广西耕作层土壤剥离利用政策发展对全国的启示

2018-02-16姚胜彪梁健健莫荣华

西部交通科技 2018年2期

姚胜彪，高鹏，梁健健，莫荣华

(1.广西桂海高速公路有限公司，广西南宁 530000；2.中国地质大学(北京)土地科学技术学院，北京 100000)

0 引言

耕作层是耕地的精华，耕作层土壤是农业生产的物质基础，粮食生产的根本保障[1-2]。合理利用耕作层土壤有助于加快土壤熟化，对于保证我国的耕地、粮食和生态安全意义重大。随着我国经济的高速增长，加快了工业化和城镇化的进程，大量耕地被非农建设占用，造成珍贵的耕作层土壤资源大量灭失[3-4]。耕作层土壤剥离利用是对“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”基本国策的落实，是抢救珍贵的耕作层土壤资源与土壤基因库的手段[5]，能够延续耕地耕作层的土壤肥力，快速提升改良开发耕地质量[6-7]，有效地促进耕地质量、数量、生态建设[8]。从2014年全国耕地耕作层土壤剥离利用会议到2015年和2016年中央一号文件及各级领导的多次讲话中，都强调保护耕地的重要性，要求加强耕地保护、坚守耕地红线、保障粮食安全，主动作为、统筹推进，采用强有力的措施全面推进建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用。由此可见，随着占用耕地形势不断加剧以及耕地后备资源日益紧缺，耕作层土壤剥离利用工作已逐步上升为国家战略层面，我国对耕作层土壤资源的保护意识和保护程度不断加强。

1 广西耕作层土壤剥离工作现状

广西针对不同地区、不同类别的耕作层剥离利用项目开展试点。2013年柳南高速改扩建工程为耕作层土壤剥离利用试点项目，探索线性工程剥离利用模式，项目剥离土壤125万立方米，不仅用于公路边坡绿化、互通区绿化和临时用地复垦，而且支持了沿线市县的土地整治工作；2014年桂林市临桂县、荔浦县等县区开展建设用地耕作层剥离利用试点工作，全市剥离面积80公顷，使200公顷耕地提高耕地质量两个等别以上，做法切合实际，经验可供借鉴；2015年以南宁市广西东盟经济技术开发区作为开发区占用耕地耕作层剥离利用试点，试点利用剥离土壤复垦耕地3.09公顷，有效提升了土地复垦的质量和工作水平；2016年贵港市以大藤峡水利枢纽项目作为水利水电工程耕作层剥离利用试点，设计剥离耕作层面积1942.83公顷，主要用于大藤峡工程临时用地复垦。此外，凭祥市、防城港市、梧州市、百色市等也都积极开展耕作层土壤剥离利用试点工作。2016年，广西耕作层土壤剥离利用工作得到国土资源部认可，下发通知向全国推广其经验做法。

2 广西耕作层土壤剥离利用政策探索

广西耕作层土壤剥离利用相关政策的发展主要经历了“试点先行——配套政策探究——下发规范文件”三个阶段。

2.1 试点先行，积累经验

广西耕作层土壤剥离利用试点工作启动之初，实行的自治区土地管理办法、整治办法和复垦通知等文件中未涉及耕作层剥离，法律政策内容缺失。同时，实际技术操作无规程可供参照，试点工作基本处于摸索状态，推动缓慢，执行成效不明显。广西为更好推行试点，下发文件成立剥离利用研究课题小组，依托试点项目，进行工作总结，为形成有关的规范标准和政策文件积累了丰富经验、提供各类典型案例支撑。

2.2 政策跟进，有规可依

依托桂林城市开发建设、柳南高速改扩建工程等耕作层土壤剥离利用试点项目，开展规范标准与政策机制的研究，并完成了部分相关规范与政策的起草。其中《耕作层土壤剥离利用标准化施工技术指南》规定了耕作层土壤的剥离、运输、存储防护、利用、验收等一些列的工艺流程、技术措施和注意事项；《耕作层土壤剥离及利用实施方案》提出了耕作层土壤剥离利用项目的任务与目标，剥离利用的形式、内容与方法等；《耕作层土壤剥离利用暂行办法》明确了资金来源、剥离范围、利用方式以及处罚措施；《耕作层土壤剥离保证金管理暂行办法》提出剥离项目实施方需缴纳保证金，由政府设置专门账户储存、监督、管理，验收合格后返还本息；《耕作层土壤剥离利用奖补办法》明确了奖补原则、措施、对象、内容、标准等。

2.3 法律出台，全面推进

随着规章制度的逐步出台与完善，广西对全区各市县耕作层土壤剥离利用工作提出了要求与规定。从《广西市县级“十三五”土地整治规划编制指导意见》中提出市县政府及相关部门在耕作层土壤剥离利用过程中的相关任务和措施到《耕地占补和后备资源开发攻坚战实施方案》鼓励各地推进实施耕作层剥离，并明确指定牵头部门、配合单位和部门以及责任人。2016年《关于非农建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作的指导意见》要求全区各地针对耕作层土壤剥离利用编制规划与规范，并确立了政府的主体位置和总体目标、建立了剥离原则与规则、确定了项目实施范围与程序等[9]。

从广西政策发展历程可以看出，广西耕作层土壤剥离利用工作从以往的试点，逐步转向了全面推广，从以往的按需剥离，逐步转向了有多少、剥多少。广西耕作层土壤剥离从利用方案、施工技术、资金管理、奖补机制和管理机制等方面建立了比较完善的政策体系。

3 对全国耕作层土壤剥离政策发展的启示

目前，虽然国土部和农业部下发了相关的文件中提及，应积极推行耕作层土壤剥离工作，但是针对耕作层土壤剥离相关的具体实施，仍缺乏专门的政策依据。2016年10月由国土资源部组织编写的《耕作层土壤剥离利用技术规范》(TD/T1048-2016)正式公布，对耕作层土壤剥离利用调查、评价、剥离、储存、运输、回覆等工作环节的技术内容和要求以及技术流程和方案进行了明确的规定。然而，对于责任主体、目标任务、验收标准、资金来源、奖补措施等大量问题仍未全面阐明。因此，广西耕作层相关政策的推进对我国关于土壤剥离的全国政策机制建设具有重要借鉴意义。

3.1 加强立法是基础

国家的上位法是推动耕作层土壤剥离利用工作的基础和依据。目前虽然部分法律对耕作层土壤剥离利用工作提出了要求，但是强制性不够、参照性不强，政策执行效果不明显，剥离工作进展缓慢。广西耕作层土壤剥离初期也面临这一问题，后续出台了《土地整治办法》，专门设立章节对该项工作提出硬性要求，大大激发了地方政府的积极性与主动性，有力推动了广西耕作层土壤剥离利用工作的开展。因此，要具体落实全面推进耕作层土壤剥离工作中央文件精神，必须出台相关的法律、法规作保障。鉴于国家层面法律适用范围广，规定性强，应考虑地区耕地资源分布、质量和稀缺程度等，留有余地，科学推进。

3.2 部门规定是重点

短时间内修改、建立法律难以实现，故建议按差别化管理，以部门规定的方式对耕作层土壤剥离利用具体实施提出明确要求。广西耕作层土壤剥离的责任主体、目标与任务等逐步明确；剥离范围、利用方式、资金来源等逐渐清晰；施工技术逐渐标准；奖补措施不断完善；并积极探索有偿交易机制体制，初步形成了部门体系，具有现实指导意义。国土部、农业部也应及时针对政策缺失方面进行补位，如制定国家层面的《剥离利用办法》《剥离保证金管理办法》《剥离利用奖补办法》等，完善全国耕作层剥离政策体系的同时，推动地方耕作层剥离工作的开展，为地方政府编制地方性规章制度提供参照。

3.3 地方规章制度是关键

地方是耕作层土壤剥离工作的实施主体与主要力量，完善地方规章制度是全面推进耕作层土壤剥离利用的关键。广西通过对全区各市县剥离利用提出指导意见，要求编制规划，明确职责任务，推进了全区的耕作层土壤剥离利用工作。鉴于此，国土部门应下发通知、指导意见等，要求各省(自治区、直辖市)逐步开展耕作层剥离工作，明确其责任义务；要求对相关文件及时细化支撑，建立符当各地实际的政策体系，为当地实施剥离项目提供标准和规范，进而推动全国耕作层土壤剥离利用工作。

3.4 推行试点是方法

在我国耕作层土壤剥离利用政策机制仍不成熟的情况下，要做到试点先行。广西通过总结各地、各类的耕作层土壤剥离利用试点项目的方法与经验，不仅推动自治区有关制度标准的制定，而且带动市县级相关文件的下发，成果显著。因此，国家层面应大力开展试点工作，在试点过程中提取具有普适性的管理制度、实施办法、技术指南等，为各地耕作层土壤剥离工作提出指导性意见，为国家制定相关的政策措施提供支撑。同时可以通过跟踪评价试点工作，为进一步完善政策提供意见与建议。

耕作层土壤剥离利用政策要通过试点逐步探索，不仅从国家层面到相关部门立法定规，而且要从省级单位到市县政府逐步出台，建立一套完整的耕作层土壤剥离政策体系，使耕作层土壤剥离工作有法可依、有规可参、有章可循。