美国农业政策及其争论

詹姆斯·诺瓦克 王宇

摘 要：美国农业政策的出现源于农产品价格保护、环境保护、食品安全等方面的需要。农业政策是否必要主要是看政策实施的经济效率，可以使用帕累托最优原则、补偿原则和公平公正原则等对美国农业政策进行价值判断。

关键词：农业政策；经济效率；市场失灵

中图分类号：F810 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2018）11-0031-02

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.11.004

美国农业政策涉及立法过程和相关法律，这些法律会对农产品价格、自然资源保护、食品和营养、生物能源、农民收入以及农业生产等产生较为重要的影响。最近几年，社会公众和媒体主要关注农业政策对玉米、棉花、大豆等农产品价格的影响，其他农业政策被忽视。

一、农业政策的产生

农业政策在市场经济国家出现，是因为人们认为许多农业问题需要立法解决，主要包括：政府对农村电气化和农业运输的补贴、农村邮递、农民收入、农产品价格保护、野生动物保护、出口援助等。作为农业政策的一个重要组成部分，此前美国已经通过食品安全检查立法、低收入者的食物和营养计划、中小学校午餐计划等。

从经济学的角度看，政府政策应当兼顾效率和公平。为了维持市场经济体系的良好运行，应当通过相关法律法规来防止不公平竞争和市场垄断。风险管理和农民收入问题，是20世纪30年代以来农业政策关注的主要问题。农民收入的不稳定性可以用经济学的供求原理来解释，即当农业歉收时，农产品价格可能上升，从而促使农民第二年扩大农作物种植，进而使第三年农产品价格下跌。当农作物丰收时，农产品价格可能下跌，从而引导农民第二年减少农作物种植，进而使第三年农产品价格回升。为了打破这种循环，保护农产品价格和农民收入基本稳定，需要农业政策进行逆周期操作。

20世纪30年代以来，美国气候变化和农业科技发展对土壤、水和空气质量产生了不同程度的影响，推动了关于农业和环境的立法工作。野生动物栖息地的丧失和对物种灭绝的担忧使得环境保护组织对美国立法机构施加压力，要求建立保護野生动物政策。后来立法涉及对水和空气质量的保护。目前有关食品安全问题、动物疫情（比如禽流感）和食源性污染物等问题倍受美国社会民众关注。

诸如此类问题促使人们要求制定和实施农业政策。农业政策是否达到政策目标要经过时间的考验。虽然这在很大程度上是一个政治过程，但是，经济规律也发挥着十分重要的作用。

二、关于农业政策的主要争论

最近美国媒体对美国农业政策的报道在很大程度上是负面的，这些负面消息要么与国际大宗农产品有关，要么与食品和营养政策有关。那些关注美国农业政策的人将继续在各种场合陈述自己的观点。

支持美国继续实施农业政策的原因主要包括：农业特有的经济问题；经济全球化；技术进步引起供给的变化以及农民收入的不稳定；保障安全和充足的食品供应；环境保护惠及全社会；风险管理的必要性；市场失灵；通过提供价格和收入支持以减少农业贫困；稳定农民收入；提高出口竞争力；发展农村经济；保障农民利益。

反对美国实施农业政策的原因主要包括：农业补贴使得国际市场出现生产过剩，损害了农民利益；农场主获得了大部分的农业支持项目；美国长期存在庞大的预算赤字，农业补贴计划不可持续；农业法案支持不健康食品的生产；农产品支持计划降低了农业生产效率；如果没有农业政策，即使农业经济将受到冲击，也会在3—5年内复苏；取消农业政策可以使纳税人获利大于农民损失；取消农产品支持政策将降低农业成本；取消农产品补贴政策，土地价格将会下降，从而使年轻农场主能够购买土地；扩大国际贸易；增加社会公平。

三、支持和反对农业政策的主要理论

自由市场理论认为，如果政府通过农业政策干预农产品市场会扭曲市场价格；在政府不干预的情况下，农产品市场将会通过自动调整，实现资源最优配置。人道主义理论认为，每一个人都有获得食品的权利，美国政府应该保证所有人都有饭吃、都能从中获得足够的营养。重农主义理论认为，美国真正的财富在土地上，为了增加国力、稳定社会、繁荣市场就应该积极保护农业。稳定器理论认为，收入、价格和收益率的不稳定性是农业中的基本问题，这些问题需要政府制定和实施农业政策来解决。调节器理论认为，政府必须通过相关政策调整，对人性中的贪婪与理性进行协调和控制。

四、关于农业政策的经济判断

从经济学理论出发，农业政策是否必要，主要是看政策实施的经济效率。效率是供给与需求的均衡，在均衡点上市场出清。在自由市场的假设下，当市场供求关系处于均衡状态时，社会福利最大化。在真正的自由市场上，将供求均衡作为效率的衡量标准是有共识的。在效率衡量标准不清楚或市场不完善的情况下，如果出现市场失灵，可以通过政府干预来提高社会福利水平，由此，农业政策就会被认为是必要的。

五、关于农业政策的价值判断

我们还可以使用经济原则对美国农业政策进行价值判断，这些原则主要包括帕累托最优原则、补偿原则和公平公正原则。

帕累托最优，也称为帕累托效率，主要是指资源分配的一种理想状态，假定固有的一群人和可分配的资源，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。帕累托最优状态就是不可能再有更多的帕累托改进的余地。 帕累托最优是公平与效率的“理想王国”。

补偿原则是指对于一种使一部分社会成员受益而使另一部分社会成员受损的社会变动，如果受益者得到的好处能够补偿受损者遭到的损失而有余，那么这一变动就能使社会福利增加。对受益者的所得能否对受损者作出补偿并仍有剩余所作的考察和比较，就是补偿检验。这里所说的补偿可以是假想的。

公平公正原则是指，所有社会成员都应得到公平公正对待。支持这一原则的最近一个例子是非裔美国农民对美国农业部提出的诉讼。

这些原则是关于经济效率以及公平与效率的关系，可用于回答以下关于农业政策的问题。比如，计划的公共成本是否提供足够的利益来证明其合理性？在该项政策下，谁获利？谁遭受损失？政策获利者的收益是否能够弥补受损者？政治代价是什么？

六、简要总结

对农业政策的普遍看法主要包含在农业法案中，而且主要是大宗农产品。实际上，农业政策涵盖了大宗农产品、环境保护、食品和营养以及各种农业和农村相关的经济和社会问题。最近的农业法案起草和通过引发了很多争议，不同党派纷纷提出意见，支持或反对法案的通过。

尽管存在各种讨论、争论和批评，美国农业法案仍然每4—6年修订一次，美国批准在大宗农产品计划、农场、农村和粮食计划等方面的政府支出；在环境保护、生物能源、农业和林业等方面研究。此外，国际贸易、农民收入和自然灾害援助、林业、有机农业等问题最近也进入了美国农业法案。