新时代地方政府交通运输体系建设职能研究

韦 耀

(广西交通职业技术学院，广西 南宁 530023)

0 引言

建设交通强国的基本思路是，发展现代交通，加快推进安全便捷、经济高效、绿色智慧、开放融合的综合交通运输体系建设，提高交通运输服务人民、服务经济社会发展水平，建设好人民满意交通，力争2035年进入世界交通强国行列，促进社会主义现代化强国建设和实现中华民族伟大复兴。建设交通强国的蓝图已绘就，关键在执行。本文以广西交通运输体系建设为例，探索新时代“建设交通强国”背景下政府职能转变环境下政府实施交通强国战略的路径选择。

1 新时代政府职能的转变

人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，成为新时代我国社会主要矛盾。而满足人民日益增长的美好生活需要，则要求政府充分履行公共服务职能，切实提高人民生活水平。目前，我国各级政府的公共服务职能较为薄弱，涉及人民群众切身利益的基本民生问题较为突出。这需通过转变政府职能，完善公共服务管理体制。(1)提供优质公共产品，特别是要加大对教育、医疗、交通、民生等领域的投入，鼓励社会多元参与，推进公共服务供给主体的多元化和提供方式的多样化。交通基础设施作为“纯公共产品”，当以政府为主体投入，鼓励社会参与，为群众便捷安全出行提供服务。(2)科学合理设置机构和职责，以解决长期以来地方政府存在着的诸如职能交叉、权责不清、政出多门、多头执法等问题，通过严格控制行政成本，提高行政效能来增强政府执行力和公信力。(3)优化公共服务体系，建设服务型政府。进一步落实“放管服”政策，通过划定权力清单，优化行政审批清单，设立“一站式服务”等系列措施，优化公共产品服务，促进高效政府、服务型政府建设。

2 交通运输体系建设融入“一带一路”新使命

广西沿边、沿江、沿海，连接中南、西南和北部湾，与东盟陆海相连，在推进实施“一带一路”倡议中具有独特的区位优势，中央对广西的发展赋予了广西“三大定位”的新使命、新任务，并鼓励广西在“一带一路”建设中发挥更大作用，提升中国-东盟开放合作水平，构建全方位开放发展的新格局。为实现“三大定位”和“建设交通强国”的宏伟目标，广西自治区党委、政府高度重视交通基础设施建设项目，推行自治区领导联系推进重大项目(事项)责任制，根据《广西综合交通运输“十三五”发展规划》，至2020年全区基本建成“六横七纵八支线”高速公路网络和“一环四纵四横”铁路网络，加快实现“市市通高铁、县县通高速、民航片片通、内河条条通”，推动各种运输方式有效衔接和多式联运发展，完善县乡村屯交通网络，提升通达深度的目标。此外，“县县通高速”“市市通高铁”工程已连续多年列为自治区领导联系推进的重大项目。2018年全区经济工作会议上，自治区党委、政府对交通运输工作提出要求，指出要以高水平的现代综合交通运输体系作支撑，推动全区经济高质量发展。持续深入推进以交通领域为重点的基础设施建设攻坚战，高速公路要尽快连线组网、打造环线，沿海港口要建好现代集装箱码头和深水航道，谋划和实施一批重大项目，增强基础设施支撑能力。“十三五”时期，全区正大力发展公路干线，进一步完善高网高速公路项目，逐步实现交通网络化、便捷化、密集化，交通建设为广西这几年的经济发展提供了强有力的支撑。

3 交通运输体系建设发展的辩证关系

2017年全国交通运输工作会议提出了构建交通强国战略的“四梁八柱”，聚焦交通运输基础设施建设、运输服务升级、绿色发展、安全发展、精准扶贫等五个事关决胜全面建成小康社会的三年攻坚任务，围绕推动高质量发展提出了持续深化交通运输供给侧结构性改革等重点推进的工作。对广西交通运输综合体系建设而言，需把握以下几个关系：

(1)坚持稳中求进工作总基调，实现稳与进的辩证统一。“稳”与“进”有机统一、相互促进。稳是大局，要在坚持稳的前提下积极进取，在把握度的基础上奋发有为。“稳”的重点是稳住全区交通运输综合发展的良好势头，有效发挥交通运输先行官的作用；“进”的重点是现代综合交通运输体系等重点领域的建设和改革，加快释放交通运输在促投资促消费稳增长中的潜力。

(2)坚持高质量发展总要求，实现速度与质量的辩证统一。推动交通运输高质量发展，必须全面落实质量强桂战略，持续深入打造公路水运品质示范工程；牢牢把握交通运输发展的普遍规律，实现全区交通运输由“规模速度型”向“质量效率型”的跨越升级。

(3)坚持供给侧结构性改革总目标，实现要素配置与供需关系的辩证统一。一方面要正确处理资金、土地、环境等要素制约与交通运输发展的关系，用活用足政策，挖掘新的增长点；另一方面要扩大交通基础设施和运输服务的有效供给，着力补齐基础设施建设、多种交通方式有效衔接等短板，实现更高水平和层次的供需平衡，满足区域发展的要求和广大群众对交通运输发展的新期待。

4 推进交通运输体系建设发展的路径

(1)加快交通大部门体制改革，提高行政效能。2008年以来，在国务院直接领导下，交通运输主管部门大部制改革逐步启动。在原交通部基础上，交通运输部挂牌成立，国家民用航空局、国家邮政局等部门和职能一并划归交通运输部管理。但由于各地发展不平衡，地方交通大部门体制改革进展缓慢。广西交通运输管理体制改革，可通过调研，探索公路、水运、铁路、民航、邮政、物流等多种交通运输方式的逐步整合，朝着大部门体制改革的方向深化改革，理顺内部关系，明确职责分工，切实履行好部门职责，逐步实现交通运输部门统一化、管理一体化、发展协调化、执法综合化、服务全面化的根本转变。在新时代政治环境和市场经济条件下，协调各种交通运输方式分工协作、有序衔接、优势互补，获取“1+1>2”的聚合效应，促进交通运输事业效能的最大化。逐步推进大部门体制的构建步骤包括：①树立大局意识。改革进程中，难免会遇到来自各方的压力或阻力。因此，交通运输管理部门要做好改革的顶层设计，树立起“综合交通”意识，做好全面的宣传解释工作，消除“小部门”思想的局限性。②统筹稳妥推进。在初步实践基础上，各种交通运输管理部门加强沟通、磨合，促进管理的有效衔接，把大部门制改革逐步引向深入。③合理配备人员。大部门制“宽职能”的特征，在要求精简人员的同时，进而强调干部队伍素质，需有效提升管理人员的服务意识、法制观念和专业能力。

(2)强化政府主导职能，建立健全市场导向机制。地方政府要顺应“建设交通强国”的要求，结合地方经济社会发展情况，切实履行交通运输体系发展建设规划、体制机制创新、人员培训、监督检查等职能，特别是在重大交通基础设施建设、管理运营环境、投融资渠道、公共信息服务平台等方面的建设提供保障，完善市场竞争准入与退出机制，发挥政府指导资源配置的基础性作用，促进市场良性竞争。充分利用现代信息技术，建立基于现代网络技术的管理服务平台，实现行政许可事项网上办理，跨省大件运输并联许可系统与全国联网，不断深化交通运输行业“放管服”改革，提高交通运输信息服务的实效性和便捷性，提高交通行政管理效率。划定责任清单和权力清单，建立健全行政问责制度，通过加强监督政府管理职能，进一步提高政府公信力。进一步探索地方公路管养体制改革，明确农村公路分级管理、养护职责，进一步下放管理权限，公路养护向社会化、专业化和机械化发展；落实“国道区管”“县道县管”“乡道乡管”的多级管养体制，培育和推行公路建养市场化，有效协调各方利益关系，充分发挥各种资源优势，提高公路养护效率和资金使用效率。

(3)完善综合交通运输基础设施建设。综合交通运输基础设施是实现“交通强国”目标的前提和基础，包含公路、港口、铁路、航空、物流、邮政等多种交通运输方式的基础设施建设。对于广西而言，虽近年来高速公路、高速铁路建设发展迅速，但相较于东部发达省份，总里程仍显滞后、港口吞吐量不高、公路客运和管理信息化程度不高，距离“交通强国”目标要求下的“设施完善、绿色环保、职能便捷、互联互通”功能要求相差甚远。因此，地方各级政府要树立“大工程”意识，结合发展北部湾开放国家战略，积极推进北部湾经济区等区域协调发展战略，优化完善北海-南宁-柳州-桂林综合运输大通道，加强与周边省份和东盟国家综合交通对接，建设完善高品质的快速交通运输网和高效率的干线网，实现更高质量的交通运输互联互通；推进西江“黄金水道”建设、强化北部湾港功能，提高吞吐量和货运服务水平，实现“通江达海”水运目标；推进实施广西乡村振兴战略，改善农村交通运输基础设施，加强“四好农村路”建设，重点推进未通畅的建制村通硬化路建设，推进实现“乡乡通二级(或三级)路”，统筹推进县乡联网公路、村际联网公路建设及城乡交通运输一体化，以综合交通运输基础设施网络建设推进广西“精准扶贫”和“脱贫摘帽”，促进广西“两个建成”目标任务。

(4)深化投融资体制改革，多渠道筹措交通基础设施建设资金。作为典型的“纯公共产品”，交通运输基础设施由政府提供。但面对“县县通高速”“市市通高铁”这样规模庞大、任务艰巨的建设任务，广西各地市政府筹措建设资金压力较大。可遵循“政府主导、市场运作、资金共担、社会参与、量力而行”的方式，采用政府补贴BOT、PPP等多种模式引入社会资本和大型国企参与交通建设。具有竞争服务性质的项目，通过市场运作方式吸引建设资金，减轻财政负担。部分项目可实行特许经营，“收费还贷”政策，积极引入社会资金和外资投资于交通基础设施建设，努力争取国家交通专项资金的支持。近年来媒体报导的个别地方出现的公路收费乱象的问题，折射出公路高收费与市场化运作的投资管理体制之间的矛盾。在融资方面却又存在着经营权转让的现象，特别是高等级公路变成赢利商品，削弱了公路的“公共产品”性质，导致服务水平不高。因此，在拓宽资金渠道的同时，应更注意加强政府的主导地位，确保公路的公共产品性质不被人为改变，才能做到还路于民、还利于民。

(5)完善交通运输体系法制建设，形成“依法治交”的长效机制。政府、人大要推进交通运输管理完善立法相关工作，如推进交通运输管理部门法治政府建设、权力清单和责任清单建设、完善行政裁量权基准制度、深化简政放权以及公路、港行、轨道等有关交通运输方式管理条例的制定，规范交通执法行为和执法程序。通过完善立法，促进交通运输业发展有法可依。根据国家法律法规，加强综合交通运输基础设施工程建设市场的监管，防止垄断和不正当竞争，保障交通运输市场健康发展，确保社会主义市场经济和社会整体利益得以维护。此外，并严格执行行政许可法，加强交通行政执法队伍的建设，加强研究制定信用信息目录、信息公开制度和信用评价办法等，推动落实守信联合激励和失信联合惩戒。将专项监督检查、质量安全督查等考核评价结果与年度信用评价、市场准入、招标投标、资质认定、政策扶持等相结合，规范设计、施工、监理、试验检测单位的行业行为。建立健全绩效考评问效问责、创新争优长效机制，实现绩效考评质的提升。

(6)多方位、多领域拓展区域交通运输合作。围绕“三大定位”新使命，拓展交通运输全方位开放合作，主动服务和融入国家“一带一路”建设，以口岸公路、界河桥建设为重点，加强与越南交通运输部门沟通衔接，充分发挥优越的自然地理区位优势，紧紧抓住北部湾开放开发国家战略和中国-东盟自由贸易区建成的历史机遇，积极推进南宁至新加坡国际陆路通道、泛北部湾海上通道建设，并充分利用大湄公河次区域的合作机制，加强推进国际道路运输便利化的管理进程，与邻近的珠三角区域合作推进交通运输、交通信息等领域的合作。以交通基础设施共建、共享及运输服务合作联营为重点，加强周边省份和东盟国家的互联互通，充分发挥交通运输在履行“三大定位”新使命中的基础性和先导性作用。①深化省际合作。加强与周边省公路水运交通规划的衔接，与广东、湖南等省区市协同推进“互联网+交通运输”，促进交通运输综合协调联动和行业转型升级。②积极面向东盟国家的国际大通道建设。筹备做好项目规划和可行性研究，从国家层面推动越南方面加快凭祥经谅山至河内、东兴经芒街至河内以及龙邦经高平至河内三条高速公路的规划和建设，并鼓励广西有实力的企业“走出去”参与投资建设，实现广西高速公路与东盟的互联互通。③深化国际道路运输合作。推动直达客货运车辆开行，推动中越公务车辆常态化开行，推进口岸各查验部门对出入境运输工具备案、申报、查验环节的信息化整合，提高通关效率。

(7)注重科技创新和培养高素质交通专门人才。政府要高度重视交通科技人才的培养和高素质人才的引进，在交通基础设施建设过程中引领重大技术创新、工艺创新、节能环保材料创新等，着力实施创新驱动，加大科技攻关力度，释放交通运输创新活力，促进科技成果转化应用；着力利用现代信息技术，全面推进“互联网+交通运输”行动；着力提升运输服务品质，加快完善高品质、多样化、个性化的客货运输服务体系，推进交通运输安全绿色发展。持续加大对区属交通职业院校的投入，指导学校深化教育教学改革，精准对接现代综合交通运输体系，推进交通运输行业特色专业群的内涵建设，以“工匠精神”引导交通职业院校不断提高人才培养质量和提升服务交通运输行业总体水平，把学校建设成为特色高水平优质院校，为广西交通运输体系建设培养更多技术技能型人才。此外，各级政府和交通运输管理部门须进一步强化党风廉政建设，为交通运输事业健康发展营造风清气正的干事创业环境，培养大批优秀领导干部和管理人才，以求真务实的精神加快广西交通运输综合体系建设。

5 结语

在新时代“建设交通强国”目标引领下，地方政府要切实履行建设人民满意的服务型政府职能新要求，着眼于交通运输“先行官”角色定位，优先发展交通运输综合体系建设，为全面建成小康社会夯实基础，促进早日迈入交通强国行列。对于广西而言，地方政府要结合自身经济社会发展水平和区位发展优势，把握好稳中求进、高质量效益和供给侧改革等辩证关系，从交通管理部门内部治理改革、理顺政府和市场的关系、加快交通基础设施建设、多方筹措建设资金、加强依法行政、交通开发合作和交通人才培养等方面强化领导，研究出台相关政策和采取有效措施，切实推动上述领域深化改革，加快广西交通运输综合体系建设，促进广西地方经济社会发展和人民生活水平的提高。