对监理实际工作中遇到一些问题的思考

施德新（南通中房工程建设监理有限公司， 江苏 南通 226011）

0 引 言

近年来，工程建设监理行业得到了长足发展，取得了较好业绩，政府和社会各界对工程建设监理行业也给予了较好的评价并寄予很大期望，这些都对工程监理事业的可持续发展产生了积极的推动作用。然而，从另一角度看，各方（包括监理人员本身）在对监理工作的认识和具体执行方法上，还存在一些偏差和误区。如何准确地依照国家有关法律、法规和规章制度并借鉴 FIDIC 有关条款，吸收其有益理论、规则和方法，进一步规范工程建设各方行为，促进和提高我国监理水平，无疑具有十分重要的意义。

1 对承包商相关方案审核等服务的规责问题

在工程实施中，监理工程师对承包商申报的文件等进行审核、审查。这不仅是有关法规、规范中明确要求的，也是监理工程师对工程开工和实现项目目标控制所采取的必要措施、方法和手段。在实际工作中，监理工程师在审核、审查这些文件时究竟应承担什么责任，业内往往众说纷纭。结论大抵包含以下 3 个方面。

一是既然监理工程师已经对这些文件进行了审核与审查，按照其实施，一旦出了问题，就要承担责任。

二是监理工程师仅对文件提出了监理审核与审查意见，只需承担要求承包商进行具体修改与补充的那部分责任，而对承包商编制的施工措施方案和进度计划等正确与否不负任何责任。

三是承包商应对编制的文件的正确性和合适性负责，而监理工程师的审核与审查仅是例行程序，因而并不承担任何责任。

针对监理工程师因审核与审查承包商编制的施工措施方案和进度计划等所产生的规责问题，笔者提出以下见解。

（1）按照国家关于监理所处的地位和所承担工作的性质、职责、任务的有关规定，结合监理合同中所明确监理的权利与义务，监理方属受托方，是受业主委托代表委托方开展监理活动，提供的是服务而不是工程任务。按照国际惯例，此类服务应归入工程咨询类服务（行业属性），属于业主方项目管理范畴。项目监理机构依照工程建设的法律、法规、规范标准的相关规定以及合同的要求，尽一切努力承担监理职责（实际上是业主的职权），使承包方的合同行为和结果受控，但不能保证承包合同目标一定实现。监理工程师并不是生产者，他对这些文件的审核与审查，只能起到减少承包方某些失误或失职的作用。

（2）FIDIC 有条款指出：“工程师的任何批准、校验、同意、证书、检查、检验、指示、通知、整改、要求、试验或者类似行动（包括未表示不批准），不应解除承包商根据合同应承担的任何责任，包括其错误、遗漏、误差和未遵守合同的责任。”换句话说，承包商应该按照工程承包合同的约定承担义务和风险，包括编制施工组织设计、施工方案、措施和进度计划的正确性、完备性和可行性，不能因有专业监理工程师的监督而推卸任何责任。因此，业主方和承包商不需认清：任何承包商都不可以随便将不符合要求的、不切实际的、甚至是错误的施工组织设计、施工方案、措施和进度计划提交给监理工程师进行审核与审查，不得对事中、事后发生的情况置若罔闻。特别要强调遵循“谁施工，谁负责”的基本原则，正确履行好合同条款。

（3）监理工程师对这些文件的审核与审查提出建议与要求，其宗旨是帮助承包方把关，至于正确或采纳与否以及采纳程度，都应由负责编制的承包商自主决断。承包商在满足合同和相关法规的情况下决定是否修改、调整和优化这些文件，并承担相应编制、执行结果的责任。

（4）作为有经验的监理工程师，理应按照监理计划审核与审查相应文件。如若存在违法强制标准和要求以及明显缺陷和错误的施工方案，应及时指出并要求承包商修改；否则，该监理工程师被视为未尽审核与审查之责，是不称职的，极有可能给业主带来损失。这时，监理方应承担相应的监理责任，但也不解除追究承包商的责任。

2 对分包商工程的监理问题

总承包商经过业主方同意可以将部分工程进行分包，如 FIDIC 条款中还有业主指定的分包。在我国，工程分包一般分为专业分包与劳务分包。无论是我国的有关规定还是 FIDIC 条款，对总承包商与分包商、业主方和监理方与分包商相互间的权责关系与工作关系，都要做出明确的规定和界定。各方都应按照有关规定和合同要求开展工作，否则被视为违约。例如，GF—2003-0213《建设工程施工专业分包合同》及 FIDIC 条款中都指出，总承包商承担的权利、责任和义务可以依据分包合同部分转移给分包商；但对业主方来讲，不能解除总承包商承担的权利、责任和义务，并就工程合同与分包商一起承担连带责任。同时也明确指出，总承包商对工程总负责并承担管理、协调、审核、检查等对分包商的监督管理工作；分包商须服从总承包商转发业主和监理方与分包工程有关的指令等。未经总承包商允许，分包商不得以任何理由与业主和监理方发生直接工作关系，分包商不得直接致函业主和监理方，也不得直接接受业主和监理方的指令，否则被视为违约，须承担违约责任。

然而，在实际工作中，有些业主方却要求监理方将分包商纳入监理工作范围，直接对分包商进行监督管理。有的大集团公司、监管部门甚至发文明确提出工程监理直接审核、审查和检查分包商的施工行为和施工安全、进度、质量等，可直接向分包商发指令，而不是向总承包商。还有的总承包商没有认真履行应负的职责，放松对分包商的监管工作，要么放任自流，要么直接将责任推给监理。例如，对分包工程质量事先不进行检查验收，直接发令给监理进行验收；对监理在检查分包工程中发现的问题，要求监理直接与分包商商议；对分包工程的各种签证、资料等也要求分包商直接与业主和监理方协商办理；等等。

在实际工作中，监理工程师应如何处理好与分包商的关系，如何对分包工程进行监理，笔者提出以下见解。

（1）总承包商应以整个工程合同（包含分包工程）与业主方签订承包合同。尽管某些工程被分包，但从法律和合同上看，合同主体的双方是业主方和总承包商，分包合同主体的双方是总承包商和分包商，业主方与分包商之间没有合同关系。但从法律和合约上来讲，相对业主方，总承包商对分包工程承担责任。分包商的违约视为总承包商的违约并承担连带责任。因此，业主方和监理方，不能越过总承包商，直接面对分包商发生工作关系。

（2）从法律和合同的交底来讲，总承包商是工程总负责，即便不与相应的管理费用和利润发生关联，也要承担分包商的管理、协调与检查之责。一旦推卸或放任对分包商的监管，直接将相应的责任推向业主方和监理方，即为违约。

（3）总承包商控制工程总目标，必然要求分包工程从项目目标的整体性、相关性、技术性和工艺性等方面进行计划安排、协调和控制。分包工程涉及到总体工程的方方面面，包括各工程施工安装界面、接口的划分和衔接，施工作业场地、用水用电、运输道路、安全实施、进度安排等，都要从工程的全局出发进行通盘考虑，统筹兼顾，这样才能保证分包和总体工程协调有序进行，使质量、进度、费用、安全等得到控制。如果分包商不通过总包商而直接与业主方和监理方发生工作关系接受其指令，那么总包商便不能及时了解情况，不利于总体协调和决策，甚至会造成不必要的矛盾和失误。这也是业主方和监理方不能直接面对分包商进行监管的原因之一。

所以，对分包工程的监理只能通过总包商进行。要求监理方直接面对分包商进行监管，既不符合有关法律、法规和合同管理的要求，也不符合工程建设的惯例和规律。

3 对工程费用的监控问题

在工程实施阶段，工程项目的质量、进度、费用和安全目标控制是相辅相成的，不能将其分隔或对立起来。在一定约束条件下，质量好、进度快、安全佳，势必会增加费用；反之，费用少，则质量、进度、安全的目标就难以实现。因此，项目监理的核心任务是对项目目标的监控，这就必须要系统地从相关工程项目目标的整体性、关联性上加以监控。但在实际工作中，有些项目业主方往往只委托监理机构对工程项目的质量控制上进行监理或在质量、进度和安全方面进行监理，而费用方面则由业主进行控制；或者工程项目的质量、进度和安全方面委托给一家监理机构，而工程项目费用方面则交给另一家监理机构，进行“投资监理”或“跟踪审计”等。有的工程项目施工的工程款支付不经监理机构审核，不管施工质量优劣情况，业主直接拨付给承包商。

其实，从工程项目投资控制角度看，相对设计阶段，施工阶段投资对整个工程项目投资的影响仅占20%～30%。施工阶段投资与其说是控制项目投资，不如说是控制工程施工的质量、进度、安全以及施工行为、状况等费用。

《建设工程质量管理条例》明确规定：“未经总监理工程师签字，建设单位不得拨付工程款”。在 FIDIC 条款中也有类似规定且制定了可操作的相应条款。对项目投资的控制，包括对费用索赔的控制，其主要有如下手段。

（1）确保质量合格，这也是支付的必要条件。

（2）符合合同条件。

（3）变更项目必须有工程师变更通知。

（4）支付金额必须大于期中支付证书规定的最小金额。

（5）承包人的工作使工程师满意。

为了确保工程师在工程管理中的核心地位，利用经济手段约束承包人履行合同的各项责任和义务，FIDIC 条款充分赋予了工程师经济制约权力。即使达到了上述支付条件，但由于承包人在其他方面的工作未能令工程师满意，工程师可通过任何期中支付证书对他签发过的任何证书进行修正或更改，也有权在任何期中支付证书删去和减少该工作的价值，等等。

显然，在市场经济条件下，必须要用经济手段来管理和约束各方履行工程合同，才能确保项目目标如期按约实现。唯有这样，才能确保监理工程师各种监督管理权利、作用和价值得到体现，也才能改变目前监理“有职无权、充当配角”的尴尬。

4 与项目业主的关系问题

现在，监理与项目业主的关系问题最为突出的是，有些项目业主夸大了自己所拥有的权利。他们认为，既然花钱聘请了监理，那么监理就必须言听计从，事事按业主的要求去办，如若不然，动辄以“不要你监理了”等进行训诫指责；有的业主方不通过监理，直接对工程任意指挥或修改；还有的业主方在开展对施工工地进行检查活动时，往往事先不通知监理，完全打乱了正常的施工作业和工作，使监理对工程管理处于十分困难的境地；等等。

事实上，监理工程师虽受聘于项目业主方，为工程建设管理提供服务，但监理工程师的工作是委托性质，是委托合同中的受托人，因而与业主方处于平等的地位，这与在法律上既有共性又有个性的一般代理人有着本质的区别。例如，有的业主方出于自己利益考虑，随意压缩合同有效工期或者刻意指定不符合要求的设备材料供应商等，这时候，监理工程师就必须维护合同实施的严肃性，按要求执行有关规定，不能按业主方意愿行事。这就是监理服务的特殊性。

监理工程师对工程建设管理享有监督管理的权利，既要授权于业主方，又要遵循职业道德。而业主方的命令、意见、变更，也要经监理工程师同意方可执行。否则，工程实行监理制度丝毫没有意义。由此可见，工程建设管理领域实行监理制度，不仅是项目业主方的需求，也是社会技术经济不断发展和专业分工日益细化的产物，是社会效益和经济效益集约化、最大化的必由之路。

5 结 语

笔者在监理实践中遇到一些问题，集中表现在当前社会各界对监理认知程度较低且不全面，监理市场体系不够健全，运行机制还不够完善等。这就需要监理人在推行监理制度时，无论是在监理的理论方法，还是在实施过程和扩大影响等方面，都要不懈努力和不断完善。尤其要研究和借鉴 FIDIC 条款与规范，吸收其有益的理论方法，促进和提高我国的监理水平，这无疑是十分必要的，也是可行的。为此，笔者提出以下建议。

（1）要利用报刊、广播、电视等媒体广泛宣传工程监理的制度、理念、规定、方法、程序等知识和理论，可结合实际案例精选分析讲解，以提高社会和公众对监理的认识度，扩大监理在建设各行业中的影响力。

（2）按照 FIDIC 条款的主要特点，结合我国颁布的相关法规、规章、制度和具体实践，制定我国的工程施工合同应用指南、业主/监理工程师标准服务协议等文件，并且达到全面性和可操作性，旨在指导和规范各方的工程建设行为。

（3）学习和宣传《建设工程监理规范》和《相关工程管理条例》等文件，主管部门、行业协会应加强对项目法人、监理企业、监理人员等的宣传培训教育工作。尤其是需要结合监理实践和具体案例编写培训教材，深入细致地分析示范，切实掌握文件实质，以提高监理工作的水平和能力。

（4）主管部门、监理行业协会可针对在监理实践中普遍存在的一些问题，制定和采取切实可行的计划和措施，借助有关刊物、网络、研讨会等开展专题讨论、答疑等活动，着力提高监理企业和监理工程师的素质和能力。

当前，我国正在全面建设小康社会，坚持以人为本的科学发展观为监理事业可持续发展提供了广阔的空间和良好的机遇，学习和借鉴国际公认的、通用的权威性文件和实施工程管理准则，加快总结出具有中国特色建设监理的理论方法以指导监理实践，这对推动监理事业持续发展具有极其重要的意义。