关于公益性航道项目建设模式的思考

2018-02-15罗海燕

西部交通科技 2018年4期

罗海燕

(广西壮族自治区北部湾港口管理局，广西南宁 530012)

0 引言

近年来广西水运行业蓬勃发展，航道、港口码头等水运基础设施建设步伐加快，建成了南宁至梧州2 000 t级航道等一批高等级内河航道以及钦州港300 000 t级航道等沿海航道工程。目前内河1 000 t级以上的高等级航道只占广西内河通航里程的13.6%，比例仍然比较低；沿海公共航道建设与港区开发建设仍存在不协调的现象。在今后一段时期内，广西仍会大力发展和建设水路运输通道，提高内河航道等级，实现沿海港口航道不断提升。

广西内河航道建设一直以来都采用管理部门(即现在的广西北部湾港口管理局，以下简称北港局)作为项目业主对其进行管理的模式，符合目前广西的港运发展需求。在2016年广西的港口管理体制改革以后，沿海港口和沿海公共航道也纳入北港局进行统一管理，这意味着今后内河航道和沿海公共航道都将由北港局担任业主进行建设并开展项目建设管理工作。由于内河航道和沿海公共航道主要使用国家资金进行投资建设，且不直接产生经济收益，因此统称为公益性航道。那么如何更好地对公益性航道建设项目进行有效管理就成为一个值得探讨的问题。

1 公益性航道项目建设管理现状

1.1 管理模式特点

航道建设项目具有投资高、工程量大、涉及面广、周期长的特点，一般为了兼顾管理工作的需要，还会配套有船舶建造、站房建设、信息化建设等内容，是一个复杂的系统工程。由于公益性航道使用的是国家资金，广西乃至国内基本上都是航道管理部门作为项目业主进行建设管理，采用从规划、立项、设计、招标施工、验收交付使用到管理养护一条龙的全负责模式。广西区内航道建设的项目业主主要是北港局，前期工作主要由局内有关部门进行开展推进，项目进入施工阶段，则成立建设指挥部，从本局或者从分局和直属航道局抽调工作人员，进驻施工地点，开展施工期的管理，直到项目交工或竣工后交付给管养单位。对项目内每一项内容进行单独的招标和施工，需要进行一对多的协调和管理的工作。

1.2 管理模式的利弊分析

1.2.1 利

北港局作为国家事业单位，责任心强，对国家资金的使用把控比较严格，确保高效地发挥国家资金的效能；项目竣工交付后的管理养护单位也是北港局的各沿海分局或者直属航道管理局，能从管理者的高度去对项目的建设进行控制；由于是管理部门也是养护部门，对航道的特点比较熟悉，在施工中遇到问题也能较好地解决；能通过项目锻炼一批批工作人员，提高人员素质，积累工作经验，便于管理工作的有效开展。

1.2.2 弊

北港局以前只管内河航道，现在是内河和沿海的公共航道都要管，以前水运建设发展慢，现在进入高速发展的时期，国家和区内的几个规划更是预示着将会有更多的航道建设项目提上日程，而且现在管理部门人员都趋于精减，若有几个项目同时施工，将难以抽调足够的技术骨干；在人员抽调之后，会使原来所在的部门出现人手不足的情况，对管理工作不利；且抽调人员也不一定是专业的项目管理人员，在项目管理方面难免经验不足，对项目建设本身不利。

2 公益性航道项目对几种水运工程建设管理模式的适应性分析

2.1 设计—招标—建造(DBB)项目管理模式

设计-招标-建造模式(Design-Bid-Build)是一种在国际上比较通用且应用最早的工程项目管理模式之一。DBB模式与目前管理部门为开展单一或多个建设项目组建专门的组织机构的形式比较类似，但航道建设工程项目往往要经过规划、设计、施工等环节，并要求严格按照相关的法定程序开展，整个项目开展周期较长，这就对业主单位提出了较高的项目组织管理水平能力要求。

按以往广西内河航道建设规模需求，业主单位现阶段还能胜任此项工作，但由于沿海航道的职责增加，航道建设项目将有更大的规模和更高的技术。为加快广西北部湾开放开发，配套港口建设项目，将面临更加复杂的组织管理和紧迫的工期安排，以行政人员为主的管理部门在增加职责和工作内容的情况下捉襟见肘，这种传统的航道建设项目管理模式也应该进行相应调整。

2.2 建设管理(CM)组织模式

建设管理模式CM(Construction Management)是从建设项目的规划或者立项后，聘请业内具有施工经验的CM团队(或CM经理)参与到建设项目实施过程中来，可以为设计部门设计人员提供施工方面的建议且随后负责管理施工过程，也就是采用职业经理人和团队模式介入建设项目管理。

公益性航道由管理部门作为业主进行规划和设计及总投资上的把控，有利于发挥国家资金的最大效能；而CM单位通常是设计、施工联合型的企业集团，具有设计、施工综合管理能力，由CM单位进行日常工作的开展和协调，能弥补业主在施工管理人员和经验上的不足。但目前我国水运行业尚处于设计、施工企业相对独立的阶段，能够承担CM项目经理的从业人员还不多，因此现阶段要在广西开创使用此种管理模式的外部条件仍不够成熟，几乎没有可选择的企业和团队。

2.3 设计、采购和施工总承包(EPC)模式

EPC总承包模式是一种更为“简单粗暴”的承包管理模式，建设项目业主将建设项目一次性发包给总承包单位，发包内容包括整个建设项目的设计、采购、施工等，总承包方对所承包的建设项目全过程进行负责，项目完成后向业主单位提交一个符合合同约定的结果。这种模式类似于政府采购服务的模式，由甲方提出总体目标和具体要求，至于如何实现由乙方负责，甲方要求最后结果，对过程不再参与。该模式的确有利于提高效率，减少损耗和制约，并避免建设项目各个环节的衔接产生的各种矛盾和问题。

这种模式在我国水运工程行业内已经得到推广和应用，目前在广西有少数内河航段的年度维护疏浚任务已交由通过政府采购的水运工程建设企业去完成，若能应用到管理部门作为业主的大型公益性航道工程建设当中，业主只需要面对一个总承包公司，由总承包公司去协调和管理项目内部各分项工程的承包商，就能较大程度地减少业主工程管理的成本和风险。此种模式最为可能在现在为管理部门所引用和尝试。

2.4 水运工程项目管理承包(PMC)模式

PMC模式是由建设项目业主委托一家项目管理承包公司对项目进行全面的管理承包。这里说的承包是管理上的承包，并非EPC模式概念中的承包。PMC模式就是从顶层设计的规划开始，到建设项目定义，对具体项目进行招投标，以及对设计、施工、监理、采购等过程进行全面管理。

PMC模式使项目管理更加趋向于作为业主的管理部门的“替身”角色效应，也进一步提升了项目管理的系统化、集成化和专业化，与当前建设项目管理需求提高相匹配，能有效解决日益提高的项目质量和效益需求与落后的管理模式和能力水平的矛盾；同时通过其特有的成本管理方式，即节约投资利益分成和超过投资责任承担的方式，自然形成有效的激励机制，并在一定程度上节约投资。

但是当前国内的PMC承包商的能力和从业水准与现实要求还是有一定的距离，尤其是服务质量和管理费用的性价比并不高，这往往与传统通过竞标压价方式来选择PMC承包商有直接关系，导致PMC从业队伍得不到应有报酬，队伍水平能力难以提高。PMC模式理念是较为先进的，但在国内的实际应用中受到较多因素制约，难以得到有效推广。

3 公益性航道建设管理模式新思路

当前广西航道建设管理面临广西北部湾经济区国家战略规划的开放开发建设机遇，航道建设管理部门也面临着队伍精简与建设项目数量增加、质量要求提高、时间效率压缩等挑战，因此现有项目管理模式迫切开拓新思路。

(1)广西航道建设工程项目要提高管理水平，就要根据项目的特点以及管理部门的技术力量和人力资源等实际情况探索和选择新的建设管理模式。

(2)可以选取个别航道建设项目作为试点，积累经验再加以推广应用。如：项目总投资较小，周期较短的航道工程可以选择传统的DBB模式完成传统建设项目；项目总投资较大，包含的建设内容较多，需要多个承包商共同协作才能完成的航道工程可以选择EPC模式；项目工期紧张，需要分阶段同时施工同时设计的项目，可以考虑采用CM模式。

(3)管理部门的大胆创新、勇敢尝试实际上也是一个对市场进行培育的过程，促进广西水运工程建设管理市场的改进升级，刺激其与国内、国际先进的管理模式进行融合接轨，未来也给管理部门提供更多可选择的管理团队和管理方法。