国外城乡交通一体化发展经验借鉴

李 志, 魏中华, 周一鸣

(1.北京工业大学 交通工程重点实验室, 北京 100124; 2.交通运输部科学研究院, 北京 100029)

城乡交通一体化是当今时代重大的主题，交通运输部、国家发展改革委等部门在全国各地推进城乡交通运输一体化发展，联合颁布了《关于稳步推进城乡交通运输一体化提升公共服务水平的指导意见》，明确指出城乡交通一体化的发展目标是2020年基本建立城乡交通运输服务体系，优化和有效衔接城乡交通基础设施网络、显著提升公共服务水平、基本形成城乡交通运输一体化格局. 其主要目标是实现8个百分百，分别涉及城乡硬化路率、通客车、路网密度和道路面积、500公交站点覆盖率、500人以上岛屿通航、直接通邮等8项内容，要求其比例均实现100%. 在此迫切需求下，对城乡交通一体化的实现提出了很大的机遇与挑战. 本文主要分析发达国家交通一体化的发展历程及现状，针对中国城乡交通一体化特点，提出适用于中国城乡交通一体化的发展经验借鉴[1].

1 国外城乡交通发展一体化发展情况

1.1 美国

1.1.1 城乡交通一体化发展历程

20世纪20年代，随着汽车工业的快速发展，美国小汽车进入家庭，公共客运系统开始萎缩. 以纽约市为例，从1900年到1920年，小汽车由1 396辆增加到25万辆. 从20世纪40年代到60年代，美国原有道路无法承载迅速增加的通行需求，交通变得拥堵不堪，大气污染严重，经济发展受阻. 美国开始提倡发展公共交通，特别注重发展轨道交通对城乡统筹发展的作用，利用轨道交通的引导性，使城市沿轨道交通走廊轴向郊区伸展. 自20世纪80年代起，美国小汽车保有量快速增长，政府高度重视小汽车发展趋势，认为乡村交通的问题会随着小汽车拥有量的增加而逐渐消失，因此开始实行对公交车等放松管制的政策，导致客运线路无法发挥其功能，公交巴士等服务开始退出效益低的农村[2]，对农村的交通产生很大的负面影响，美国的城乡客运逐渐走向衰落. 90年代后，美国农村人口数量逐渐壮大，运输的供需矛盾日益凸显；到了2002年，美国将近39%的农村地区完全没有公共交通运输，仅有28%的地区存有极少的公交服务，农村的交通问题以及公共交通便开始受到政府和广泛学者的重视[3].

1.1.2 城乡交通一体化发展现状

美国的公路和高速公路系统覆盖全国，截止2014年全国公路总长超过651万km. 依托强大的高速公路路网，城乡路网规划布局也围绕高速公路，路网结构呈放射状排列，基本做到了四通八达，城乡之间的往来快捷方便. 目前美国的农村基础设施和公共服务水平与城市相比几乎没有差距，并且实现了基础设施和村镇的现代化水平，因此，城乡的差距明显缩减. 同时，伴随着智能交通、通信水平的稳步提升，美国的城镇进一步向郊区分散化，使城乡逐步融合发展，吸引了大量美国人口居住在农村，实现了真正意义上的城乡一体化[4].

1.1.3 城乡交通管理机构与运营机制

从管理机构角度看，运输经济管理由美国国会直属的商务委员会管制. 由国会负责制定道路运输章程，并且调节经济纠纷、运输价格、经营管理等. 洲际商务委员会在美国各区分别设置办事处，充分利用直线管控的特点. 而美国的交通管理机构主要负责技术的管理[5].

从运营机制看，美国城乡公路由美国联邦公路局管理，结合数据显示，没有小汽车的家庭占美国农村的4%，70%的农村家庭拥有2辆以上小汽车. 而最新居民出行调查显示，农村居民出行中各交通方式所占比例分别为，小汽车出行占90.3%、自行车出行占0.4%、公交出行占0.4%、步行出行占6.4%. 而美国的农村公交运行可以分为定线、需求响应和其他服务3种[6].

1.2 日本

1.2.1 城乡交通一体化发展历程

日本的工业化程度很高，随着经济的发展，机动车数量也在与日俱增. 但是由于道路资源的限制，机动车的快速增长也受到了限制，日本国家开始出台政策限制私家车的发展. 1946年东京复兴都市规划主要注重高速轨道的快速发展，通过列车使城乡交通相互连通. 1962年都市交通审议会停用了因运量小且对交通拥堵产生严重影响的路面电车，通过轨道交通的方式，缓解拥堵，构建城乡交通的联系. 东京地铁的优势在于与其他轨道交通的直通运行，但是考虑其车站距离、换乘和道路景观等问题，此时的东京地铁还是有一定的欠缺.

1.2.2 城乡交通一体化发展现状

自1970年开始，日本在城市道路、乡村道路、高速公路等基础设施上着力发展，经研究表明，这些交通基础设施的发展与城乡GDP水平同步高升. 不仅如此，微观数据也证实了交通基础设施的发展与经济水平的提升有着重大的关系. 因此，日本在此期间将道路发展作为重大工程项目. 在未进行开发公路之前，从神户到德岛一般需要3 h以上，而进行公路建设后，两者利用1 h多即实现可达性，节省了大部分时间. 日本对于城乡道路的建设，提高了城乡道路的机动性和可达性.

1.2.3 城乡交通管理机构与运营机制

从管理机构角度看，日本实行的体制为大交通管理，主要由内阁下属的运输省和建设省管理交通运输行业. 其核心思想是实行从上到下垂直性的管理，分别涉及各个都、府、县级等设立的管理运输部门. 有专门设立的普法院主要对公路交通司法进行管制. 运输省由本省和外局2部分构成，外局设置的部门主要有船员劳动委员会、海难审批厅等. 地方分局主要包括地方运输局、航空交通管制部、港湾建设局等[7].

从运营机制角度看，日本对城乡小汽车的发展采取严格的限制措施，主要通过TOD模式来提升城市和农村的发展. 为了限制私人交通出行，日本在城乡地区分别构建发达的城际、城市和城乡之间的轨道交通系统，人们可以利用这些轨道交通系统实现城乡之间的转移. 同时，日本还注重换乘组织的协调性，如轨道交通与长途客车、公共汽车的衔接，使人们可以很方便地实现换乘.

1.3 韩国

1.3.1 城乡交通一体化发展历程

从20世纪60年代开始，韩国便大力发展小汽车的使用，通过修建京仁、京釜高速公路等高速公路，构建道路交通体系. 70年代初期，地铁的工程运行开始走进人们的视野；80年代韩国主要注重小汽车的发展，小汽车保有量达到了100万辆. 伴随着经济的发展，韩国开始大力修建公路，并努力修建多条地铁运行线路，这时的韩国比较忽略公共交通方面的运行. 到了90年代，韩国小汽车保有量已经突破1 000万辆，为了限制小汽车的发展，此时韩国开始重视公共交通的发展，努力推广公共交通的使用，政府联合出台关于公交服务多样化和科学管理的政策，以确保公共交通的安全集约. 而到了2000年，首尔的公交体系开始进行改编，使首尔的公共交通服务焕然一新[8].

1.3.2 城乡交通一体化发展现状

经过长时间发展，目前韩国六大城市道路总长度为1.54万km，相当于全国道路总长度的21%. 其中，汉城的道路网密度最高，已达12.7 km/km2，道路面积占城市用地的20%. 可见，韩国对于城乡道路的发展非常重视. 韩国的公共交通方式主要有3种：地方公共汽车、豪华公共汽车和往返公共汽车[7]. 截止1996年，韩国轨道线长度为393.7 km，主要围绕汉城布线. 出租车在韩国城乡交通运输中起了重要作用，共计承担10 %的出行总量[9].

1.3.3 城乡交通管理机构与运营机制

从交通管理角度看，首尔大都市交通局是大都市区的交通主管机关. 大都市交通局是根据2005年2月的地方政府法而成立的政府机构，由首尔政府、银川政府、京畿政府等地方省级政府联合组建. 其目的是加强首尔市及相邻地区交通领域的协调和合作力度，以更加有效地解决首尔大都市区交通系统存在的问题. 大都市交通局下设规划协调部、交通设施管理部，成员由首尔政府、银川政府、京畿政府等地方省级政府派出，共约50名. 大都市交通局的主要职责是创建以公共交通为核心的大都会交通系统，修改调整大都会区的交通政策，研究交通需求管理政策等，近期大都市交通局正大力推进首尔—京畿、首尔—银川的BRT建设[10].

从运营机制角度看，首尔的地铁运营机制比较特殊，主要实行市场竞争模式下的官办官营模式，线路的筹划工作由政府负责建设，多家以上的单位通过招标获取经营权，该种模式主要提高了企业的主观能动性. 而首尔公交采取的运营方式为政府管制与竞争招标相结合的方式. 收入和支出作为韩国公共交通行业运营管理线路，有效地优化了资源配置，其宗旨始终围绕线路投标和服务质量为基准，同时联合公交企业经营的管理机制为核心，逐步实现了“行业公益性，运作市场化”的创新管理机制[11].

2 国外城乡交通一体化发展经验借鉴

2.1 注重城乡交通立法

2.1.1 高度重视城乡交通立法工作

国际上主要国家和地区通过城乡交通立法提出了许多创新的发展理念，例如注重城乡交通的可持续发展，强调发展公共交通是为了维护国家利益；把安全和服务质量作为行政许可的主要条件和考核的主要标准；通过清洁燃料计划将城乡交通和环保紧密结合起来；规定大量的磋商和协商机制等[8]. 政府部门还需要根据原有规章制度建立创新的管理机制，对城乡的客货运、场站规划、站点布置、物流供给等系统的做出规定，以统筹城乡发展，为城乡交通一体化的实现创造有力的市场条件[12].

2.1.2 建立完善城乡交通法律保障

国际上许多国家或地区的城乡交通立法非常重视发展城乡交通，并在此基础上规定了政府的主导责任. 虽然各国立法体例有所不同，但总体看，城乡交通发展较好的国家大都建立了相对完善的法律保障体系，将市场准入、运营监管、资金投入等重大问题纳入了法制化轨道.

2.1.3 保障公众的合法权益

许多城乡交通较为发达的国家和地区在城乡交通立法中将保障公众权利作为重要内容加以规定，其中特别强调保障公众的合法权益. 法国1982年的《国家内部交通组织方针法》中明确指出“人人都有交通参与权”. 国际上许多国家的交通立法还特别重视保障交通弱势群体的权益，例如德国规定，伤残军人等可免费乘坐公共交通工具. 法国规定，必须建设方便残疾人使用的公共交通无障碍设施，城乡客运中要充分考虑低收入人群利益，保障低收入人群能够承受票价. 美国规定，老年人、残疾人和其他人员享有使用城乡交通服务和设施的同等权利，各州、地方政府和相关部门需提供财政援助，为老年人、残疾人及低收入人群等提供便利的公共出行服务[13].

2.2 健全城乡交通管理体制机制

2.2.1 建立完善的城乡交通管理体制

大部分发达国家将城乡交通系统作为一个整体，进行统一的统筹和管理，其核心理念是将功能区进行整合并且统筹专业职能，以实现集中性管理，建立一套实行统一城乡管理的交通管理体系. 通过管理机构和职能的“集中化、专业化、扁平化”，从而有助于政府资源的有效利用和管理的集中统一，同时也有助于精细化管理的实现，有效地转变了政府职能[14].

2.2.2 明确行业主体

以日本物流业为例，日本对于物流业的行业主体定位非常精准，其主要是企业化经营农场，并且进行农产品的批发和零售，加之农户们自愿联合起来的农协，构成了非常强大的行业主体. 农协主要负责的任务是组建批发市场和集散中心，并且组织物流、商流、信息流及组织结构等方面[15].

2.2.3 合理划分国家和地方的事权

发达国家普遍对国家和地方政府在交通管理中的职责和事权进行了明确划分和合理界定，以充分发挥各级政府的积极性. 国家交通运输管理部门的职责重点是交通运输立法、数据统计以及规划、标准和政策的制定等，并负责管理全国的交通税收和向地方政府支付补助资金等. 美国运输部与联邦运输部间除业务上的指导关系外，主要体现为一种以资助资金为纽带的合同性关系. 这种关系既保证了联邦的统一管理，又能较好地保证地方自治权力的实现. 各州可根据自己的需要来设置管理机构，形成以地方分权为基本导向的权力结构，而非简单效仿联邦的组织结构，较好地协调了联邦和地方的关系. 德国通过采取“委托合同”的方式将许多具体交通管理职责交由各个州政府来负责，对于道路交通管理、驾照管理、车辆检测等事务，联邦交通建设与城市规划部一般只负责政策和标准的制定以及执行监督等，具体的行政管理、机构设置等，由地方政府自己决定[16].

2.2.4 压缩精简管理层级和管理队伍规模

发达国家十分重视政府管理队伍的建设，不断压缩纵向管理层级，拓宽横向管理幅度，促进管理机构的“扁平化”，精简行政管理队伍规模，努力提高行政效率[17]. 美国的交通运输管理体制在纵向上分为联邦、州和城市3个层级，其中以联邦和州的管理为主，地方往往并没有专设的交通管理机构，纵向管理层级的压缩，保证了机构的精炼和管理的高效.

2.2.5 建立完善的监督机制

许多国家对城乡交通的运营和管理均建立了完善的监督机制. 由村民代表、行业专家等组成的比较独立的监管理事会，或者包括一些其他监督机构的建立，对城乡交通的有效发展、运营决策等事宜进行有效监督，并提供合理的意见，促进了政府的公开透明化和城乡交通服务的进一步提升.

2.3 注重相关规划编制实施

2.3.1 科学编制城乡交通规划

多数发达国家在经历了多次规划机制调整之后，均制订了科学完善的城市交通规划，并形成了对城乡交通规划编制、实施等过程全面的政策管理和协调机制，有效地保障了城乡交通规划的落实，保障了城乡交通的一体化发展[18].

2.3.2 积极推进以城乡交通为导向的城乡一体化发展模式

以城乡交通通道为导向的城乡发展模式是一种现代城乡发展理念和规划方法，其目的是更有效地使用土地和设施，使区域科学发展. 要点是以城乡交通线路为导向进行土地开发，通过交通线路加强城乡的相互连接. 美国20世纪90年代城市郊区化产生了种种弊端，私人小汽车集聚发展、城市蔓延，针对这些问题，美国开始积极推行以交通委导向的城乡发展模式，目前，美国很多城市和区域都采用沿市郊铁路或客运班线的站点向周围推广的TOD模式，带动了交通设施周边的区域开发，也提高了城乡交通的使用效率.

2.3.3 注重城乡交通规划的公众参与度

以美国为例，美国法律注重公众参与城乡交通管理的权利，不管是城乡交通规划还是相关改善设计，都必须保证公众参与. 在制定相关规划过程中，政府必须给予各个领域的员工参与交通规划评价的机会，必须在合适的时间和地点举行会议，并由相关专家讲解规划，保障各类参与者的合法权利[19].

2.4 加强城乡交通基础设施一体化建设

2.4.1 确保城乡交通基础设施建设用地的落实

土地一旦使用，再征用非常困难，对城乡发展的影响很大，因此，对城乡交通建设用地必须科学规划、提前预留，并实施严格控制，防止被挪用. 结合我国实际，城乡交通基础设施的建设需要加强规划、建设、住房等部门的沟通与协调，严格控制规划用地，以保证在土地优化资源配置中城乡交通的发展.

2.4.2 加强城乡客货运枢纽场站建设

从发达国家的发展经验来看，提高城乡交通整体运行效率，加大客货运枢纽场站建设是关键. 一体化的城乡交通系统应该是客货并举、多行业结合的，一体化客货运枢纽是乘客和货运集散的关键节点[20]. 目前，国外的一些城乡交通枢纽正朝着一体化、多方式和多功能方向发展，形成各种运输方式，客货并举，功能多样的一体化综合枢纽. 如柏林郊区的综合客运站，是典型的一体化多功能多方式枢纽，枢纽内包括轨道、地铁、公交等客运方式，集中体现了交通工作、集散功能、休闲功能、商业功能、信息功能和防灾功能的有机结合，同时还为乘客提供了快递、货物运输等方面的服务[21].

2.4.3 注重城乡基础设施的衔接

一个高效的城乡交通体系，基础设施的有机衔接尤为关键，城乡交通基础设施特别是衔接站点规划，应在物理上做到交通基础设施网络衔接配合，进而通过城市和农村交通的共同协作，完成相互以及自身的顺畅衔接，实现整个城乡交通体系的“零距离”换乘[22].

2.5 建立城乡交通财税政策

对于城乡交通体系，财税政策的建立是不可或缺的. 最有效的方式就是宏观调控的有效工具——税收. 税收水平的制定，主要基于城乡交通运营公司的经营发展状况. 以公共交通为例，当公交收益较低时，则需制定较低的税率，给予公交公司适当税收优惠，以确保公司的正常运营. 当公交收益较高时，则需提高税收增加财政补贴的薪资. 通过对城乡交通发展的研究可以表明，对于交通行业一定的政策性亏损是普遍的，所以国家政府对于城乡交通财税政策的有效制定可以弥补城乡交通财税的亏损[23].

2.6 完善城乡交通管理制度

交通管理制度的确立，是城乡交通一体化过程的根本. 日本交通管理大部分对城乡交通发展进行了有效的管控和统一. 除了建立运输省和建设省统一的交通运输内阁，日本直接运用垂直的一体化管理模式，实现经济管理与非经济管理相结合，促进了城乡交通的一体化发展. 在此背景下，需要对城乡交通的人力、物力以及环境进行有效的资源配置，并且加大网络便捷化交通的发展，成为一体化进程中交通管理的重要方向[24].

2.7 注重城乡交通节能减排

在城乡发展过程中，必须始终把生态环境的保护放在首位，尽可能地减少不可再生资源的消耗，保护好景区和库区的交通生态环境，实现交通绿色畅达和可持续发展. 纵观欧美日本等发达国家，节能减排对于交通的作用得到了充分重视，各个国家颁布了相关法律法规，以减少在城乡交通发展过程中道路等发展对人和自然环境所可能构成的威胁[25].

2.8 健全城乡市场运营措施

遵照协调发展城乡经济的原则，市场准入机制的完成，对城乡交通一体化的发展起了关键性作用. 凡是符合资质条件的企业，可以进入农村和城市客运市场，并从事相关运输业务，因此可以构建一个资源共享、公平竞争的市场运营环境. 同时，管理机构还可以对市场内的企业进行监督和调查，对其经营状况、服务质量等进行有效评估，根据相关标准确定企业是否能达标. 在一体化过程中，市场进行有效宏观调控，实现城乡发展的集约化、专业化和规模化，从而为城乡经济发展提供便捷的运输服务.

2.9 完善城乡交通信息化建设

交通信息平台的建设，对提高城乡交通的服务质量，起到了至关重要的作用. 城乡交通的老站需要转变功能，主要是吸引客源和拓宽经营思路. 城乡交通的新站必须引入新科技和智能化的信息技术，如电脑售票、检票、触摸式电子显示屏等，并且配套休闲、娱乐等多种服务项目. 同时，对于GPS和电子地图的应用、大数据的可视化的应用，均需引入到信息平台. 公安交警部门也可利用交通信息化平台，通过加强科学技术，遏制交通违法行为. 而对于智能交通系统的建设，可以对城乡交通道路进行有效监控，提高道路的通行能力、做好交通事故预防工作、减少驾驶员违章行为，给城乡一体化建设带来的各种新的挑战.