旧城区规划难点及对策探讨

何积

长沙市建筑设计院有限责任公司 湖南 长沙 410000

引言

2017年我国城市化率已逼近60%，城市化速度已经从快速阶段进入缓慢阶段，城市建设从快速规模扩张阶段进入到存量提升阶段，城市新增建设用地逐步减少，转而进入以棚改、特色街区、重点地段改造等旧城更新为主的城市建设阶段。在此大背景下提出的“城市双修”、“有机更新”、“四增两减”等理论和方法对旧城区建设起到了积极地理论指导作用，本文将近年实际项目中的一些经验进行分析总结希望能够为同类型规划设计提供参考。

1 道路交通

1.1 道路交通现状问题

我国城市老城区道路普遍存在路网结构不合理、路网密度不足的问题，加上老城区建筑密度高，道路改扩建难度大，使得老城区道路交通状况长期难以得高改善。

1.2 对策

（1） 分别从城市总体规划以及控制性详细规划分层次确定合理的整体和局部路网结构，优化道路线形，有针对性的分析解决交通节点功能问题；

（2） 在控制性详细规划阶段大力推行“小街区密路网”原则，根据当地居住习惯设定最小居住单元规模，通过规划管理灵活设置建筑密度和绿化率指标，鼓励开放小区内部绿地作为开放绿地，对城市而言既节约了公共绿地建设投入又可以获得大量城市开放空间。

（3）明确道路功能。疏通性道路必须通过快慢分离、渠化交通等形式减少交通瓶颈，提高通行效率，体现交通优先原则。生活性道路需根据所服务地块功能进行停车、人行以及其他功能的断面分配，体现其生活服务功能。在空间不足的商业性街道可以将人行道与建筑退让结合，将停车位靠机动车道布置，增加有效的人行空间的同时提高了行人安全性和商业界面的人气。空间充裕的路段可设置固定沿路停车位，并在道路交叉口收缩路面宽度，控制行车速度、保证行人安全、规范行车秩序。

（4） 道路断面拓展尽量单侧拓展减少拆迁量，将一侧行道树保留作为道路中央隔离带，灵活设计道路线形，尽可能不破坏现状大型乔木。

因路网结构需求需要局部调整线性的路段采取与棚改结合的形式推动，既可以节约部分成本也可以大幅减少公共配套成本提高工作效率，减少扰民等负面影响。

2 公共设施及基础设施

旧城区高密度与空间不足的矛盾必然导致公共设施的相对匮乏，另外多数优质公共资源大多聚集在老城区，如中小学、医院等，这些优质公共资源本身就具有极强的吸引力使得本就不足的服务能力雪上加霜。因此在区域整体用地安排上应优先按照区域人口规模优先考虑此类设施用地并结合相关专项规划提前深入论证，确保区域公共服务设施能够满足城市发展需求，确无法新增用地的也必须采取扩大现有设施用地或采取特殊工程技术措施增加公共设施服务能力满足服务需求。

早期城市经济基础薄弱以及规划环保意识不足，多数旧城区排水系统仍然采用雨污合流制，排水分区高低不分，对城市生态环境造成严重破坏，城市常年受到内涝威胁。地方政府普遍财力有限又缺乏主动改造市基础设施的内在动力和外部压力，落后的基础设施条件成为限制城市走内涵发展道路的严主要制条件。随着城市建设密度的提高基础设施的改造难度也越来越大，因此基础设施的升级改造宜早不宜迟。

旧城区基础设施改造问题首先要求政府以及相关职能部门和规划设计从业者从思想上清晰认识到环境保护的重要性以及合理的排水体制的必要性，将改造计划列入相关工作计划通过政策和部门相互监督推动项目落实，规划设计从业者应尽到最大努力阐明其重要性和必要性，做好技术支持工作。

3 棚改项目是旧城更新的核心问题。

3.1 就地安置模式导致的高容量开发

对于棚改项目参与各方有着不同的诉求，从政府层面的诉求是改善市民居住环境、提高城市品位；从开发商的诉求是投入多少资本，能有多少回报；拆迁安置对象的诉求是尽量多的获得补偿。拆迁安置方式在旧城区比较常见的模式是就地安置或货币补偿相结合，单纯货币补偿的模式较少。地方政府一般限于财力会将棚改的拆迁安置成本作为土地成本转嫁给开发商，地方政府则不需要财政投入。开发商则会把拆迁安置成本通过提高开发容量的形式在项目内消化。例如某地块现状容积率1.0，拆迁返还比确定为1.5，综合拆迁成本折合每亩成本约300万，按照当地市场环境，正常开发2.5容积率比较适宜，但因其中有1.5容积率是需要返还的，所以该地块需要至少开发2.5+1.5=4.0容积率，从资本角度其中1.5的返还容量不能白投入也需要有投资回报，抛开土地成本毛利约为50%,正常开发毛利约为20%，则1.5部分要取得20%毛利（0.3）需增加0.3/0.5=0.6容积率，该地块总容积率应为4.0+0.6=4.6才符合总体投资回报要求。基于市场平均利润率容积率测算也可以建立公式进行计算，将准确的拆迁面积、土建成本、安置费用、各项其他成本以及销售单价和商定好的利润率等作为已知量与未知量容积率一起建立一元方程：SFC2-S1C2+S1C1+P1=SFP(1-i)-PS1(1-i)，F={S1[C2-C1-P*(1-i)]-P1} / {S[C2-P(1-i)]} 其中：F-容积率、C1-拆迁及安置成本、C2-开发成本不含地价、P-每平方米预期售价、I-平均利润率、S净用地面积、S1-安置建筑面积、P1-其他成本

3.2 带来的问题

高强度的开发容量让本就相对不足的区域基础设施和公共实施雪上加霜，现有道路交通设施难以承载新增加的巨大压力，城市不增加巨量公共投入才能满足新增人口容量的基本。不顾区域城市设施及环境承载能力无限制的高容量开发最终不但不能达到改善居环境、提高城市品位的目标最终还会适得其反，造成不可逆转的遗憾。 过高的容积率带来的城市空间形态失调。老城区特别是小城市空间尺度相对小巧亲切，高容量的开发必然导致大量超大尺度的成片开发，与原有城市空间肌理形成强烈的冲突，显得格格不入。建筑空间、建筑功能以及其视觉审美的多样性是老城区最重要的资源和特质也是老城区城市活力的根本原因，大规模简单粗暴的成片拆迁再整齐划一的变得高楼林立，不仅破坏了原有城市空间格局同时让老城区失去了最为重要的多样性和城市活力，城市空间变得单调乏味。

3.3 对策

（1）公共利益优先原则， 控制性详细规划在棚改专项研究中始终坚持公共利益优先的原则，从区域整体容量入手研究可以承载的极限容量，并分配给相应地块，再通过城市设计的手段对相应项目做出空间形态以及城市环境景观和公共界面的具体设计要求。

（2）可行性原则， 资本逐利是其本性也是利用资本的前提条件，但城市建设不只是要满足资本的诉求更要满足公共利益需求，在按照公共利益最大化的前提下，只能按照规划设定的开发容量进行棚改，就地不能平衡的容量可以在其他地方异地适当补偿。

（3） 区域协调原则， 利用棚改项目建设的契机一并完成相关区域旧城空间的城市修补和城市生态修复，增加公共绿地、增加公共空间、增加配套设施、增加支路网密度、建立安全上学通道、建立绿道及慢行系统等。

4 滨水空间

4.1 城市滨水空间存在的主要问题

城市滨水空间是城市最为重要的空间要素之一，是市民主要的公共活动空间，是塑造城市特色的最主要场所，同时滨水区域也是自然水域的行洪、滞洪空间。遗憾的是城市建设偏爱挤占滨水空间，一味向河道要用地，高耸的防洪堤将本是属于河道的滩涂圈为建设用地，不惜冒着决堤的风险大搞建设，一次次的洪灾、内涝告诉我们，不尊重自然，不敬畏自然必将受到天罚。简单机械的防洪堤工程成为城市景观的最大败笔，形式雷同千篇一律的滨水风光带让城市失去个性。一些防洪堤工程就事论事不顾全局往往投入巨大，保护的腹地却小得可怜，造成巨大浪费。

4.2 对策

城市规划应在滨水空间还未进行高密度开发之前预留或以较小的代价控制充裕的滨水空间，严格限制滨水区域的建设活动，认真规划滨水空间的平面以及断面形态、滨水天际线，并通过控制性详细规划分地块予以落实到规划条件。在重要的城市地段尽可能避免简单的“三面光”防洪工程，防洪设施尽可能结合景观以及建筑设计，做到“是堤不似堤”。采取“建筑-道路-滨水空间”模式或者“道路-建筑-滨水空间”模式形成具有丰富体验的滨水空间形态。防洪堤选线需要评估防洪堤所保护的腹地规模，如规模过小可以考虑整体抬高腹地建设标高，滨水界面则采取路堤结合或堤景结合的形式尽可能形成自然生态的滨水界面。

5 结束语

城市规划工作是一门实践学科，由于城市本身的复杂性要求城市规划工作者需要运用多方面学科知识解决问题并面临多方面的利益诉求，作为设计师首先必须坚持维护公众和城市利益的职业操守，并不断总结经验教训完善加强规划理论系统。