设立长江船舶发展基金的必要性和可行性

高嵩 刘畅

【摘 要】 为解决长江船舶发展融资难问题，从深入推进水路运输投融资体制改革、深化金融资本与内河水运发展有机融合的角度探讨设立长江船舶发展基金设立的必要性和可行性，认为设立长江船舶发展基金的基础条件已经具备，相关主体亦会积极支持，并从中央财政、地方财政、金融机构、港航物流企业的角度分析募集资金的可行性。对设立长江船舶发展基金的探讨和建议可为有关部门和机构提供决策参考;重视、支持基金的设立与运作，兼顾公益性与商业性，可真正促进长江船舶发展转型升级和提质增效。

【关键词】 长江船舶;发展基金;金融供给侧;中央财政

多年来，国家有关部门采取行政、经济、技术等多种措施，积极推动长江干线船型标准化工作，在调整优化存量、引导转变发展方式等方面取得明显成效，但对于长期粗放式发展的长江内河航运市场，要从根本上扭转其低水平循环增长态势，则需要创新政策手段。因此，以专项基金――长江船舶发展基金为抓手，以政府引导资金为杠杆，借助金融资本对传统内河运输的供给侧结构性调整力量，从本质上创新发展模式，摒弃固有体制、机制的负效应，有助于长江内河航运走上良性循环的发展道路。

1 设立长江船舶发展基金的必要性

1.1 服务交通运输供给侧结构性改革

我国交通运输发展实现了由“总体缓解”向“基本适应”的重大跃升，但结构不优、大而不强的问题尚未得到根本解决。水路运输是综合交通运输体系的“短板”，如何更好地发挥水路运输运能大、成本低、能耗小、排放少的优势，与其他运输方式融合发展、形成组合效率，对推进交通运输供给侧结构性改革具有重大意义。设立船舶发展基金，可有效弥补船型标准化政策结构性问题，进一步推进长江船舶转型升级，是探寻交通运输发展的新方式。

1.2 服务金融供给侧结构性改革

长江船舶及其相关上下游产业融资模式以传统债务融资为主。内河航运小散乱的市场结构，内河运输的高风险性、低收益性特征，以及航运市场的长期低迷，使金融机构对内河航运的支持普遍力度不够，融资难成为内河航运业转型升级发展的最大制约。因此，从金融业支持国家长江经济带战略的角度，以及长江船舶业适应金融风险控制要求出发，设立长江船舶发展基金是一种金融服务模式的创新和金融服务供给侧结构性改革，有利于提高长江船舶供给结构的适应性和灵活性。

1.3 服务长江经济带建设

长江经济带建设的核心是依托长江“黄金水道”打造长江综合运输体系，带动产业发展。设立长江船舶发展基金的目的正是通过优化船舶存量、加强环保基础设施建设来进行产业链整合，提高水运服务能力，打造一个安全、绿色、高效的内河水路运输系统，进而形成高效的综合运输体系。此外，在“稳增长”的政策背景下，政策和基金支持下的大规模运力结构优化调整，也会拉动长江沿线相关制造业的进一步发展。

1.4 服务长江航运转型升级新生态

用长江船舶发展基金搭建统一的航运信息与结算平台，可以解决货运船舶返航空驶问题，提高船舶使用效率。该平台的航运信息在撮合物流资源与航运需求、提高船舶单位运力收入的同时，使物流需求方便捷地找到合适的运输船舶，取得更为低廉的运价;该平台的支付结算功能为航运供求双方提供可信赖的担保支付平台，航运供求双方的现金结算记录也可以成为日后对他们提供信贷资金的授信依据。

2 设立长江船舶发展基金的基础条件

2.1 符合相关政策要求

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出，充分发挥政府投资的引导带动作用，大力发展股权投资基金和创业投资基金;财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》，要求采用政府引导基金方式，吸引社会出资和引导投向，在财政治理理念和资金管理方式上发生了深刻变革;财政部印发《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，规范财政资金注资设立政府投资基金，支持产业发展;《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》，建议设立基础设施建设基金、政府出资产业投资基金等，以充分发挥政府资金的引导作用和放大效应。

可见，设立长江船舶发展基金是创新投融资机制的重要举措，相关政策为长江船舶发展基金的设立提供了政策法规依据。

2.2 政府性投资基金经验可供借鉴

近年来，在政府负债模式受限的背景下，为更好地支持国家经济发展战略和促进经济转型升级，各大部委和地方政府纷纷牵头设立政府性投资基金，缓解了经济下行、传统产业低迷带来的财政收入压力，更通过杠杆作用放大了财政资金的公共服务力度，公共财政支出由过去的“投资型”向“公共服务型”转变，以“开渠引水”代替原来的“全面负责”。目前，我国设立的政府与社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）基金、产业基金等多种形式的政府投资基金已经为设立投向重点产业的基金奠定了经验基础。我国已经设立的政府投资基金基本情况见表1。

表1 政府投资基金基本情况

3 基金相关主体的作用

3.1 国家发改委

近年来，“发挥财政资金撬动功能，创新融资方式，带动社会资本参与投资”成为国务院、国家发改委、财政部支持产业发展的新兴模式和主流方向。“十三五”规划期产业投资既面临着经济的下行压力，又面临着诸多行业产能过剩的现实问题。国家发改委作为推动长江经济带发展的牵头和协调部门，围绕长江经济带建设，以船型标准化为切入点创新投融资机制，推动金融供给侧结构性改革，通过融合财政和社会资本撬动船舶相关产业的协同发展，可为形成涉及投资、财政、金融、技术等方面的综合性产业政策提供强有力支持，是以金融模式创新服务实体经济的先行先试，是服务长江经济带建设的有益尝试，可起到树立标杆性、可复制性项目的示范作用。

3.2 交通运输部

长江船舶发展长期处于弱势地位，特别是近年来水运业持续低迷，航运企业即便有心响应国家政策更新船舶或进行资源整合，但由于金融业对内河船舶高风险、高竞争的基本判断，使内河航运企业很难从金融机构融到资金，融资难成为长江船舶发展的阻力。同时，船型标准化工作已经突显出船舶技术装备落后、科研投入有限、基础设施不配套等相关产业链发展问题，难以统筹在船型标准化政策之中，如LNG动力船舶及其生活污水处理设备改造与LNG加注站建设及岸上污水处理设施配套的问题。相关管理并非局限在交通管理部门，同時涉及国土规划、建设规划、环保等部门，只有各部门共同建设完善，才能确保设施的日常运转和维护。交通运输部对设立长江船舶发展基金是持积极态度的。设立和运行基金的意义：一是可以有效解决长期存在的长江航运企业融资难问题;二是可以实现以资本为纽带的资源整合，进而促进转型升级发展和提质增效，有长远益处;三是有利于调节长江航运的周期性，减少市场波动，特别是近年来长江航运市场持续低迷，长江船舶发展基金介入是一个非常好的时机;四是可以有效解决船舶配套基础设施建设困难，不仅为内河船型标准化工作提供支撑保障，同时带动相关行业的发展。

3.3 地方政府

根据我国内河运输的技术经济特征和内河运输发展历程，一般认为运输需求规模大、单位国土面积产出高、人口密度大、人均GDP水平高、土地价值和环境价值高的地区，更适宜发展内河运输。长江沿线是我国经济较为发达的地区，长江沿线大部分省市提出以水兴市的发展目标，特别是浙江、上海、江苏、安徽、重庆等经济和水运都发达的省市，内河运输已进入优势显现阶段，上海、南京、武汉、重庆等市被国家定位为长江航运中心，长江船舶发展基金对促进当地的内河水运和经济发展、支持航运中心建设、拉动长江经济带发展等都有极大好处。各地政府不仅期望长江船舶发展基金促进水运和相关产业发展，而且更关心该基金对本地经济社会发展的带动性，希望该基金落户本地，更有利于支持本地企业的发展。

3.4 金融机构

国内航运金融等高端服务业的发展和航运中心建设，促使国内金融机构对航运业发展给予了很大支持，但这支持仍主要集中在海运业，金融机构对内河航运发展的支持力度较为有限。近几年航运业持续处于低迷状态，金融机构对航运的高风险性认识程度不断提高，加之内河水运呈现出的市场结构高度分散和无序竞争状态，使金融机构对内河船舶的融资更加谨慎，采取传统抵押贷款的方式放贷并对抵押物的要求更高。

随着国家战略推动长江经济带建设，金融机构也看好长江航运的发展潜力，但传统模式参与无法有效规避风险，而以长江船舶发展基金的形式参与长江内河船舶融资和经营，广泛吸收航运、港口、物流企业等社会资本参与，充分发挥银行的中间桥梁作用，则是金融机构自身创利增收的有效途径。对金融机构来说，一方面期望提升金融服务供给侧改革力度，更好地服务国家战略和实体经济发展，另一方面要求有效控制风险。因此，是否有必要的财政资金劣后或承诺是金融机构最为关心的。

3.5 港航物流企业

我国内河航运市场一直处于小散乱的格局，市场集中度低，内河航运企业船舶技术水平低、安全生产隐患大、运输效率低、服务能力弱，内河船舶与港口配套设施、港航需求之间缺乏协同发展、系统提升。在此情况下，即使得益于政策引导带来航运企业自身变革，但整条产业链仍将只是进入新一轮低水平循环，内河航运企业单凭自身力量难以转变行业发展模式。这使部分大中型航运企业陷于“劣币驱逐良币”的困境中，而且在航运市场大幅波动的情况下，整个行业的散乱导致企业投资收益不稳定，内河航运市场有整合产业链一体化发展的需要。对大型货主企业来说，运输成本控制是企业管理的中心环节，保持长期稳定运力供给和价格是其追求的最佳状态，参与长江船舶发展基金运行，保障运输能力，是其应对航运周期和成本波动的需要。

4 资金募集可行性

4.1 中央财政投资有例可循

在过去的几年里，中央财政已经通过私募股权方式出资设立了诸多产业基金，以财政部“中国政企合作投资基金”（PPP基金，规模亿元）、国家发改委“国家新兴产业创业投资引导基金”（规模400亿元，政府投资基金控制在20亿～30亿元）、工业和信息化部“国家中小企業发展基金”（规模600亿元）等最具代表。按照《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，中央财政投资长江船舶发展基金不存在法律法规方面的障碍。此外，中央财政对船型标准化支持力度一直较大，2003―2007年的京杭运河船型标准化示范工程使用中央财政资金6.5亿元，2009―2013年的长江干线船型标准化工程使用中央财政资金8.3亿元，2013―2017年的全国内河船型标准化工程使用中央财政资金32.3亿元。这些工程项目共使用中央财政补贴47.1亿元，取得了较好效果。设立长江船舶发展基金是围绕船型标准化工作开展，属于船型标准化政策创新，财政投入也可以保持连续性。

4.2 地方财政支持

在长江经济带建设的热潮下，沿江各省市为拉动投资及产业集聚和升级转型，近年来比较注重金融工具的创新，对产业基金有一定的政策储备，如2015年重庆战略性新兴产业股权投资基金和湖北省长江经济带产业基金的设立。同时，沿江各省市均提出依托长江“黄金水道”建设长江经济带的发展理念，对水运的发展更加重视，特别是沿江几大航运中心所在省市，更希望航运要素的集聚可以发挥重要作用，对船型标准化工作非常支持。但是，长江水运发展难以由单一省市协调，对此沿江各省市也一直希望设立国家层面的船舶发展基金，以整合带动长江流域水运业和相关产业发展。因此，地方政府总体上对设立产业基金抱积极支持态度，已经设立了产业基金的省市，即使财政无法直接注资，也希望可以通过已经设立的产业基金进行间接投入。

4.3 符合金融机构的注资商业模式

商业性金融机构面临实体经济不佳、资金投向困难的现实问题，虽然看到长江水运发展机遇，却始终无法深度介入。设立长江船舶发展基金符合长江经济带建设的国家战略导向，在有政府财政资金作劣后保障、有船型标准化政策支撑的情况下参与长江船舶发展基金，对金融机构来说是较好的商业选择。

4.4 是港航物流企业注资抢占市场的先机

近年来，由于远洋及沿海航运市场低迷，市场中过剩的资金、管理资源和人才资源迫切需要寻找新的市场机遇，因此港航物流企业对长江经济带建设带来的长江水运发展潜力一直保持高度关注。若成立国家层面的长江船舶发展基金，将对港航物流企业有较大的吸引力，从事海运的港航及物流企业虽未必以大资金投入，但可以输出管理、人才及运营经验。这样不仅能够创利增收，还能获取市场先机，港航物流企业参与资金募集的可能性较大。