“珠江-西江经济带”航道跨域保护的政策供给与部门合作探究

刘临雄，肖 义

(1.梧州航道管理局，广西 梧州 543002；2.梧州学院，广西 梧州 543000)

0 引言

“一带一路”(B&R)是陆地、海上丝绸之路的总称。2015年国家发改委、外交部和商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景和行动》，正式提出“一带一路”战略。珠江一西江经济带连接广东、广西，是面向港澳和东盟开放合作的前沿地带，是我国“一带一路”重大战略在南方地区的重要组成部分。2014年国务院批复了《珠江一西江经济带发展规划》，广西壮族自治区发布了《关于西江经济带基础设施建设大会战的实施方案》等一系列文件。有关规划的出台，将对促进周边地区经济协同发展、实现区域一体化，探索我国发达地区与欠发达地区优势互补具有十分重要的意义。在此背景下，作为我国仅次于长江的水运动脉，同时也是我国与东盟自由贸易区的重要出海通道，“珠江-西江经济带”的航道管理与保护工作显得尤为重要。对“珠江-西江经济带”航道的跨域保护，最重要的是要维持航道的良好通航条件，保障航道的顺利、持续通航；同时也要兼顾对通行船只的规范管理、航道范围内的建筑整治、航道的生态保护以及沿岸地区的经济和社会发展等多方面的问题，涉及到经济、法律、社会管理的多个方面。“珠江-西江经济带”航道跨域保护工作，成为衔接两广乃至南部四省、促进周边地区经济社会协同发展的一项重要保障。由于管理内容复杂、流域上下经济社会发展不平衡等诸多问题，给航道管理部门开展跨域保护工作带来了一定的困难，这就需要地方政府以及主管部门加强对经济带航道跨域保护的政策供给，给予必要的政策支持。

1 “珠江-西江经济带”航道跨域保护加强政府合作的意义

1.1 “珠江-西江经济带”航道跨域保护加强政府合作的重要性

“珠江-西江经济带”航道的规划和建设，对于衔接我国东南部发达地区与西南部欠发达地区，建设“东西部合作发展示范区”“海上丝绸之路桥头堡”，实现珠三角地区转型发展等都具有重要意义。加强有关航道的跨域保护，是维持航道良好通行条件，更好地服务“珠江-西江经济带”建设的重要保障。加强“珠江-西江经济带”航道保护中的政府间合作，不仅可以避免跨区域政府之间的摩擦成本，提高航道保护及航运工作的效率，也为当前区域协同发展中政府之间拓展合作提供了新的发展空间。

1.2 “珠江-西江经济带”航道跨域保护加强政府合作的必要性

“珠江-西江经济带”航道沿线自然禀赋优良、航运条件优越，发展潜力巨大。但由于“珠江-西江经济带”流域长、跨越不同省份，航道管理面临诸多现实困难如权责不清、上下游地区管理水平差异等等，这些现实困难和挑战阻碍了流域比较优势的有效发挥。加上“珠江-西江经济带”航道上下游地区重大基础设施互联互通不完善、资源环境约束加剧等体制机制障碍，对有关航道的管理和保护必然要求流域各地政府之间加强部门合作。

2 “珠江-西江经济带”航道跨域保护中存在的问题

2.1 地跨广东、广西两省，存在部门合作障碍

部门合作是隶属于不同职能部门或不同地区的部门之间开展合作的过程。由于工作内容出现交叉的可能性，部门合作广泛存在于政府和企业之间。航道跨域保护的部门合作，主要是指“珠江-西江经济带”区域发展中广东、广西两省(区)航道管理部门之间的跨区域合作，另外，也包含政府不同职能部门之间的合作。

由于珠江-西江经济带区域跨度大，航道流程长，不仅广东、广西二省(区)的航道管理部门之间存在合作障碍，加上所涉及的基层部门众多，带来了相当的管理难度。这一问题不仅体现在部门之间缺乏统一的调度体系，也体现在不同部门之间的信息交流困难、治理目标存在差异、地域本位主义等问题。

(1)由于我国行政区域划分的现实，政府之间的跨域合作缺少必要的文化和制度基础。来自不同地区、不同部门的政府部门之间缺乏共同合作的动力，尽管存在统一的航道保护目标，但由于缺乏有效的激励措施，加上政府工作优先级的原因，传统的政绩观片面重视政治稳定和经济发展而忽视航道保护，不能正确、严肃对待“珠江-西江经济带”航道保护工作等等。

(2)由于流域所涉及的基层政府众多，自我辖区利益最大化的目标，使得基层政府部门存在消极应对、逃避推诿的可能性。一旦出现缺乏共同合作基础的情况，既定的目标无法实现、对各基层政府部门之间的监督或管理考核出现疏漏，就有可能失去对基层政府的有效约束力，导致航道保护工作事倍功半。例如违法采砂问题，通常情况下采砂证的办理由政府水利部门管辖，采砂船多是挂靠在企业特别是国企名下。但各地航道管理机构不属于当地政府，航道管理机构在航道保护问题方面与地方政府存在一定冲突，导致航道保护管理混乱、执法困难。

(3)跨域保护的高昂合作成本令地方政府望而止步。“珠江-西江经济带”跨度广，由于不同地区之间的政治基础、战略目标等存在差异，不同地区的政府或职能部门之间存在着出现摩擦的可能性。在与其他地区的政府或职能部门合作时，可能采取区域封锁、隐瞒信息的措施，加上不同地区之间对有关政策、资源的竞争关系，导致地区政府、职能部门之间的信息交流不顺畅，合作成本高昂，以致于出现合作的框架、协议等文件性内容一应俱全，但落实不力的情况。

2.2 区域经济社会发展水平的差异

经济基础方面，不同地区的经济和政府财政收入情况，将直接限制该地区对航道保护工作的投入力度。观察广西和广东两省的GDP数据，我们不难发现这两个省份经济发展的巨大差异。作为我国发达地区和欠发达地区协同发展的典型，“珠江-西江经济带”在带来广阔发展空间的同时，也提出了一系列问题：

(1)对航道投入的差异。航道保护耗费大、时间长，要求有稳定、丰富的投入来源。经济发展水平决定了一个地区政府的财政收入水平，就广西和广东两省(区)的现实情况来看，广东的财政收入远远高于广西。对航道保护财政投入的差异，将直接影响航道保护工作的效果，若上下游对航道保护工作的投入存在较大差异，极有可能影响航道保护工作的整体效果。

(2)目标发展战略差异。这同样是由于经济发展阶段的差异所引发的两省(区)对待航道保护工作的态度的差异。广东作为我国经济大省，其发展目标以从单纯地追求GDP向城市服务和承载能力、促进文化和政治协同发展等目标转变，存在更多重视航道治理工作的动机。而广西由于经济发展稍为落后，出于政绩和改善人民生活水平等多种因素考虑，其工作中心和理念与广东可能存在差异。由于目标发展战略差异，广东和广西两省(区)可能会采取完全不同的途径来实现航道保护目标的实现。

2.3 《航道法》配套法规体系不完善

我国于2014年12月首次发布《航道法》，旨在规范和加强航道的管理与养护，保障航道的通行效率与安全。从内容上看，《航道法》集航道规划、建设、养护、保护和法律责任等多方面内容为一体，形成了功能较为齐全的法律机制。

但从跨区域航道保护的实际来看，由于地方政府对《航道法》有关内容的理解、工作方式、思维习惯等多方面原因，区域之间的航道保护工作标准和程序存在较大差异。《航道法》由于出台时间较晚，配套法规体系不完善，尚未形成统一的标准和程序。加上在航道保护执法中主体关系复杂、权责不清等原因，使得航道保护执法混乱，有损航道保护工作的严肃性，这些都是“珠江-西江经济带”航道跨域保护工作中面临的现实难题。

2.4 生态保护压力

航道管理面临的另一个现实难题是由于水位涨落，随之出现的生态保护压力。由于水位涨落存在周期性，而这一周期与植物的生长周期存在相互重叠的情况。枯水时，沿岸居民出于生计需要，在退水区种植农作物，改变原有的土壤面貌，随着长期耕作，退水区的土壤变松最终被冲走，加速航道沿岸土壤流失，最终导致航道泥沙淤积和沿岸滑坡等，不仅破坏航道，也带来严重的生态保护压力。

此外，现行的《航道法》中，对航道沿线的经济活动限制力度不够，各种类型人为活动和经济活动的破坏，以及片面的经济发展措施，导致航道通行条件变差，最终影响航道通行效率和航道安全。

3 航道跨域保护加强政策供给与部门合作的对策与建议

3.1 政策供给方面

政策供给是政府颁布特定政策的过程。由于社会生活中普遍存在的利益关系，维护统治阶级利益成为公共政策的重要诉求。良好的政策供给，不仅有助于服务型政府的建设，也帮助政府更好地完成经济、社会发展目标，维护社会公平等。由于政策供给在社会管理中的重要意义，政府在制定政策时，应当尊重客观现实，努力平衡各方利益冲突，从而实现政策的最优化。

3.1.1 构建跨区域联合生态补偿机制

良好的生态环境是维持“珠江-西江”航道通行条件的重要保障，航道沿岸的植被和绿化将直接影响航道周边地区水土流失程度，对航道保护具有重要意义。由于“珠江-西江”经济带跨度长、不同地区财政收入水平差异大，有关航道的生态保护工作受经费制约明显，跨区域的航道沿岸、护坡建设和维护等工作质量存在差异，难以持续开展。针对这些问题，应当建立不同省份之间相互协调、合理分配的航道生态保护专项基金，由航道沿岸各省财政和社会资本共同出资，从资金保障入手拓展航道保护的资金来源渠道。工作机制上：(1)可以通过“以电护航”、社会资本投资等多种方式，通过项目收益和吸收社会投资等多种方式建立航道保护专项基金。(2)构建生态补偿平台，鼓励沿岸居民迁移或减少在沿岸地区的生产、生活活动，并从航道保护基金中划拨资金进行补偿。

除生态补偿外，还可以通过制定航道流域综合治理标准，对航道沿岸生态环境进行协调管理。同时，建立严格的航道沿岸产业准入标准，严格限制不达标准的企业、经济体在航道沿岸开展生产活动，通过严格执法，构筑“珠江-西江经济带”的生态走廊。

3.1.2 推进跨区域航道管理养护法治化、制度化

(1)应当推进航道管理和保护部门改革。突出航道管理部门的独立地位，减少地方部门对航道管理和保护工作的干预和影响。在航道跨域保护工作中，要突出法律权威，以法律为实施准则，做到航道管理部门依法行政。同时，要明确航道工程等有关事业单位的性质，设置专门的航道建设监管机构等，做到分工明确、权责分明。

(2)应当在现有《航道法》基础上加快配套法规体系建设进程。我国《航道法》出台时间较短，需要相应法规体系配合实施。跨区域航道管理保护工作涉及多个行政区域和主体，其形势和任务必然要求有严格统一的工作机制，有必要通过制定规范性文件等方式对航道的管理和养护工作作出明确规定。例如，《航道法》提出了航道通航条件影响评价制度，但没有规定评价的具体方法和标准等内容，对此，应当加快制定适用于“珠江-西江经济带”的《航道通航条件影响评价管理办法》加以规范。在航道保护范围的划分上，广东、广西等流域省份的做法存在差异，也需要通过制定《“珠江-西江”航道保护范围划定和公布办法》等规范性文件加以明确和统一等。

3.2 部门合作方面

部门合作是隶属于不同职能部门或不同地区的部门之间开展合作的过程。“珠江-西江经济带”航道跨域保护的部门合作，主要是指粤桂两地政府之间、航道管理部门之间的跨区域合作，此外也包含政府不同职能部门之间的合作。

3.2.1 加强航道跨域保护部门组织的统一性

成立统一独立的“珠江-西江经济带”航道协调管理部门和工作小组，负责协调各方工作，独立制定“珠江-西江经济带”航道的管理办法和保护方案，并在管理部门下设职能部门，负责对航道的通行、沿岸建筑、生态、投资等具体工作内容进行处理和整治。从公开文件来看，广东和广西两省(区)政府已于2014年成立了“珠江-西江经济带”实施联席会议，作为经济带的最高决策机构。但联席会议下尚未设置职能部门，目前对经济带航道的管理和保护工作，仍然由广东和广西省(区)的航道管理部门分别负责本辖区内的航道管理工作，组织形式上不适应跨域管理与保护工作的需要。因此，在全面深化改革的总体要求下，我们应当根据“珠江-西江经济带”的工作实际，按照事业单位分类改革的具体情况，对联席会议的组织构架进行继续细分、进一步提升会议职能，建立并完善航道跨域管理与保护的协调机制，重点完善省、市、县三级航道管理体系，落实各部门、各地方航道保护责任。

3.2.2 构建跨区域合作的工作机制

为了提升航道管理和跨域保护的效率，减少不必要的合作成本，除了建立统一的协调管理部门之外，还应当建立规范化的跨地区、跨部门政府间的合作体制机制，不断加强不同部门在航道通行、船舶管理、沿岸整治、生态保护、水电设施管理等多方面的合作，实现长效机制，保障航道通行条件和通行安全，推动航道沿岸经济社会的协同发展。

(1)建立健全区域间航道联合执法机制。要建立权责清单，以职能范围为依据落实“河长”“堤长”等行政主体的法定职责，建立跨区域航道行政执法的有效机制；要提升航道行政执法的透明度，鼓励社会监督，促使跨区域航道联合执法水平的提高；要研究建立“珠江-西江经济带”行政处罚自由裁量权基准，充分发挥地方行政主体的积极性，推动据实裁量权向基层的下放。

(2)完善跨域部门间沟通协商机制。加强与珠江、西江流域内水利、交通、航运、公安等部门的协调，积极参与涉及航道权益的水利、水电及其他行业的规划、建设过程，充分利用江河治理、环境整治、国土开发等改善航道通航条件[1]；利用“珠江-西江经济带”联席会议工作小组这一协作平台，完善珠江、西江航道管理部门与水利等部门的协调机制，依法参与梯级枢纽调度规程的制定和航道建设与管理等。

3.2.3 积极寻求地方政府支持

各级交通运输主管部门作为航道保护主体，应当以重点航道为中心、加快推进航道保护范围的划定，在航道的日常保护中督促地方政府落实有关责任。同时，要注重与地方政府之间的协调沟通，通过科学的工作机制和合理的人员配置，维持航道管理保护工作严肃、公正的形象，为有关工作有效开展提供保障。面对实务中管理混乱等问题，各级交通运输主管部门要在及时上报的同时，做好与当地政府的沟通和衔接工作，争取地方政府的理解和支持。

4 结语

珠江-西江流域上接云贵，纵贯两广，下通港澳，“珠江-西江经济带”航道主干线跨域保护工作，主要涉及广东、广西两省(区)，区域经济社会发展水平上尚存在差异，部门合作尚有不足。保障航道通行条件和通行安全，推动航道沿岸经济社会的和谐发展，是当下“珠江-西江经济带”航道跨域保护工作的重中之重。“珠江-西江经济带”航道跨域保护，需要从政策供给和部门合作两个方面入手。政策供给方面，可以通过构建生态补偿机制等帮助航道保护目标的实现；部门合作方面，则主要是通过成立统一的“珠江-西江经济带”航道保护部门，推动跨区域政府部门之间合作机制的构建。展望“一带一路”战略的美好愿景，维持“珠江-西江”航道的良好通行条件，对于我国西南部地区产品出海、扩大粤桂二省对外开放具有重要的提振作用，必将成为21世纪海上丝绸之路建设极其重要的一环。

[1]交通运输部.交通运输部关于印发全国航道管理与养护发展纲要(2016-2020年)的通知[Z].2016.