浅谈乌鲁木齐市园林建设管理体制创新

孙喆

1.新疆农业大学，乌鲁木齐 830011 2.乌鲁木齐市河滩绿化管理处，乌鲁木齐 830000

1 研究背景

城市园林绿化建设作为城市生态文明建设的重要组成部分，是改善城市生态环境的主要载体，也是重要的公益事业，是一个城市经济、社会、生态是否协调发展的主要标志[1]。随着经济社会的不断发展，针对城市生态文明建设和园林绿化建设，我国政府也提出了深化改革和创新发展的指导性意见。《住房城乡建设部关于促进城市园林绿化事业健康发展的指导意见》（2012）提出“切实加强全过程的控制和管理，推动园林绿化从重量向量质并举转变，从单一功能向复合功能转变，从重建设向建管并重、管养并重转变”。《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015）中明确指出“坚持把深化改革和创新驱动作为基本动力。充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，不断深化制度改革和科技创新，建立系统完整的生态文明制度体系。”乌鲁木齐市园林绿化建设立足于以园林绿化项目建设增加绿化覆盖率、提升整体绿化水平，从而达到改善生态环境，共建天蓝地绿美好城市环境的目的。但是从乌鲁木齐市园林绿化建设和管理实践看，政府将园林绿化建设管理作为其一项重要职能，在建设管理中还存在建设任务繁重、投资量较大、管理上有所欠缺等问题。因此如何对城市园林项目建设和管理工作进行分析，寻找解决之道，政府应如何应对市场经济做好决策，是当前急需解决的问题。

2 乌鲁木齐市园林绿化建设管理现状

乌鲁木齐是典型的内陆绿洲城市，远离海洋，降水少，蒸发量大，生态环境脆弱。生态环境建设是乌鲁木齐市城市发展的根本立足点，园林绿化作为优化环境的重要途径，近些年建设成效显著，公共绿地布局进一步优化，道路绿化景观特色明显，园林绿地服务功能进一步优化[2]。截止2016年底，乌鲁木齐市城市绿地面积28 258 hm2，建成绿地面积16 393 hm2。其中，2009年至2016年新增绿地面积21 959.27 hm2。现有大中型公园29座，小游园790个，小水面83个，现有“花园式”单位817个；绿化合格单位1 887个。乌鲁木齐市林地面积283 280.93 hm2；2016年森林覆盖率15.28%[2]。

乌鲁木齐市林业局（市园林管理局）成立于2002年8月16日，是乌鲁木齐市政府对全市的林业、园林绿化及生态建设实施管理、规划和保护的行政管理职能部门。其前身为事业性质的市园林管理局，现有绿委办，林业处、野生动物保护管理处、规划建设管理处、风景园林管理处等12个处室。局属市森林公安局、林业有害生物防治检疫局、燕儿窝风景区管理站、河滩绿化管理处、红山公园、人民公园、水上乐园、新疆天山野生动物园、植物园、种苗场等13个单位[2]。

乌鲁木齐市的园林管理统一领导、分级负责，各区、县园林管理主管部门负责本辖区城市园林管理工作，区、县城市园林事业主管部门在业务管理上接受市林业局（园林管理局）统一管理，向上直接对区、县政府负责，市林业局（园林管理局）则对市政府负责。由于隶属关系不同以及地域管理所限，乌鲁木齐市林业局（园林管理局）对下属各级管理单位管理控制力不同。在拨款方式上，市林业局（园林管理局）由政府直接拨款，各区县园林主管部门由区县政府拨款，市林业局（园林管理局）只在其行业上对其管理，管理力度和控制力随之降低。

图1-1 市林业局（园林管理局）对乌鲁木齐市园林的管理控制力示意图

乌鲁木齐市城市园林管理内容较多，纷繁复杂，其规划、建设和管理等涉及多个部门，除市林业局（园林管理局）作为城市园林绿化主管部门外，发改、财政、规划、国土、环保、建设、市政等部门与城市园林管理关系密切。

3 乌鲁木齐市园林建设管理存在问题及原因分析

3.1 存在的主要问题

虽然乌鲁木齐市园林建设取得一些成效，对生态环境建设发展起到积极的推动作用，但是从各城区绿化发展现状及建设管理等方面来看，还存在一些问题。一是园林建设管理尤其是项目管理方面会出现“多头管理”现象；二是园林项目建设资金需求量大，建设资金管理约束较难；三是考核体系不健全，存在监督不到位和行政干预现象。由于乌鲁木齐市园林建设管理仍是计划经济体制下形成的管理方法，采取的是政府直管式，政府部门身兼管理和经营双重职能，使园林项目难以充分发挥效益和效率。

3.2 原因分析

3.2.1 园林事业管理体制方面

部门之间管理职能交叉是较为突出的现象，由于城市园林事业管理涉及到很多政府及事业单位，包括市政府、建委、环保局、规划局、国土局等，经费主要由政府财政供给，环保、规划、国土等相关部门按其职能出具环境影响评价等相关批复，职能虽说比较具体，但仍然会有职能交叉或管理空白现象出现[3]。

3.2.2 规划设计方面

一是《绿地系统规划》尚未修编完成。《乌鲁木齐市城市总体规划》于2017年经国务院批准，但《绿地系统规划》未及时修编完成，使乌鲁木齐市园林绿化建设缺乏科学规划和系统安排。二是缺乏科学性的系统规划。受传统观念影响，我国的城市园林绿化建设大多都是处于城市规划的末位考虑，先区划出城市工业、商业、行政区划后，才在总图上区划配套绿地，对绿地实施的可行性、合理性考虑得比较少。而且即使进行了完善的绿地规划，种植成林后又会因道路扩建、地铁修建等诸多原因进行移植，乌鲁木齐近两年的道路扩建和地铁修建已经对建成区的道路绿化造成了极大的影响。

3.2.3 园林建设管理方面

一是项目建设资金保障机制尚不健全。近些年，乌鲁木齐市投入大量资金持续推进城市造林绿化、园林建设、生态治理和环境改善，但是政府在资金投入方面特别是资金保障长效机制方面做得还很不够，在现有市场经济体制下，未能充分调动社会力量，没有形成政府主导、社会参与的长效资金投入机制。二是各项管理制度不完善，使园林执法困难。三是工程质量监督方面有所欠缺。目前尚没有专门的园林绿化质量监督机构，是工程质量监督不到位的主要原因。

4 对策及建议

4.1 坚持规划先行、环境优先，建立与自然环境协调统一的园林景观

一要配合城市规划，在编制城市绿地系统规划的基础上，编制完成城市绿化发展规划、公园发展规划以及建成区绿地的控制性规划，划定绿线范围，对绿线范围内已建成绿地及规划绿地进行控制管理。在修编《乌鲁木齐市城市总体规划》时，需要对《乌鲁木齐市绿地系统规划》等重点专项规划进行同步修编。在整个城市中要确立绿地系统的重要位置，达到巩固已取得绿化成果的目的。二要因地制宜，科学规划。乌鲁木齐市东、南、西三面环山，地势东南高、西北低，属于中温带大陆性干旱气候，春秋两季较短，冬夏两季较长，昼夜温差大，蒸发量达到降水量的10倍。干旱少雨的气候环境使乌鲁木齐在进行园林绿化建设时必须结合实际，坚持因地制宜的原则，制定适合本地特点的战略目标。并按照社会发展需求，从建设生态型城市的高度对未来园林绿化建设规划进行发展和创新，不断完善和调整园林建设规划，并划定绿化红线，保障园林绿化成果不被破坏。三要通过法律手段来保障规划实施，增强规划的权威性和有效性。

4.2 进一步健全完善园林绿化管理法律法规

《城市绿化条例》是1992年颁布实施的，先后经过2011年、2017年两次修订，是城市园林绿化的行政性法规。乌鲁木齐的配套行政法规是《乌鲁木齐市城市绿化管理条例》，但是没有及时修订，需结合乌鲁木齐的实际，尽快完善城市园林绿化管理的法律法规，健全城市园林绿化管理法律法规体系，因此，积极促成《乌鲁木齐市城市绿化管理办法》早日修编和升级为地方法规是“有法可依”的关键环节。同时要及时修订或废止某些已不适用目前社会发展的早期制定的法律法规，使之更具有可行性、实操性。

此外，强化对执法者的监管，尤其是加强对政府监管者失职、渎职以及违法违纪的监督和惩治力度，是建立健全法律体系的另一个重要方面。严厉打击和杜绝执法者、监管者的行政违法和行政不作为行为，是强化执法者监管的关键所在。如建立健全行政问责体系，可由市政府法制办公室实行行政执法责任制，完善行政执法投诉举报制度等，从而避免监管者与被监管者结成利益共同体，提高对城市园林绿化养护管理的监管效果。

4.3 进一步优化机构设置，促进绿化建设管理持续发展

提高园林主管部门的地位，实现“高位推动”。在职能定位上，由原先的建设主体逐渐转变为监管主体，由“运动员”转变为“裁判员”、“教练员”。市园林管理部门侧重宏观管理，市属园林事业单位侧重专业方面的管理，将养护管理推向市场，由专业化园林企业参与市场竞争，按照招投标形式竞标园林养护管理。从转变政府职能、剥离企业职能、培育中介职能、规范事业职能和增强监管职能五个方面入手，形成“政府做其该做的事情，事业单位承担其该管的范围，企业承担其应该承担的市场风险，中介发挥其应有的作用[4]”的局面。要对园林管理部门定位明确，并遵循政事分离、政企分离的原则，将管理职能科学、合理的进行分离。

除市财政拨付园林项目建设经费外，各区县政府按照管护面积和等级拨付相应的园林建设管理补助经费，由市园林主管部门统一管理，从而有效提高市园林部门管理力度。

成立相关监督管理部门，对林业、园林工程项目实施进行监督管理，并吸纳社会力量，创新推进第三方监督机制，通过志愿者和网络监管加大对市区公园、绿地的巡查力度，在问题曝光、意见建议征集等方面发挥其积极作用；将全市道路绿化单列，由市园林管理部门统一管理，有效避免各区县交叉管理存在盲区和争议区现象；将全市公园按其园区面积和职能重新划分管理，改变目前市属公园和区属公园管理层级混乱的现状；全面深化园林管理人事制度改革，建立符合绿化事业自身发展规律的新型用人机制；充分发挥行业组织和协会在城市园林管理中的作用，加强政府和企业的联系。

4.4 进一步优化绿化养护管理模式

在绿化管理养护上，引入市场化竞争机制。一是将道路、公园的行政管理和绿化养护剥离，将绿化养护管理推向市场，委托相应的招标代理机构进行招标，与中标单位签订养护合同，明确标准。二是严格考核管理，按照考核分数兑现养护管理经费。由市园林局依据合同约定的养护管理标准和考核办法对中标方的养护质量进行摸底检查、不定期抽查，根据考核情况严格打分。80分为合格分，80～95分之间为良好，95分以上为优秀；达到合格线以上的才可兑现相应的管护经费，合格线以下的必须按期按要求整改达到合格分数，合格线以上的按照分数高低对应兑现比例高低，如分数为85分，则兑现85%的管护经费，95分以上可兑现全额管护经费。三是建立企业诚信档案，在园林绿化养护管理中存在较大问题的养护企业将被放入黑名单，三年内不得在本市内从事相关绿化养护管理工作。同时，严格养护管理准入制度，筛选符合要求的企业从事园林绿化养护，通过严格考核培育一批具有良好管理经验的企业，达到提高全市绿化养护整体水平的目的。

此外，还可借鉴内地经验，选出一部分城市园林绿地实施认养管理。首先制定相应的认养管理办法，明确认养范围，各单位的附属绿地不在认养范围内，认养区域多为公共绿地、街头绿地、道路绿地等；个人、企事业单位、机关团体均可实施认养[5]；实施认养需签订认养协议，认养年限不少于1年。其次是明确认养内容，应包括管理绿地，维护绿地不被破坏，进行林木种植、日常养护、保洁等，由认养方提供养护管理经费。最后按照认养面积对应认养方相应权利，如认养500 m2以上的可以树立标志牌；10 000 m2以上的可以对绿地进行冠名等，以此激励社会力量投入园林养护管理。