关于城郊结合部农村集体产权制度改革的探索

胡小全 胡黔 李泓庭 韩建琼 杨光华 曾娜娜

摘要    介绍了长征街道农村产权制度改革工作的现状以及具体改革内容，分析了改革中存在的问题，在此基础上提出了下一步工作措施，以期为深化农村集体产权制度改革提供参考。

关键词    城郊结合部;农村集体产权制度改革;贵州遵义;红花岗区

中图分类号    F321.32        文献标识码    A        文章编号   1007-5739（2018）23-0264-02

农村集体产权制度改革是推动现代农业发展的必由之路[1-2]，是完善农村基本经营制度的必然要求，是维护农民财产权利、增加农民财产性收入的重大举措。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》、国家九部委联合颁发的《关于全面开展农村集体资产清产核资工作的通知》（农经发〔2017〕11号）等文件指出农村集体产权改革的重要性。习近平总书记强调要深化农村集体产权制度改革，开展清产核资，明晰农村集体产权归属，赋予农民更多的财产权利。为贯彻落实党中央、省、市、区党委政府的决策部署，引起区委、区政府的高度重视，红花岗区农村集体产权制度改革自2018年初正式启动以来，各镇和长征街道、舟水桥街道陆续制定方案并付诸实施，该项工作逐渐走上规范的道路。2018年5月31日，贵州省农委督导检查我区农村集体产权制度改革工作，对该项工作取得的成果给予了充分的肯定;7月6日，遵义市农委调研时肯定了“党建+实体”的改革做法。长征街道作为中心城区城郊结合部，交通便利，经济活跃，农村集体产权制度改革工作具有收益多、群众参与度高、管理有序等优点[3]。同时，由于红花岗区城郊结合部是城乡一体化改革进程的先行者，特别是长征街道办事处，因“组改居”工作的需要，于2005年就开始了农村集体产权制度改革的探索，由于改革起步早，发展遇到的瓶颈和矛盾也逐步凸显。研究长征街道农村集体产权制度改革，有利于及时总结发展经验、探索破除发展瓶颈的对策，为全市农村集体产权制度改革进一步深入奠定基础。现结合红花岗区长征办农村集体产权制度改革实践，提出相关建议，以期为深化农村集体产权制度改革提供科学参考。

1    改革现状

1.1    长征街道基本情况

长征街道位于红花岗区东部，与区内7个街道及汇川区大连路街道、新蒲新区礼仪街道交接，是典型的城郊结合部。辖区面积1 263 m2，辖4个村、6个社区（其中5个社区为沙坝村下辖村民组“组改居”而成）、37个建制村民组（其中6个组划归其他办事处管辖）;总人口逾16万人，其中常住人口11.3万人（户籍人口约 3.3万人），流动人口逾5万人。截至2018年5月，辖区在建项目26个，村、组有集体企业24家，年收益 100万元以上的村组有12个。

1.2    长征街道改革成果

目前，长征办各村组申请注册专业合作社 1 个、股份合作社 3个、有限责任公司 6 家，吸纳就业154人，个别村民组已基本完成改革各项任务。经过改革，农村集体经济不断壮大。2017年，各村组集體年收入达4 428.64万元，年终向集体经济成员分红2 746.27万元（覆盖所有贫困户），发放节日慰问金324.48万元、各年龄段老年补贴229.19万元，其中沙坝村田坝组年收入达714.74万元，集体经济组织成员每人年终分红达到1.1万元。

截至6月底，红花岗区完成产权制度改革的村组有26个，村级有4个，乡镇有1个，确定成员身份数5 229人，股金分红35万元，经清产核资统计，账面资产总额达66 100万元，核实资产总额达112 385万元，其中经营性资产总额达91 085万元。

2    改革具体内容

2.1    保障先行除阻碍

2.1.1    保障组织领导。成立街道、村、组三级农村集体产权制度改革领导小组，街道党工委书记任组长，各村“两委”负责人、各组负责人分别担任组长，统筹改革中组织协调、进度质量、督促检查等工作，确保改革工作责任到人。

2.1.2    确保资金充足。街道办事处根据各村工作进度完成情况及质量进行统筹，通过自筹和向上争取2种方式，按每村不少于10万元的标准核拨工作经费，保证改革各项工作正常运转。各村组根据工作开展情况也要匹配相应经费。

2.2    程序公开减纠纷

2.2.1    政策宣传覆盖。为充分调动农民群众改革的积极性，采用会议、橱窗、板报、横幅、宣传册等方式，广泛宣传农村集体产权制度改革的重大意义、政策要点和方法步骤。目前，长征办、村、组已组织宣传动员会 71次、培训会15次，制作展板4张、横幅10条，发放宣传资料2 000册。

2.2.2    群众全程参与。坚持“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，做到“有法依法、无法依规、无规依民”，通过民主协商解决方案改革中的矛盾问题，把公正、公平、公开贯穿于工作的全过程。各个阶段和环节的重大事项均经成员大会或代表大会讨论通过并张榜公示，充分尊重农民意愿，保障农民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，确保集体经济组织成员利益不受侵害。2018年以来，各村组累计召开成员大会46次、成员代表大会88次，参与群众达6 945人次，发布公示35次。

2.3    静态管理降压力

2.3.1    资产的静态管理。在充分运用农村集体土地确权成果的基础上，对集体资产特别是经营性资产的权属、类别、数量、来源、边界、使用现状及其管理情况等方面再次进行核定，建立权属清晰、档案健全、管理规范的集体资产登记、保管、使用、处置制度。目前，沙坝村、坪丰村、民政村已完成资产清理建档登记工作，据初步统计资产达10.17亿元，凉水村清产核资工作也即将完成。

2.3.2    人员的静态管理。村、组集体经济组织成员确认后，将清理核实的集体资产，实行股份量化到人、办证到户，赋予成员对集体资产股份的占有和收益权。股份量化颁证后，实行“增人不增股，减人不减股”的管理方式，保持股权的长期稳定，新增人口通过分享家庭拥有的集体收益按章程获得集体资产份额和集体成员身份已故村民的股份则按照法律进行继承。截至2018年6月，已完成集体经济组织成员身份认定共1村9组5 621人，颁发股权证书2 392人。

2.4    分类施策重落实

坚持从实际出发，实行“一村一策”“一组一策”的模式，根据不同情况确定不同改革模式。各村组根据上级《农村集体产权制度改革方案》，结合各村实际情况制定《农村集体清产核资方案》《农村集体经济组织成员界定方案》《农村集体资源量化方案》《农村集体经济组织建立方案》《农村集体经济组织章程》和《农村集体经济组织股权管理办法》。在方案的实际落实过程中，虽然各村组采取的措施各不相同，但大多数工作安排均得到顺利落实。例如，在认定股民身份过程中，青菜关、河北井等组发放股民证以现有人口为准，黄泥坡、杨柳堰等组则以土地下户时承包册记载人口为准，2个村民组的股民认定工作均顺利完成，产权制度改革的资料已经装订成册。

3    存在的问题

3.1    法律制度不健全

一是缺乏税收优惠政策，村、组成立合作社或股份公司后，国家没有相关配套的优惠政策，极大地增加了合作社或公司的税收压力，导致村、组改革热情不高;二是集体资产管理使用制度不明确，个别村民组要求将集体资产直接用于分配、购买养老保险。例如，沙坝村田坝组村民要求分配凤新快线征拆补偿款1.06亿元，民政村沙湾组村民要求将综合楼污水处理厂征拆补偿款2 588万元用于购买养老保险，部分群众以年老生病为由，要求集体借款，属变相瓜分资产。

3.2    缺乏市场竞争力

由于畏惧投资风险，集体经济组织在市场机遇面前束手束脚，大部分村组集体收入较为单一，对固定资产的租赁收入依赖程度较高，缺乏把握市场机遇的能力，市场竞争力普遍较差，村民对集体经济的发展前途信心不足。

3.3    遗留问题阻碍改革工作开展

村组集体资产大多是原土地联建、自建所得，产权手续不全。有的联建资产因联建方不良经营形成问题房开后，至今未分配到村集体。例如，沙坝村委会与大森房开公司联建协议纠纷至今无法解决，涉及资产量大（3层房屋共计1 980 m2，预估市值3 300万元），易造成集体资产流失。

3.4    “组改居”增加集体经济负担

2010年村民组“组改居”后，村民组需提供办公场所用于社区服务阵地建设，承担社区事务大量开支，造成村集体资产减少，村民意见较大，时常发生冲突。

3.5    经营者法律意识较差

部分集体经济组织经营者缺乏法律知识，甚至有明显违法违规经营的现象，存在较大的法律风险。

4    下一步工作措施

下一步工作措施主要有如下六方面。一是地方政府应积极向上级反映，以争取在法律层面上明确相关税收减免措施和集体资产使用管理制度，减轻农村集体经济组织纳税压力，杜绝分割集体资产现象。同时，可出台相应财政奖励措施鼓励农村集体经济做大做强，促进农村集体资产保值增值[4]。二是进一步整合辖区资源，发挥辖区内餐饮、酒店、仓储、保鲜、金融、工商、旅游、休闲、康复及房地产等行业的优势，建立完善的村组集体经济管理体系，促进集体经济组织多样化发展，形成股东风险共担、利益共享的局面，提高集体经济组织综合竞争力。三是加强问题房开处置、遗留问题化解等相关工作，明确财产归属，维护农村集体组织的合法权益。四是通过财政匹配资金，解决“组改居”办公场地和经费问题，减轻村民组负担。五是加强农村集体经济组织的普法工作，保障集体经济组织健康有序稳步发展。六是引进了解市场、懂经营管理的职业经理人来规范运营集体资产，从单一经营模式向多产业融合发展[5]，扩大市场提高村级集体经济。

5    参考文献

[1] 黄延信，余葵，师高康，等.对农村集体产权制度改革若干问题的思考[J].农业经济问题，2014，35（4）：8-14.

[2] 張利强，董舒，陈蓉，等.农村集体经营性资产股份合作制改革透视[J].江苏农村经济，2017（7）：31-35.

[3] 张晓雯.成都市农村产权制度改革实践与启示[J].农村经济，2010（11）：7-9.

[4] 戴青兰.农村土地产权制度变迁背景下农村集体经济的演进与发展[J].农村经济，2018（4）：42-48.

[5] 周延飞.农村集体经济研究若干问题探讨[J].区域经济评论，2018（6）：1-10.