意义的表征和展开。在国家与社会治理中，精神文化指引治理方向、生发治理动力、形成治理自觉。

首先，精神文化指引治理方向。人类的一切社会活动都是精神与实践的合构。马克思主义认为，实践第一性，精神第二性，但又认为精神具有能动的反作用。事实上，从文化是“人化”的这一本质来看，作为精神文化的意义、价值和态度自然是在人类长期的社会生活、生产和实践中形成的，但是从文化“化人”的这一功能来看，作为精神文化的意义、价值和态度也为人类社会活动描绘了蓝图、指明了方向。自古以来人们就把美好生活作为人类精神文化的最高旨归，而“美好生活”这一价值又可具体细分：个体层面人的自由、权利和发展，社会层面的民主、平等、公平、正义、和谐、秩序，国家层面的繁荣、富强、稳定。可以说，正是在这些价值的指引下，人们从事着各种社会活动。同时，基于民主、平等、权利、合作等价值理念的引导，强调治理过程的民主平等、服务共享、协调配合、共同参与，特别是强调多元共治、社会权威、德法并用、绩效善治等。当然，基于社会发展中存在的问题，人们关于需要什么样的发展以及如何发展也会形成一定的价值认知，而这些价值认知无疑也为创新治理提出了新任务、新标准和新要求。

其次，精神文化生发治理动力。治理作为一种公共活动，承载着人们的价值追求，反过来说，也正是这些价值追求为治理活动的开展提供持续动力。现代治理是社会化的多主体、多中心治理，而这种多元治理活动之所以能够在不同的主体之间展开，是因为每一类主体都有一定的价值理念和精神力量的引导。我们党是国家与社会治理的领导核心，为人民服务和人民对美好生活的向往是党的初心使命，党的治理动力源于其以“人民为中心”的政治追求。近现代政府理论认为，政府的生成是人民权力让渡的结果，因而政府有责任和义务维护社会的公平、正义、和谐、秩序，治理活动是政府履行义务的必然要求。在现代社会组织开展治理活动很大程度上则是由于公共精神的指引与激发。

最后，精神文化形成治理自觉。众所周知，统治和管理是一种单一主体、自上而下、单向度的公共强制性活动。治理则是一种多元主体平等协商、多向互动的合作参与。如果说统治和管理依赖于政府的强权或暴力，那么治理则是各主体基于主动自愿而进行的协作共治，也就是治理自觉。在现代社会，治理自觉固然是作为利益相关方的主体行为，但这其中很大程度上也依赖于一定精神文化的作用。这是因为随着人类社会的发展，人自身的价值与地位得到前所未有的彰显，以人为本、以人民为中心的价值理念逐渐成为社会共识，包括独立、自主、权利、公平、正义、参与等在内的人的主体意识与法治意识不断提高，特别是人的公共精神和命运共同体意识开始增强，从而就形成一种公民自觉的社会。在这样的社会，“无论是普通公民还是特殊民众(政府官员和社会上的突出角色)，都能够在意识的支配下自觉维护社会的稳定运行，保护社会公正”。[13](P69)

三、标准与标语：治理能力现代化的文化治理进路

在新时代治理创新中，枫桥实践注重发挥和挖掘制度文化与精神文化在治理中的价值与作用，并以此为抓手大力加强自身文化建设，尤其是积极通过标准体系构建和标语广泛宣传形成了自己独特的文化治理进路，有力地推进了枫桥治理能力的现代化。

(一)标准：制度化的文化治理

在现代社会，随着社会活动日益复杂化和社会分工日趋专业化，标准成为对社会实践与行为进行科学评价和管理的尺度。在这个意义上，标准就是治理的规则与制度。枫桥文化治理的重要标识就是治理标准建设，即通过建构“法律法规、自治公约和工作机制”等标准体系推动治理走向制度化和规范化。

一是把法律法规作为基础性标准。法律作为国家制定并实施的行为规范，规定人们社会生活中的基本行为，以及为所不当为的后果，具有普遍性和权威性，是维护社会秩序、保障人民群众安全与利益最为有力的手段，是国家与社会治理最为基础性的工具。枫桥治理把法律法规作为社会治理的基础性标准，通过组建专业调解委员会运用法律法规实施治理。在交通治理中，主要由法官、交警等组成调解人员，按照交通法规划分交通事故纠纷责任，对事故双方进行调解，并对人民调解协议书进行司法确认。在医疗治理中，法律专家、法官、医生或法医等组成调解委员会，对医疗事故的责任进行认定，并按照相关规定依法调解。在公安、司法、行政等部门主持的调解活动中，也以法律法规作为调解依据，从而维护法律的权威性和严肃性。除此之外，党规党法作为规制规范党支部与党员的基本准则，也被枫桥纳入基础性标准的范畴，特别是涉及有党员参与的矛盾纠纷，通过《党章》和《中国共产党纪律处分条例》等来评判党员干部行为，推动矛盾纠纷化解。

二是把自治公约作为核心性标准。基层自治是社区居民自我服务、自我治理的根本方式。社区自治公约是规范居民生活的主要标准，是法律规范的重要补充。枫桥社会治理十分注重运用自治公约进行自我治理，通过制定村史村训、村规民约、护林公约、治安公约、禁赌条约等实现乡村自治。其中，栎桥村的新时代乡村自治就是枫桥公约自治的标杆和典型。在总结历史传统的基础上，栎桥村结合新时代新形势，制定了以“风正、德善、家和、兴业、村安”为主要内容的村史村训，明确了村民生产生活的价值导向和行为方向。同时，栎桥村结合实际情况，以党章党规、国家法律法规、民间的风俗习惯为基础，制定了五章二十条的《栎桥村规民约实施细则》，形成了“守法讲规矩、家和万事兴、整洁美家园、青山又绿水、小事不出村”的自治公约体系，为村民日常生活与行为构设了丰富、全面、翔实的标准指南。在枫桥，这种普遍可行的村规民约既是规范人民群众生活的自治准则，也是矛盾纠纷化解的主要依据，成为枫桥治理体系中的核心性标准。

三是把工作机制作为关键性标准。枫桥社会治理的突出特点是通过矛盾纠纷的预防与化解带动和促进各项事业的发展，因而如何预防和化解社会矛盾便成为枫桥社会治理中的关键性工作。在矛盾纠纷预防和化解实践中，枫桥特别重视加强工作标准的建设，形成了一系列工作方法机制，为矛盾的预防化解找到有效抓手。一是在联系群众方面，形成了“走得进家门，坐得下板凳，拉得起家常，建得了感情”的群众工作机制，为各项工作开展奠定了坚实基础。二是在化解矛盾方面，强调要善于把工作做在前面，特别是“组织建设走在预测前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”，从而有效防控和化解矛盾。三是在帮教方面，形成了“三帮三延伸”工作机制，“帮人要帮心，帮人要帮富，帮人帮到底”“帮教进监所，事先向监所延伸，帮教重实效，事中向生产生活延伸，帮教讲长效，事后向巩固提高延伸”，做到真帮实帮。四是在社区工作方面，强调要善于发挥党支部和党员为群众谋发展的作用，“群众看干部，干部看支部，支部想想头，群众有甜头，党员走前头，大家有奔头”。枫桥这种既善于创新工作方式方法，又善于将好的做法制度化为工作标准的治理特质，实现了矛盾预防化解的有章可循和高质高效。

(二)标语：柔性化的文化治理

作为人类社会的一种文化现象，标语广泛存在于社会生活的各个方面，它在形式上表现为一种特殊样式的语言符号，在内容上传递一定的价值观，通过价值观符号化的传扬鼓动引导人们实现治理目标。枫桥治理实践特别注重标语的价值宣传与引导作用，形成了“要戴致富帽，先戴平安帽”“多一个球场，少一个赌场”“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”等一批标语口号，通过这些标语的氛围营造和情绪感染，使人们产生治理认同和治理自觉，从而实现柔性化治理。总起来看，枫桥标语治理主要通过对社会主义核心价值文化、优秀传统文化和现代法治文化的传播与弘扬推进治理能力现代化。

一是注重核心价值文化引领。社会主义文化是我国的主导文化与核心文化，枫桥社会治理始终坚持社会主义方向，注重社会主义核心价值观和党的方针政策的宣传，在治理实践中形成了反映社会主义价值文化的诸多标语口号。走在枫桥的大街上，随处能看到对社会主义核心价值观的宣传。与此同时，反映社会主义核心价值观、党员干部工作作风、对美好生活的追求与创造美好生活的标语比比皆是。通过这些标语的宣传引导人们树立正确的文化治理观，激发人们自觉投身到社会主义建设事业。

二是重视优秀传统文化滋养。优秀传统文化是中华民族的根和魂，对人们生产生活发挥着规约滋塑作用。枫桥善于将这些优秀的传统文化以标语的形式加以广泛宣传和传承，发挥了巨大的治理作用。这些标语内容丰富、语义鲜明。有崇尚孝道、弘扬孝德、讴歌孝行的“孝”文化；有倡导忠信节义的“德”文化；还有构建社会秩序的“和谐”文化。枫桥用标语传扬优秀传统文化，极大地滋养着人心与社会治理。

三是强调多元法治文化保障。枫桥社会治理重视法治文化建设，尤其重视以法治标语形式宣传和传播法治文化，建设“法治枫桥”。一方面注重对正式的法律文化的弘扬；另一方面也注重对非正式的“法”的建设。通过墙头、阅报栏、标志牌、显示屏、公交车体等载体以标语的形式将家训村训、村民公约、调解机制等呈现出来，特别是对“四前”工作法、“四先四早”工作机制和“三帮三延伸”工作法等的宣传，推动非正式的规范进农家、入民心。正是基于对正式和非正式“法”的宣传，从而形成了枫桥浓浓的法治治理氛围，也为枫桥的依法治理提供了坚实的精神文化保障。

四、文化治理：治理能力现代化的实践启示

(一)文化治理是治理能力现代化的时代表达

“治理能力现代化”作为一个比较概念，内含着对传统治理理念、方式方法和手段的扬弃与超越，也更强调治理的目标与绩效。众所周知，我国传统的“治理”十分强调“管”，随着经济社会的日益发展，显然，政府不仅管不了，也管不好。因此，治理能力现代化就意味着治理理念的科学化、治理主体的多元化、治理方式方法的法治化、治理手段的智慧化、治理灵魂的文化化。尤其是要注重文化对于人和社会的深远影响，大到国家制度构架，小到人们生活交往都必须以一定文化为力量支撑和精神支持。新时代治理能力现代化意味着要更充分地满足人的精神文化需要。所以，文化治理是治理能力现代化的重要维度。

(二)“制度-精神”融构是治理能力现代化的必然要求

人类的一切社会活动都是思想和行动共同作用的结果。治理作为人类一项重要的实践活动，更需要思想和行为的互推互构。一方面治理活动的开展需要思想的支配与引导。精神文化作为意义、价值等思想观念或意识层面的东西对治理起着推动和护持作用，为治理指明方向、提供动力，推动治理实现自觉自为；另一方面治理活动通过其在实践过程中表现出的一系列行为实现治理目标。制度文化为治理及其活动提供宏观的架构和具体的规则遵循，以此保证治理行为的顺利实施。但长期以来，我们只看到了制度的重要性，强调制度建设，却很少重视制度背后的东西，导致制度难以被遵守。实际上，精神文化与制度文化在本质上是同一的，精神文化是制度文化的内核，制度文化是精神文化的延展，制度文化规约主体行为，精神文化内化人的思想。文化治理通过这种“制度表”和“精神里”的融构，实现治理思想与行动的统一、治理目标与效果的合一。

(三)“三治”融合是治理能力现代化的有力支撑

文化治理是基于文化的治理属性，并通过文化建设这一路径来实现其治理功能。在这个意义上，一切有利于促进人的发展和社会整合的文化都是治理文化，比如法律、道德、习俗和礼仪等等。由此，可以说，法治、德治和自治在本质上属于文化治理的范畴，法治建设、德治建设和自治建设实际上就是文化治理的实践途径。党的十九大报告指出，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这实际上旨在构建治理的正式制度文化。《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》进一步提出，要充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，则是强调自治公约作为非正式的制度文化的治理功能。实践中，随着乡土社会逐渐与市场经济接轨，乡村开始与城市融合，法律在乡村社会生活中的作用越来越大，因而加强乡村法治文化建设，构建乡村法治生活成为文化治理的重要内容。然而，乡村治理能力现代化也离不开自治和德治，应善于加强法治文化、道德文化和自治文化的建设与融合，从而实现法治、德治和自治在治理中的保障性、基础性与关键性作用。

(四)文化建设是治理能力现代化的基本路径

文化治理功能的发挥首先需要文化为社会所认知和认同，只有文化掌握群众，才能转变成为群众社会生活与实践的“物质力量”。而要使文化能够掌握群众，为群众所自觉，就需要加强文化建设。因而加强文化建设是推进文化治理与治理能力现代化的基本路径。推进治理能力现代化既要重视物质文化、制度文化建设，又要重视精神文化建设，更要善于把制度文化上升为精神文化，积极将精神文化体现为制度文化，实现制度文化与精神文化的互融互构。一要丰富群众性的文化生活，通过建设文化基础设施，提升公共文化服务能力。二要注重治理体系建设，进一步完善法律法规等正式制度建设，特别是完善社会生活方面的法律法规，以减小法律的规制盲区。三要重视家风家训、乡规民约等非正式制度的作用，积极挖掘和整理优秀传统文化，并形成制度化的行为标准。四要做好社会主义先进文化的宣传与弘扬，主要对社会主义核心价值文化、优秀的传统文化和现代法治文化的传播与践行，建构人们的精神家园。