淮河流域绿色发展国际对标研究

姚王信 曾照云 程敏

摘 要：流域绿色发展中存在诸多利益冲突，需要有效的制度安排来协调各方利益。根据泰晤士河流域、多瑙河流域、墨累—达令河流域和密西西比河流域的治理实践，要实现流域绿色发展，需要在统一的管理机构统筹下进行综合治理，通过利益整合有效解决经济建设与绿色发展之间的结构性矛盾，通过有效的制度体系协调各方利益冲突。对标国际流域绿色发展经验，淮河流域应建立顶层管理机构，统筹流域绿色发展，科学配置水资源和排污权，优化产业布局，建立和完善成本分担机制、转移支付机制以及考核评价机制，通过综合治理和综合协调实现高质量发展。

关键词：绿色发展;流域治理;标杆管理;国际对标;利益冲突;协调制度;淮河流域

中图分类号：F062.2;F127文献标志码：A文章编号：1674-8131（2018）06-0084-08

一、引言

绿色发展已经成为人类社会的共识和重要发展趋势。大江大河及其流域的发展聚集了区域开发与资源保护、经济建设与生态环境保护等诸多矛盾，流域功能的转变与绿色发展之间具有一体两面的关系[1]。由于存在负外部性，流域绿色发展面临多种利益冲突，内部的利益冲突主要表现在流域水资源分配、流域发展成本与收益的不平衡、流域环境治理成本的分担等方面。同时，在资源和技术约束下，区域发展差异和政府职能配置缺陷将放大利益冲突，并集中表现为地方保护主义。可见利益整合是流域治理的难点，需要通过公共制度加以协调[2-3]。

已有的相关研究主要集中于流域管理体制和协调发展政策[4-5]。标杆管理是有效的公共治理工具之一[6-7]，其通过设定目标和持续学习改善管理并逐步缩小与先进者的差距，包括立标、对标、达标和创标等四个连续的、螺旋式上升的环节。其中，对标通过与标杆的对照发现差距，并分析和探索改进措施，是达标并最终实现创标的前提和基础。通过与标杆流域绿色发展的对标研究，学习和借鉴其化解利益冲突的协调制度和经验，有利于促进流域绿色发展的实现。

淮河流域连贯中国东部和中部，既是南北气候的重要分界线，也是东部与西部的重要地理过渡区。在全国七大水系中，淮河流域总体的体量较小，主体部分位于中部欠发达地区，经济社会发展需要与资源环境保护的矛盾较为突出，既与珠江流域和海河流域等有发展差距，更落后于国际标杆流域。这既是劣势，也是机遇。与其他流域相比，淮河流域更有条件借鉴国际经验，以比较低的代价发展绿色经济，创造绿色美好生活。本文在已有研究的基础上，聚焦于流域利益冲突及其协调制度，通过国际对标为淮河流域绿色发展提供经验借鉴。

二、淮河流域绿色发展国际对标：利益冲突与协调制度

选择淮河流域绿色发展的国际标杆主要依据两点：一是自然与经济禀赋特征的相似性（主要包括自然地理特征、人文特征和经济特征），二是可供借鉴的利益协调与整合经验。同时要避免重复性，在同类型的标杆中只选择其中最具典型意义的。依据流域的自然特征、人文历史特征和经济特征，尤其是流域绿色治理过程中的公共政策特征，并考虑标杆的排他性，选择泰晤士河流域（绿色发展历史教训深刻，经验沉重）、多瑙河流域（流经众多国家，有独特的国际协同经验）、墨累—达令河流域（有鲜明的自然禀赋特征）和密西西比河流域（美国特色的地方政府间协调机制）作为淮河流域绿色发展国际对标的标杆。

1.泰晤士河流域

泰晤士河经历了大约100年的污染和170年的治理，属于西方工业社会典型的“先污染、后治理”的发展模式。在绿色治理过程中，英国政府和伦敦市地方政府分三个主要阶段进行规划、治理和巩固。在不同阶段，泰晤士河流域发展的利益冲突不断演化，都市工务局、泰晤士河水务管理局、国家河流管理局分别提出和落实公共政策，并进行日常管理协调（参见表1）。从协调制度而言，泰晤士河的治理依靠的是统一的流域管理机构、健全的法律法规体系以及监督执行机制，从而在发展过程中解决了环境问题并实现了绿色发展。与泰晤士河流域类似，淮河流域也经历了“先污染、后治理”的过程，能够从泰晤士河的治理中直接借鉴历史经验。

2.多瑙河流域

多瑙河的干流流经10个国家，流域覆盖20个国家，且流域外的很多国家在多瑙河流域也存在重要的战略利益。因此，多国合作是多瑙河流域治理的基本模式。历史上的协调机构为欧洲多瑙河委员会和国际多瑙河委员会，流域外的国家（英法、前苏联和美国等）通过控制这两个委员会在不同时期也分别实现了控制多瑙河的目的。根据《多瑙河保护与可持续利用合作公约》，1998年欧盟和14个国家共同成立保护多瑙河国际委员会，协调流域的水资源管理、防洪抗旱、生態、水质与水污染、事故防控和公众参与等6个方面的政策与事务。

多瑙河流域具有重要的经济与人文价值，不仅一国内部的不同利益群体之间存在利益冲突，流域内、外部的有关国家之间也经常存在严重的利益分歧。多瑙河流域利益冲突的协调主要依靠国际条约。国际条约在监控与度量跨国环境活动及环境影响方面具有积极的作用，主要制度有[8]：1958年的四国《关于多瑙河水域内捕鱼公约》（制止水污染危害鱼类），1985年的八国《布加勒斯特宣言》（防止水污染、水质监测），1992年的《多瑙河环境保护计划》（环境事故预警、跨国监测网络、分析质量控制系统），1994年的《多瑙河保护与可持续利用合作公约》和2009年的《多瑙河流域管理计划》（环境影响评估监测系统、污染责任界定、保护湿地栖息地、流域保护），2000年欧盟的《水框架指令》（消除危险物质的污染、水生态系统与湿地、洪水与干旱、水资源可持续利用），2004年、2010年和2016年的《多瑙河宣言》等。

多瑙河流域的治理与绿色发展具有长期性和战略前瞻性[9]：建立了有利于流域全面治理的多边国际合作机构，各国也成立了相应的政策协调组织;以国际条约或公约的形式制定并落实涉及水利、林业、船舶、环保等多部门的法律体系;建立了融信息共享、监测和预警为一体的评价系统，并提高了国与国之间的环境响应速度;建立了民众参与机制。

3.墨累—达令河流域

澳大利亚实行联邦和特区制，州和特区享有自治权，墨累—达令河流域覆盖4个州和一个特区的部分地区。澳大利亚雨季与旱季交替，主要的利益冲突是流域水资源分配和管理、航运、鲤鱼等物种入侵、水藻泛滥、海水倒灌以及土地盐渍化等。利益协调的主要工具是州际协议，1992年起成立部长理事会（其执行机构是流域委员会）和社区咨询委员会，综合运用政府协调和市场协调手段解决流域发展对各州产生的负外部性，主要制度有[10]：1901年强制实施河流管理控制（干旱期用水安全保障），1914年联邦与3个州签署《墨累河水协议》（河流管理与水分配），1949—1974年雪山调水工程（补充流域水量），在水量监测的基础上1983年推行水权交易并于1989年实现各州水权的界定（保障用水安全），1992年达成《墨累—达令河流域协议》（成立流域管理机构，实施综合管理计划和专项管理计划），2012年修订《墨累—达令河流域规划》（水资源利用、风险识别与管理、环境用水规划、水质与盐度管理规划、水权交易规则、监测与评估）等。

墨累—达令河流域水资源管理的主要特点在于宪法授权，从水资源管理延伸至土地与环境管理，并从地方政府职能中剥离出相应的部分划归流域委员会进行整体管理，实施跨流域调水工程，运用市场手段开展水权交易。

4.密西西比河流域

密西西比河干流经过美国10个州，流域覆盖美国31个州和加拿大两个省的全部或部分地区。作为世界第四大河，密西西比河涉及多层次的、广泛的经济与社会利益，在利益冲突中经历了200多年的协调与治理。密西西比河的治理体现了很强的政府主导性，公众、社会和资本市场等市场手段也参与其中[11]：一是应对洪灾威胁。主要措施是修建堤坝，1849—1850年出台《沼泽地法案》（以土地换资金，用于建设大坝），1879年成立密西西比河管委会（属于联邦机构，实行预防式管理），1928年出台《洪水控制法案》（引入泄洪区，加码防洪工程），1974年修订《联邦赈灾法案》（防灾减灾规划），1998年颁行《赈灾和应急扶助法案》（强化防灾减灾预算）。但是1993年的洪灾和2005年的飓风表明，靠“堵”的方法有局限性，从而开始考虑人类生产活动从洪水区退出，把土地还给大自然。二是防治水污染。水污染表现为湿地消失、水质恶化和富营养化以及水利工程的不利影响等。主要措施是保护水质，1972年颁布《清洁水法》（排污许可制度），1996年出台《流域保护方法框架》（建立流域水环境管理的跨部门、跨地区协调机制），1997年成立密西西比河—墨西哥湾流域营养物质工作组，开展专项国家行动（2001年起分阶段制订减排目标并实施管理），加强部门合作与资金投入，建立监测与评价体系（如2012年流域监测协作项目），通过产业升级减少污染源。三是提高航运利益。航道、船闸、船队标准化，提高航运效率和设施维护能力。四是引导公众参与。建立密西西比河流博物馆，开展宣传。五是提供技术和资金支持。建立维克斯堡水道实验站，开展相关研究，政府共投入巨资用于流域综合治理。但是，密西西比河流域的环境问题还没有得到完全解决，自然灾害和环境诉讼仍然不断发生。

密西西比河流域的治理以政府为主导，成立专门机构，动员民众参与，协调有关各方投入巨大的人力（如工程兵）、物力和财力，并认识到人类活动向环境利益让步的必要性。

5.标杆经验借鉴

综合上述四个标杆的治理实践，可从四个方面加以借鉴：一是组织保障。四个标杆流域都成立了流域发展与治理的统筹、执行和协调机构，基于绿色发展目标制定并动态修订公共政策，以合理分配和整合流域内外的水、土地、人力、资金、技术和其他资源。二是综合治理。综合评估流域可持续发展的有利和不利因素（尤其是隐性因素）并积极加以应对[12];统筹流域上、中、下游的产业布局和经济社会发展，尤其是重点管控和集中治理中小企业、居民和农牧渔业等污染源[13];加强绿色发展政策和技术研究，重视综合防控，避免走“先污染、后治理”的路子;积极引导民众参与绿色发展。三是利益整合。统筹流域内经济社会发展布局，有效解决经济建设与绿色发展之间的结构性矛盾，尤其是上、中、下游之间的产业结构矛盾所导致的收入分配差距以及综合治理成本的分摊等问题。四是利益协调。树立正确的绿色发展理念是利益协调的重要前提[14]，既要统筹人类活动利益与绿色发展利益，也要协调各经济主体之间的利益，必须通过有效的制度体系实现各方利益的协调利益协调包括国际层面、国家层面、流域层面、地方政府层面以及企业与个人层面等，其中国际层面协调的重心是资源分配和国际利益冲突等，国家层面协调的重心是组织机构、法律法规和综合治理所需的要素资源等，流域层面协调的重心是产业布局、利益整合和综合治理的成本分摊等，地方政府层面协调的重心是经济增长与绿色产业发展和收入分配等，企业与个人层面的协调重点是社会责任、消费行为与公众参与等。 ，比如合理分配流域水资源，协调和处理灌溉、居民用水、航运、电力等水资源需求之间的矛盾。

值得强调的是，资本主义国家及其政府受既得利益集团和大资本家控制，公共制度通常反映的是资产阶级的利益，同時分权制也带来决策的缓慢和低效，因此其利益协调和整合具有局限性。而中国的社会主义性质和民主集中制决策原则，有利于动员和集中资源解决重大经济社会问题，可以更好地“以人为本”办好绿色发展的大事，这是上述标杆流域所无法具备的制度优势。因此，在协调流域绿色发展过程中的利益冲突时，要借鉴、但不应局限于国际标杆的经验，更要在深入研究中国国情和区域特征的基础上因地制宜地制定和实施有效的协调制度。

三、淮河流域绿色发展的利益冲突与协调制度

目前对淮河流域的范围界定存在分歧，从地理学和水利管理看，水利部淮河水利委员会和淮河流域水资源保护局认定的淮河流域包括湖北、河南、安徽、山东和江苏5省的40个地（市）、181个县（市、区），本文所指淮河流域亦是此范围。淮河流域第一产业人均产值高于全国平均水平，造纸、印染、酿造、化工、电镀、制药等行业的经济贡献率约为三分之一。以上市公司为例，根据国泰安金融数据库（CSMAR）的数据统计，截至2017年底，淮河流域40个地级市共有上市公司211家，涉及47个行业（按中国证监会2012年行业分类标准统计）;其中11个行业（占23.4%）的79家上市公司（占37.44%）有明显污染，其当年营业收入总额为5 680亿元（占36.55%）。淮河流域遭受污染的时间并不长，1950年代淮河中上游主要河段的水可以直接饮用，1970年代末才开始逐渐被污染，直到1994年的水污染事件震惊国内外。表2反映了在不同时期淮河流域绿色发展的主要利益冲突以及对应的标杆经验。

1994年爆发大规模污染以来，淮河流域着手关停、整改重污染中小企业的同时，开展水污染治理国债专项治理（用于城市水污染处理、清淤等），规划兴建58座城市污水处理厂，并相继出台一系列公共政策或法律法规国家层面的相关政策法规主要包括：《淮河流域水污染防治暂行条例》（1995年），《淮河流域防洪规划》（2009年），《水污染防治行动计划》（2015年），《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（淮河流域综合治理，2017年），《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》（水利部淮河水利委员会在淮河流域全面推进河长制，2017年），等等。近年来，各地也制定了一些因地制宜性的政策，具有代表性的有：《淮河流域综合治理规划纲要》（安徽，2012年），《关于扎实推进绿色发展着力打造生态文明建设安徽样板实施方案》（2016年），《江苏省水环境区域补偿实施办法（试行）》（2013年），《江苏省湿地保护条例》（2016年），《江苏省河道管理条例》（2017年），《河南省2016年度蓝天工程实施方案》，《河南省“十三五”生态环境保护规划》（2017年），《山东省“工业绿动力”计划实施方案》（2016年），《山东省低碳发展工作方案（2017—2020年）》（2017年），等等。 。但地方层面出台的政策性文件大多仍以产业发展为基本目标，没有深入和针对性地剖析淮河流域经济社会发展过程中不断演变的利益冲突，因此对绿色发展过程中的利益协调的关注度不够，尤其是没有对绿色发展成本的分担和收益的共享做出应有的制度安排。与此同时，2010年《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》发布后，淮河流域主动承接了一些东部地区和海外的产业转移，这既给淮河流域调整产业结构和形成新的经济增长点带来了机遇，同时也对绿色发展形成了新挑战，需要通过制度创新进行区域利益整合和协调。

针对表2中的现阶段（2004年至今），通过国际对标对淮河流域绿色发展中的主要利益冲突进行具体分析，进而依据外部性理论并按照利益冲突与协调研究范式[16]，从协调制度角度提出改进方向（见表3）。

对标国际流域绿色发展实践和经验，结合淮河流域实际，提出如下建议：

第一，建立顶层管理机构，统筹流域绿色发展，在从单一治理转向综合治理的同时也从单一协调转向综合协调。建议设立国家层面的淮河流域水环境保护与经济社会协调发展委员会，统合相关部门职能，统筹和协调淮河流域的城市与乡村发展、发达地区与欠发达地区发展，动员和支持各类社会组织和公众参与淮河流域的绿色发展进程。转变治理方式，从单一的水利工程转变为综合的生态与社会工程;转变利益协调方式，从单一的行政协调，转向以依法协调为核心的行政、法律、经济（市场）和教育等综合协调;建立流域水环境信息及其他绿色发展相关信息的共享机制，为流域合作和利益协调提供信息支持。

第二，科学配置水资源和排污权，通过生态修复和生态补偿促进水源保护地和水土保持地的经济社会发展。按照公平、系统、可持续、有效和协调原则，在现有引江济淮、淮水北调等跨流域调水工程和出山店水库大坝等节约用水工程的基础上，合理开发、分配和利用水资源;转变水资源与排污权配置方式，借鉴水权交易、排污权交易等市场化手段;优先制订水源保护地和水土保持地的生态修复规划，在流域内部建立科学的生态补偿机制，并积极通过发展绿色经济促进保护地经济社会可持续发展。

公共管理职能冲突国家与地方管理职能冲突，部门职能重叠

、越位、缺位与错位持续的政府机构改革设立统一的流域管理部门，科学配置管理职能（四个标杆流域），流域治理设施民营化和非政府公共组织（NGO）参与管理（多瑙河流域、密西西比河流域）统筹发展，提高治理效率，完善政府机构设置与职能配置注：水事冲突中，“单一冲突”指的是水权冲突（用水权和排涝权），“综合冲突”指的是水资源開发配置与利用、水污染与水生态环境、水环境与水利工程、农业渔业与航运等人类生产活动所引发的矛盾，“民间冲突”是以农民为主的冲突（主因是水资源矛盾），“政府间冲突”是地方政府之间的利益冲突（主因是水事权益矛盾）。

第三，优化产业布局，建立合理的流域绿色发展成本分担机制，实现区域协调发展。统筹淮河流域上、中、下游产业分工与布局：上游建立水源地保护区，发展特色农业、生态产业和旅游产业;中游建设新型轻工业基地，发展文化产业、现代物流产业、高新技术产业;在下游适度发展重工业的同时，重视研发、引进和采用节能和环保技术，发展循环经济。同时，规划和建设一批新型特色城镇，形成新的经济增长点。根据流域内部与外部的区域功能定位与发展差异，测算流域环境治理、生态修复和产业转型升级的成本，通过国家牵头的省际协商，在中央政府和流域各级地方政府之间分阶段分担成本。此外，要重视利用市场化手段鼓励民间力量参与流域治理和绿色发展，共担绿色发展成本，如通过政府和社会资本合作（PPP）建立污水处理设施，或者对已有污水处理设施民营化，减少公共资源占用，提高绿色治理效率。

第四，深化分配制度改革，完善财政转移支付制度，使全社会共享流域绿色发展成果。为保护生态环境（保障整体经济的可持续发展）而牺牲自身更快的经济发展理应得到相应补偿，因此需要建立覆盖全流域的分配调节机制，以全面调动上、中、下游保护流域环境、共同发展绿色经济和共享绿色生活的积极性;要完善国家与流域间的财政转移支付制度，也要建立流域内省际（市际、县际）财政转移支付机制（包括受益地向牺牲地进行转移支付、加害地向受害地转移支付等），使各经济主体共享绿色发展成果。

第五，完善考核和评价机制，破除GDP崇拜，保障绿色发展。一是明确淮河流域绿色发展的责任主体，不仅应涵盖流域内的地方政府、企业及相关组织和个人，也应包括中央政府的相关职能部门。二是明确界定考核者与被考核者的权利与义务关系，统一的流域管理机构既是考核者（考核地方政府、企业等），也是被考核者（接受全国人大等国家权力机关的监督与考评）。三是改进考核内容，提倡绿色GDP，破除唯GDP论，把流域绿色发展及其协调机制和效果纳入政绩考核范围。四是采用科学的考核评价方法。国家发展改革委等2016年制定了《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》，针对的是省级以下各级地方政府，应进一步建立和完善对其他责任主体的考评机制，如制定企业绿色发展指数、区域绿色发展指数以及个人绿色行为指数等。

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