城乡建设用地增减挂钩项目社会风险识别

陈扬 张晓平 王杭州

摘 要：运用工作分解结构方法，构建城乡建设用地增减挂钩项目社会风险识别体系，并通过德尔菲法和因子分析法相结合的方式确定风险因素权重。通过评价指标体系权重的观察发现农户个人利益问题，农户意见表达问题，项目新增耕地数量、质量问题、项目资金使用问题为增减挂钩项目中比较容易出现的潜在风险问题。针对这些风险问题，政府、项目实施方需立足农户需求，完善农户意见表达渠道，切实保障项目各项制度规范，资金合理利用，保护耕地，实现项目效益最大化。

关键词：城乡建设用地增减挂钩 社会风险 工作分解结构

中图分类号：F301.1 文献标识码：A

近年来，随着增减挂钩项目的试点推广，如何在增减挂钩实施过程中降低甚至规避项目潜在风险矛盾，使项目能实现其最大效益，成为了当前决策者和执行者面临的重大挑战，同时逐渐引起学者们的关注。相关研究大都是选择某一角度分析增减挂钩在某些特定环节中的矛盾冲突，尚缺乏对增减挂项目社会风险的系统全面分析。本研究拟立足于增减挂钩项目整个过程，运用工作分解结构法（WBS）梳理增减挂钩项目各个环节可能存在的风险因素，并系统性识别增减挂钩项目可能存在的社会风险点。

1.增减挂项目社会风险识别方法

工作分解结构（Work Breakdown Structure，简称WBS），是项目管理中的一个分析项目内容的一种方法，可以理解为是归纳推理分析方法中的事件树分析法在项目管理上的应用。WBS是以项目结束完成为目的导向，按照项目流程对整个项目分成若干个组，再按项目要素将每组细化成若干个单元。项目实施推进过程中涉及的各行为主体及行为主体之间的利益博弈是项目的主要风险源。增减挂钩项目的推进过程中，站在行为主体的视角下，通过WBS分解增减挂钩项目的工作流程，识别出不同环节中各行为主体参与的风险因素，为识别的风险因素进行权重赋值，以实现量化项目社会风险水平的目的。本文采用德尔菲法和因子分析法相结合的方式进行，通过对数据整理分析，确定风险识别各指标权重，比较系统中各个风险因素所对应的权重大小，即可反映出增减挂钩项目的各种风险因素的风险性程度。

2.增减挂项目社会风险因素识别

通过对增减挂钩项目的工作流程梳理，依据项目流程将整个项目从前期准备到具体实施依级别划分，并采用德尔菲法和因子分析法相结合的方式确定每个指标权重，如表1所示。本次确权研究选择县国土局增减挂钩项目管理相关工作人员及高校内参与过增减挂钩项目或对增减挂钩项目有研究的专家，合计15人，对识别的社会风险因素的风险性、影响性依次打分，分值范围为[1，5]取整数。每个风险因素的权重取值范围规定在[0，1]之间，权重的数值越大表明风险因素对增减挂钩项目带来风险冲突的可能性和影响程度越明显，即风险性越高。

通过对两个体系的风险因素打分后，分别进行因子分析并提取公共因子，再以每个因子的方差贡献率作为权数与该因子的得分乘数之和构造得分函数：

从表1的风险因素指标权重来看，在项目规划编制环节中，农户对可补偿面积调查结果不认可（A14）、农户对补偿标准不满（A15）、农户不愿搬迁（A16）、项目规划前未听证（A23）、农户听证参与不足，意见表达受限（A24）的权重比较高，分别达到了0.1011、0.1535、0.1301、0.1267、0.1058，而公示内容不规范、完整（A22）、项目区拆旧区复垦新增耕地和节约建设用地潜力低（A12）的权重相对较低，只有0.0314和0.0513。在项目实施及后续环节中，新增耕地数量质量没达标（B11）、项目运行资金使用不当，监管不得力（B14）、农户对超期过渡的安置补偿费不认可（B17）、验收流程不规范（B18）的权重比较高，分别达到了0.1019、0.1234、0.1053、0.1052，而土地权属调整不明确（B12）、未搬迁农户生活受到限制（B21）的权重相对较低，分别为0.0215、0.0439。

针对城乡建设用地增减挂钩项目社会风险问题，可从项目本身及项目行，为w主L体两个角度分析。第一，从项目自身视角来看，项目实施的关注点主要是实施的过程和实施的结果。从过程来看，影响因素较为重要的是经济因素，即项目资金问题。项目资金是项目正常实施的保障，是整个项目开展的基础。从项目对农户补偿到项目开工实施，资金若是出问题，对项目的阻碍是最为显著的。从实施结果来看，项目结果的一个重要方面是新增耕地情况，耕地数量与质量兼顾对新增耕地结果的重要标准。第二，从项目行为主体视角来看，农户的相关风险是行为主体风险中最为突出的关键风险，其具体表现为农户利益未得到满足。农户利益受损是影响农户参与积极性的重要原因之一，尤其是当农户个人利益受损时，对农户参与积极性的冲击更大。农户利益未得到满足来源于政府、项目实施方与农户的沟通有限，致使农户意见表达受限，使政府、项目实施方未能及时获取农户的需求，因此为项目规划制定时埋下风险的种子。

3.结论与讨论

从项目社会风险整体来看，增减挂钩项目的重点风险源主要有项目资金保障风险、项目新增耕地数量质量风险、农户个人利益需求没满足和农户意见表达受限风险。针对这些社会风险点，政府和项目实施方需进一步加强与农户的沟通，保证沟通渠道畅通，以农户需求为出發点和落脚点制定项目规划，从根源上避免农户因需求不满而带来的风险问题。农户也应积极主动了解项目基本情况，积极主动表达自身意见，配合完成增减挂钩项目。此外政府也需加强制度贯彻、经济审查、耕地监管，保证项目立项制度、项目验收制度的规范，保障项目资金合理利用，保护项目区耕地数量和质量，使项目收益实现最大化。项目实施方应配合政府工作和监管，切实了解农户需求，合法合理制定规划实施方案，保证项目有序进行。

基金项目：江西省社科规划项目（18SH08）；江西省高校人文社会科学研究项目（GL17205）

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