蔓延式交通拥堵机理与治理策略研究
2018-02-15顾叶华
顾叶华
(苏交科集团股份有限公司,南京 210019)
2011—2017年,全国私家车总量从7 326.79万辆增长到18 129万辆,年均增长率24.58%,随着收入水平的提高、生活节奏的加快以及人们出行需求的多元化,“私家车”逐渐成为人们生活的“必需品”,汽车保有量将保持高速增长。大量的车辆将不断涌向道路,进入城区,致使城市交通拥堵不断恶化。相对于车辆的持续增长,交通基础设施建设和中心城区优质公共资源功能疏解是一个步步递进的较长过程,由此必然形成“旧帐未还,又欠新帐”的局面。
1 拥堵现状
中国交通部发表的数据显示,交通拥堵带来的经济损失占城市人口可支配收入的20%,相当于每年国内生产总值损失5%~8%,每年达2 500亿元;中国科学院研究成果表明,北京、上海等全国15个大城市中发生的交通拥堵,每天的相关处理费用可达10亿元。
近年交通拥堵呈现“蔓延”的态势,主要体现在以下三方面。
(1)区域蔓延:发达城市向欠发达城市蔓延、大城市向小城市蔓延,济南、哈尔滨、杭州、大连4大二线城市拥堵指数纷纷超过一线城市,跃入全国拥堵排名前5名。
(2)空间蔓延:随着城市的发展,老城区拥堵加剧,新城区交通环境不断恶化,拥堵由老城区、中心城区向城乡结合部蔓延,之前的拥堵点向拥堵路段、甚至是拥堵区域发展,不断恶化[1]。
(3)时间蔓延:出行高峰拥堵时间延长,拥堵常态化,月拥堵天数上升、重点拥堵路段增多、且拥堵的恢复时间延长。以江苏省南京市为例,平均月拥堵天数11 d,重点路段月拥堵天数大于20 d,主要道路的拥堵恢复时间为61 min,重点路段的拥堵恢复时间需要90 min以上,主要集中在大桥北路、应天高架、长江大桥、内环东线等路段。
2 拥堵原因及机理分析
我国许多城市交通拥堵最主要的原因在于城镇化进程特别快,机动化发展速度远远超过预期。
2.1 拥堵原因
2.1.1 客观原因
(1)交通需求增加
随着新型城镇化的发展,大量人口向城镇迁移,人口更加集中,交通需求规模扩大,对城市交通供给的规模及效率提出新的挑战。以江苏省为例,“十二五”期间,城镇化率由65%发展到80%,未来十几年,将有2 000多万人口进入城市,且千人小汽车拥有率将从118 veh/千人发展到200 veh/千人。人口的增加、小汽车拥有率的增加以及出行次数的增加,产生乘数效应,对城市交通形成巨大冲击。
(2)被动规划,规划不协同
城市交通治理与城市土地利用结构、城市发展规划、房地产市场情况和产业布局等密不可分,远远超出交通部门本身,甚至与城市景观设计和步行空间紧密相关。
城市规划是城市交通规划的上位规划,确定了城市每片土地的利用性质,决定了城市空间布局,这也就确定了城市交通的OD分布,由于城市规划在交通方面专业性较薄弱,交通方面的问题由交通专项规划解决落实。交通专项规划主要依托于城市规划,在时间上一般滞后于城市规划。目前,城市交通规划没有对城市规划形成完善的反馈协调机制,从某种意义上讲,城市交通规划受制于城市规划[2-4]。
(3)条块分割的管理体系
从政府角度来说,发展公共交通和解决道路拥堵不单单是交通局的任务,还涉及土地管理部门、城市规划部门和城市建设管理部门。同时,从运营者角度来说, 在公交体系内,常规公交、快速公交、地铁、轻轨等各种交通模式的有效衔接和运营,同样需要由多个运营商共同决定。
城市交通是一个典型的 “涉众系统”,其管理需要各个相关部门的通力合作。各个部门应该明确自己的权责,并与相关部门建立及时高效的沟通反馈机制,避免后期实施过程中的“整改”。然而,在条块分割的行政管理体制下,政府各部门往往只关注自身目标,而不重视与其他部门建立相互协作和主动配合的良好关系,这也就导致很多规划最后很难落地[5]。
2.1.2 主观原因
(1)城市道路设施建设滞后
我国2012年开始实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137—2011),要求城市建设用地中要拿出10%~30%用于城市交通设施建设,然而我国大多数城市的交通设施建设用地比例还难以达到其下限值,使得城市交通设施建设在用地安排上捉襟见肘。以城市建成区道路为例,北京城市道路面积(含步行和自行车道)占城六区面积7%,而纽约为23%、伦敦为16.1%、东京为16.2%。
《城市道路交通规划设计规范》(GB5022-95)要求城市道路网体系(或级配)结构应为塔形,即城市快速路、主干路、次干路和支路分别约占7%、16%、21%和56%,道路等级越高所占比例越低。当今我国城市的发展越来越“大道化”,而没有支路用以分流交通,道路级配不合理,不仅导致交通拥堵问题严重,而且导致一些重要功能的严重丧失。同时,由于大量“断头路”的存在,无法形成有效的交通循环,降低了交通运行效率,加剧了交通拥堵。
(2)公共交通发展不到位
目前,国家推行“公交都市建设”,各城市都在推进公共交通建设,公交的运输量呈现上升趋势。但公交分担率仍然很低,主要是公交服务水平低(候车时间长、速度慢、换乘不方便)。主要原因是公交基础设施缺乏统一规划,公交线路多头管理,公交网络规划不合理。介于公共交通的发展模式,不可能提供 “门到门”的服务,“最后一公里”成为公共交通发展的短板,大大降低了公共交通的吸引力。
(3)综合客运枢纽建设有待加强
由于我国交通运输行政管理体制分割的原因,长期以来,我国各种运输方式大多只关注自身的发展,铁路、民航、公路等运输方式和城市公共交通的客运场站大多按照自身的发展要求各自规划、分别建设、自成体系,战场布局分散、相互之间缺乏有机联系与衔接,许多客运枢纽战场的集疏运体系不配套,综合客运枢纽功能不完善,服务水平低。
(4)道路接入管理不科学
大量的实践数据都表明,出入口的布局与管理是影响道路实际通行能力和交通安全的重要因素,特别是在城市化地区,这一特点更为明显。那么对于一些采用道路接入口管理手段的地区实践表明,采用道路接入口管理,总体而言,道路事故可以减少30%~50%,通行能力可以提升25%~40%。在过去的20年里,美国投入了大量的人力物力研究道路出入口管理问题,全美交通运输研究委员会还专门成立了出入口管理分会,并且颁布了《道路出入口管理手册》作为指导工作的意见。与国外发达地区相比,我国在规划设计理念、研究设计精细化以及管理的规范化还存在不小差距。
2.2 拥堵机理
文章从方向、数量、分布、效能4个方面对城市交通拥堵的机理进行分析。
(1)方向
主要是从交通规划师与建筑师、景观设计师等的规划方向进行分析。由于三者的专业敏感性以及所从事的业务目的不同,致使三者不能更全面地考虑规划方案。在城市设计中,对作为运动通道的道路的处理方式,与对建筑和公共空间的处理方式之间产生了分裂,导致街道的各个元素的解构和公共空间的处理方式之间产生了分裂。交通规划把其规划过程转化为各种出行模型的计算。
(2)数量
主要是指供给数量的不平衡。老城区、中心城区有限的土地资源、有限的道路资源、有限的道路建设资金,难以应对不断增加的人口、不断提高的服务品质需求。
(3)分布
随着城市房价的飙升,越来越多的人选择在中心城区工作,在外围城市居住。这种职居分离造成更多人需要出行、更多人需要长距离出行、更多人需要机动化出行。
(4)效能
根据交通经济学中的“唐斯定律”,新的道路供给会诱发新的交通需求,高峰时期城市通勤路段的车流量总是会上升到它的最大容量。因此,城市交通拥堵问题,重点在于需求管理。路网规模、道路级配、通达性、智能交通发展水平影响着供给效能,机动车数量、出行方式、出行时间是影响需求规模的主要原因,需求的引导与供给效能的调节是保持交通平衡的重要方式。目前,两方面都还有待提升。
3 治堵策略
3.1 规划引导
重视土地利用和城市交通的一体化规划,在城市总体规划或城市土地利用规划以及城市新区、新城的规划建设过程中,借鉴以公共交通为导向的城市发展模式等先进理念,强调土地利用与城市交通的协调,积极鼓励多功能、混合开发建设模式,促进就业、居住、商业等多种功能的合理集中布局和相互平衡,以降低交通需求强度,实现城市交通由传统的“被动适应型”向“主动诱导型”转变。同时,加强城市交通规划的实施管理和落实交通影响评价制度,确保规划引领效果的实现。
3.2 需求管控
(1)出行时空管理
在出行时间方面,引导公众合理选择出行时间,缓解城市交通供需的时段性失衡。例如,采用错时上下班、弹性工作制、轮休制度等“削峰”手段,提高道路资源的利用效率,缓解公共交通运力紧张。在出行空间方面,引导公众科学安排出行路径,缓解城市交通供需的区域性矛盾。一方面,充分利用物联网、云计算、车路协同等技术,开展路网运行动态分析,加大对公众交通行为数据的挖掘和运用,推动城市交通运行监测由被动监测向主动预判转变;另一方面,完善出行信息服务,实施“互联网+城市交通”战略,推动智慧型城市交通综合出行信息服务体系建设,加强对交通拥堵的实时掌控和动态疏导。
(2)出行方式管理
①加强对私人小汽车出行管理。各地根据实际情况,因地制宜地采取多种措施,降低机动车使用强度,有效控制机动车过快增长的势头。例如,在车辆拥有方面,包括拍卖新增机动车号牌、提高车辆牌照税费等政策;在车辆使用方面,包括征收使用税费、实施拥堵收费等政策。②加强停车管理。充分发挥停车“以静制动”的政策杠杆作用,对中心城区实行分区域、分时段、分标准的差别化停车收费政策,有效调节交通流量的时空分布,鼓励出行者停车换乘公共交通进入中心区域。③培育“低碳交通、绿色出行”的城市交通文化。积极开展宣传教育活动,引导社会公众优先采用步行、自行车、公共交通等绿色交通方式出行。
3.3 提高效能
加快城市综合交通体系建设。
(1)加快城市交通基础设施建设。微处着手,消除交通瓶颈,对部分交叉口、路段进行改善设计,对区域路网进行组织优化,提高通行能力。大力推动公交优先发展,重点加快建设与城市发展相协调的城市轨道、快速公交、有轨电车等大容量公共交通系统。
(2)加强对现有道路的合理化改造,完善道路微循环系统。例如,改造道路交叉口,实施渠化路口改造,优化交通信号灯,实施绿波控制,合理限制车辆左转或掉头,提高路口通行效率;设置潮汐车道调节早晚高峰不同出行方向的交通服务能力;将双向车道改为单行道,提高道路通行适应能力等。
(3)提高效益,完善城市交通投融资机制。鼓励社会资本参与公共交通投资、建设和经营,研究制定城市交通领域社会资本与政府合作指导意见,通过市场竞争,实现城市交通资源的优化配置。
4 结论与建议
面对日益严峻的交通拥堵形式,应快速转变交通规划的地位,实现协同规划,由“被动适应型”向“主动诱导型”转变,由蓝图规划向过程规划转变,做优增量,盘活存量,加大基础设施建设,完善路网微循环,提高道路运输效能,大力发展公共交通,完善慢行交通,打造“公交+慢行”出行模式,提高运输效率。控制机动车增长势头。充分利用物联网、云计算、车路协同等技术,推动城市交通运行监测由被动监测向主动预判转变。
参考文献
[1]黄艳国.城市道路交通拥堵机理及控制方法研究[D].广州:华南理工大学,2015.
[2]刘颖南.深圳市交通拥堵问题的对策研究[D].南京:南京大学,2014.
[3]朱明皓.城市交通拥堵的社会经济影响分析[D].北京:北京交通大学,2013.
[4]张钟允,李春利.交通拥堵治理及拥堵费制度的机理分析与探究[J]. 城市发展研究,2014,(9):103-109.
[5]周桐.CPS环境下基于驾驶行为的交通拥堵特征及抑制方法研究[D].重庆:重庆大学,2014.