养老服务精准化的现实困境与实现路径

饶丹 黄健元

摘要：为改善粗放式的养老服务方式，借鉴“精准扶贫”概念，明确“养老服务精准化”内涵，发现养老服务精准化存在上门服务入户难、服务内容泛化、服务队伍专业化水平低等现实困境。剖析原因，针对传统观念、行业标准、信息化平臺建设和政策执行力等方面存在的问题，可从精准化识别、精准化供给、精准化管理和精准化扶持等方面着手改进。

关键词：养老服务；精准化；人口老龄化

中图分类号：C9136文献标志码：A文章编号：1002-7408（2018）12-0067-05

基金项目：国家社科基金重点项目“流动老年人口家庭代际团结关系及支持政策研究”（17ARK003）；2017年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“机关事业单位养老保险新政的公平效应研究”（17YJC840037）。

作者简介：饶丹（1993-），女，郑州人，河海大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：社会保障；黄健元（1964-），男，江苏溧阳人，河海大学公共管理学院教授，博士生导师，研究方向：人口与社会保障。人口老龄化已成为贯穿我国21世纪的基本国情。2017年《国民经济和社会发展统计公报》显示，我国60岁及以上人口占总人口的173%，65岁及以上人口占总人口的114%。据专家预测，到2050年我国老年人口数将达到487亿，约占总人口的三分之一。面对我国老龄人口基数大、老龄化速度快以及失能化、空巢化显著等人口特征，传统的以家庭为主的养老服务供给方式已经不能满足日益增长的多样化与个性化的养老服务需求。因此，大力发展养老服务业已成为积极应对人口老龄化的重要举措。然而，现阶段我国养老服务业仍存在上门服务入户难、供给双方尚未形成有效共振、服务内容与形式尚不丰富、服务水平低质低效等问题。为了改善粗放型的养老服务方式，构建精准化的养老服务体系已刻不容缓。

一、养老服务精准化的内涵界定及重要意义

在传统养老模式中，养老资源和养老服务主要由家庭成员提供。而在现代社会，无论是经济供给、生活照料还是情感慰藉，传统家庭养老都难以完全胜任。根据“养老资源提供者”和“养老职能承担者”相分离的观点，即承认责任主体与执行主体分离的事实，社会与家庭间功能互补，社会养老与家庭养老是相辅相成的。理论上，从养老服务提供者的角度划分养老模式，可分为自我养老、家庭养老和社会养老三大类。其中，社会养老服务又可根据居住地点进一步划分为居家养老、社区养老、机构养老三种方式（本文所指的养老服务即为包括上述居家、社区和机构在内的社会养老服务）。在具体实践中，各类别间存在着相互配合、相互融合的情况。在此，基于分析需要，本文首先对养老服务精准化的概念进行界定。

“养老服务精准化”是通过借鉴“精准扶贫”概念而延伸出的发展理念。“精”和“粗”是一个相对的概念，是指精确、精细；“准”是指标准、准确。近年来，关于精准服务的定义多见于精准扶贫的概念中。精准扶贫是根据不同贫困环境和贫困户状况，科学运用精确识别、精确帮扶、精确管理等举措进行治贫的方式。在本文中，将“养老服务精准化”定义为一种旨在加强养老服务供给无缝对接、提高养老服务效果，通过发挥物联网、大数据和云计算等现代技术优势，以精细化和可操作性为特征，包括精准化识别、精准化供给、精准化管理和精准化支持等内容的养老服务方式。

养老服务引进精准化的发展理念具有积极的多维效应。第一，老年人多样化的养老服务需求得到满足，有助于改善老年人的生活质量和精神面貌，有利于老年人有尊严地安享晚年生活。第二，彰显子女的孝心，促进家庭和睦。政府通过购买服务等形式对老年人进行上门服务，在一定程度上缓解了子女赡养老人的经济压力，也确保了子女有充足的时间满足老人更深层次的精神慰藉需求。第三，养老服务供给主体通过深挖市场需求，有效整合养老资源，为企业带来经济效益，又能通过提高养老服务资源的使用效率增加社会效益；同时也是推进“互联网+”养老服务创新形式的具体表现。第四，政府通过加强引导和颁布一系列优惠政策，有助于贯彻落实“立党为公、执政为民”的执政理念，有助于提升“为民亲民”的良好形象。第五，养老服务精准化的开展，有助于全社会形成尊老、敬老、爱老的社会风尚和弘扬孝老文化。

二、养老服务精准化的现实困境

（一）上门服务入户难，无法掌握第一手信息

对于绝大多数选择居家养老的老年人来说，与其他形式的服务相比，上门服务具有无可比拟的便利和优势。因此“上门服务”业已成为养老服务企业拓宽自身业务、提升服务品质和落实养老服务“最后一公里”的重要形式。但在实际情况中，由于供需双方信息沟通不畅，加之居民日渐提高的安全防范意识，造成了老年人有需求但服务人员入户难的尴尬境况。对于上门服务入户难，主要分为以下几种情况：一是由于老年人身体机能退化，如耳背等情况没有听到服务人员的敲门声；二是出于安全考虑，老年人不敢开门；三是受不规范、不诚信的商业调查和层出不穷的欺诈手段影响，居民对上门人员缺乏信任感，将工作人员误认为是其他人员而不愿开门。入户难不仅使企业无法有效掌握老年人的基本信息和养老需求，滞后个人建档等信息化建设，老年人也无法享受上门服务的便利，从而阻碍了养老服务精准化实现的第一步。

（二）服务内容泛化，缺乏针对性的服务供给

随着社会经济不断发展、人民生活水平逐步提高及养老服务体系进一步完善，老年人对养老服务的需求不再是简单地满足于基本的物质生活需求，而是对丰富多元的个性化、高质量生活有了更高追求。然而，目前养老服务供给方对服务对象和内容缺乏细化分类，部分机构仅依靠政府的购买服务，补贴局限于现有的购买服务群体，没有根据老年人的年龄、健康状况、经济状况或养老方式等进行具体划分；为老年人提供的服务也仅停留在满足其基本的日常生活照料服务项目，缺少个性化、针对性的服务项目，导致养老服务供给市场难以伴随老年人口和服务需求的快速增加而得到应有扩张。因此，老年人的真实需求难以得到有效满足，企业的发展潜力未被完全激发，市场潜力未能进一步挖掘，无法实现养老服务精准化供需双方的有效对接。

（三）服务团队专业化水平低，无法满足精准化的服务需求

由于养老服务行业自身的微利性、高风险以及服务人才的供需失衡等因素，目前从事养老服务的一线人员大多数是“4050”人员，因其自身就业条件較差或技能单一等制约，在劳动力市场中缺乏竞争力，这些“4050”人员珍惜工作机会，不怕脏、能吃苦，但却难以满足老年人多元高质的服务需求。大部分一线服务人员学历偏低、自我学习能力较差，不能自觉有效地提高业务水平，只能提供保姆式的照料服务。加之养老服务企业或机构不愿对“4050”人员花费更多的费用支持和时间成本进行内部培训，在一定程度上造成了相关服务人员不具备基本的护理康复和精神慰藉等专业知识的情况，这无疑与不同老年人多元化的养老服务需求存在较大差距。

（四）优惠政策难落地，部分内容待商榷

为引导和鼓励民间资本参与居家养老服务，我国相继颁布《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发（2013）35号）和《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）等文件，不仅对相关企业（组织）的税收、用水、用电、用气等进行优惠，还对其基础设施建设进行补贴。但在政策落地时仍面临着一些阻碍。如江苏省常州市ZX居家养老服务中心（社会服务机构性质）作为一家民非企业，按照相关规定理应享受优惠政策，但实际却要缴纳高达926%的税费，且用水、用电也均按商业标准执行。究其原因是相关部门并没有详实的文件对这些社会服务机构实施返税、免税等的明确规定，导致优惠政策难以落地。此外，部分政策内容未能有效解决实际需求，有待商榷。如《张家港市居家养老服务实施细则》（张政民规〔2014〕﹝2﹞号）规定，84周岁及以上老年人在申报时应以户为单位，符合条件的家庭每户享受每月60元的服务补贴。然而，随着服务的深入开展和需求的不断深挖，服务供给方开展的服务项目逐渐由简单泛化的居家服务扩展到每个老年人身上，而这种“对户不对人”的补贴政策将会增加服务人员的工作量和相关企业的运营成本。

三、形成困境的原因分析

（一）传统观念转变困难，社会认同感不强

虽然目前部分人对养老服务机构和企业的看法有所改观，但是传统的养老观念仍是开展养老服务精准化的主要制约因素。很多老年人认为在自己身体健康时，更愿意为子女多分担一些如照料孙辈、料理家务等家庭责任，不愿意入住养老机构；在老人的身体状况欠佳时，相比之下更加愿意去医院或护理院接受更加专业的护理服务。对于子女而言，由于担心父母入住养老机构而背上“不孝”的骂名而不愿将老人送至养老机构。正是传统观念的束缚和社会舆论的压力，在工作人员上门服务或是信息采集搜集的过程中，极易出现老人及子女配合度不高等现象。对于工作人员而言，由于既有的社会偏见，导致从事养老服务的工作人员社会地位不高、薪金待遇也较低，社会认同感不强，导致人员流失严重。

（二）缺乏统一规范的行业标准

严谨规范的服务标准是养老服务精准化的工作指南，也是提高养老服务质量的内在要求。目前，大多数行业已建立起了较为严格规范的行业标准体系，但是对于养老服务行业而言，标准化建设较为滞后。在管理标准上，由于缺乏规范化、标准化和专业化的管理体系，使得相关企业缺乏有章可循的工作开展依据，造成了管理效率低下和浪费服务资源的局面。在服务内容上，部分养老服务机构的规章秩序不规范，对生活照料、康复护理和精神慰藉等服务内容所提供的具体服务分类不明，导致服务内容专业化和规范化程度低，不利于规范养老服务业的市场秩序。在服务队伍上，对工作人员的仪容仪表、职业道德、服务规范、行为准则、服务标准等方面缺乏明确的标准细则，导致部分养老服务人员持证率低，服务质量难以保证。

（三）信息化平台建设滞后

缓慢滞后的信息化建设已成为阻碍整合养老服务资源和快速匹配供给双方需求的严重制约。在信息搜集阶段，由于基层或部分经济欠发达地区的相关硬件设施匮乏，缺少信息化平台建设专业的技术人员和信息搜集人员，从而无法获取真实全面的数据信息，切断了开展养老服务精准化的第一步。在平台建设阶段，由于部分地区不重视导致信息内容单一，对于供需双方的基本信息统计也因地区或部门不同而存在差异，且服务内容大多仅局限于家政服务和紧急呼救等方面，无法充分发挥信息平台整合资源的优势。在信息对接整合阶段，由于缺乏统一的信息建设标准和数据库系统，导致相关部门之间的数据不能实现及时对接和有效兼容，从而形成分散割裂的“信息孤岛”，极大降低了信息资源的共享程度。

（四）政策执行力度不够，信息反馈机制不完善

公共政策的执行力是衡量政策运行质量的重要指标。国家颁布的有关养老服务的诸多优惠政策是为了积极促进养老行业及相关微利企业的发展，从而为广大老年群体提供便利。然而优惠政策难落地，部分政策内容与实际情况存在偏差，一方面是在政策自上而下的执行过程中力度不够。地方政府在执行政策时，存在对上级政策宣传不及时、不到位，或是对相关政策机械性地照搬照抄而忽略了与地方实际情况相结合。此外，各部门之间协作意识不强，府际合作效果差，加之部分官员不作为，加剧了政策执行不力状况。另一方面，缺乏自下而上的信息反馈机制。由于政策执行方、受惠方及其他相关利益群体缺乏有效的反馈途径，导致在规定中与实际情况不符或部分相互钳制的规定无法及时反馈给上级部门，致使政策制定者不了解实际情况，既不利于对相关政策进行修改调整，又制约了各级部门更具针对性的政策执行与开展工作。

四、养老服务精准化的实现路径

（一）精准化识别是前提：通过制定识别标准、运用识别工具，准确掌握供需信息

精准化识别是有效开展精准化养老服务的第一步，通过明确评估标准、运用测评工具、全面搜集需求信息、建立信息档案等途径，有效识别养老服务需求，为后续的精准化供给、精准化管理和精准化扶持环节奠定基础。

一是加强顶层设计，明确评估标准。为实现养老服务的有效识别，在确定服务对象、服务供体、服务需求和服务内容之前，应对养老服务需求的评估目标、评估原则、评估对象、评估内容、评估方法、评估地点、评估时间和评估人员等制定严格的执行标准和行为规范，确保评估的真实准确。

二是以调研走访为主，兼用测评工具。通过对各地区的老年人及家庭等服务对象和养老机构、社区养老服务中心、日间照料中心以及医院等养老服务供体进行调研走访，了解老年人的真实诉求，记录养老服务供给方的服务内容与服务特点。通过引进或研发现代化的测评工具（如引进芬兰的居民测评工具等），准确掌握养老服务的需求方和供给方的相关信息，以便进行筛选分类。

三是纵到头横到边，全面搜集信息。在纵向上，搜集的信息要涵盖省、市、区、县各级的养老服务地区。在横向上，信息要包括老年人及其家庭等服务需求方，养老服务机构、日间照料中心、养老服务社区以及医院等服务供给方，还应包括民政部门、人社部门等相关利益主体。横纵方向联合交叉，形成网格化的信息覆盖布局。

四是覆盖供需双方，建立基础信息档案。将服务对象的各类信息（如基本信息、健康信息、配偶信息、社会关系、服务需求等）和服务供体的各类信息（地理位置、发展规模、服务特点、服务方式、服务满意度等）等资料录入系统数据库，为后续的养老服务精准化发展提供数据支撑与分析基础。

五是明确供需主体，匹配服务内容。始终以老年人的养老服务需求为导向，将各类养老服务需求和服务资源充分对接。综合考虑并兼顾老年人的共性需求和个性需求，对供给主体和供给内容进行划分与分类，精准定制生活照料、康复护理、精神慰藉以及紧急救援等方面的养老服务。

（二）精准化供给是核心：充分发挥政府、供给主体、第三方和社会的供给作用

精准化供给是在需求识别的基础上，为实现养老服务需求与供给实时匹配的重要环节。通过政策精准供给、供给主体提供针对性服务、第三方搭建信息平台和社会力量广泛参与，助力实现养老服务落实的可及性和精准度。

一是畅通政企沟通渠道，确保政策精准供给。政策作为改善刚性养老服务需求的重要保障，理应丰富全面、科学精准。可充分发挥各地老龄产业协会的纽带作用，使其积极承担起上传下达、定期召开政企座谈会的应有职责，搭起养老服务供给主体与政府沟通的桥梁，通过如实反映供给需要、突破政策落实难点，确保政策精准化和决策科学化。

二是供给主体要全面了解市场信息，根据不同需求提供针对性服务。养老服务机构和护理院等养老服务供给主体，通过市场调研了解老年群体的内在需求，为不同健康状况、不同年龄和不同经济能力的老年人提供全方位的养老服务、满足不同阶段的服务需求、打造价位差异的服务套餐，充分挖掘市场需求。此外，供给主体可在发展中逐步认清自身优势，探索出独具特色的经营理念和服务方式。通过人性化、专业化和多样化的优质服务，以良好的口碑赢得更多客户群体的信任。

三是委托第三方搭建信息平台，实现供需双方无缝对接。依托现代通信和网络技术，交由专业的信息数据公司搭建标准统一、流程规范的信息化综合养老服务平台，为后期养老服务的数据资源整合并实现老年人需求与服务的无缝对接提供数据共享平台。通过增加智能呼叫系统、GPS定位系统及物品配送等功能，连接手机APP客户端、养老服务相关门户网站与微信公共平台完善设计。通过将供需信息统一整合与科学调度，提供超前计划、按需配置、自动派工的一体化和智能化服务方式，实现信息合理匹配。通过对服务流程全程跟踪、回访和意见咨询，及时根据反馈意见不断调整服务内容。

四是鼓励社会力量广泛参与，积极扩充志愿者队伍。一方面，鼓励社会资本投资，确保资金扩面增值。经济效益良好的大型企业，应当树立高度的社会责任感。大型企业可通过对养老服务业的投资或捐助，为老年群体提供人力、物力和财力帮助，同时为进一步打造品牌效应和增强企业信誉打下基础，实现经济效益和社会效益的双赢。另一方面，发挥低龄健康老年人的作用，将其吸纳到志愿者队伍中来。相仿的年纪不仅能让低龄老人敏锐地察觉到老年人的内在需求，更能拉近彼此之间的距离，有助于兼顾照护服务与精神慰藉服务的同时开展，从而找准服务突破口，提升服务质量。

（三）精准化管理是关键：完善权责清晰、队伍过硬、質量考核、全程监管的管理机制

精准化管理是规范各方行为、协调全面发展、提高服务质量的有效保证。明晰权责的管理设计、专业细分的人才管理、注重成效的质量考核、全面到位的全程监管，是落实责任、重视细节、提升整体执行力的重要举措。

一是厘清政府、企业和信息平台的权责边界，密切三方联动配合。政府部门应发挥引导监管作用，确定指导方针与实施办法，对养老服务平台的运行进行监管审核，为养老服务供给方提供援助补贴等优惠政策。养老服务企业（组织）通过深挖市场需求，主要提供丰富全面的个性化服务。信息服务平台应为服务商提供准确的数据支撑，评估养老服务机构资质，同时在服务供给者进行工单审核、匹配服务和费用结算过程中给予研发协助与操作指导。三方需合理分工、有效联动、密切配合。

二是加强人员细化管理，开展业务分类培训。首先，结合员工专长，发挥员工特长优势，做到“物尽其用、人尽其才”。在横向上，将人员按照服务种类分为生活照料服务人员、健康管理服务人员、急救康复服务人员等；在纵向上，根据服务水平和专业程度分为一般服务人员、服务能手和服务骨干等多个层次，形成人才梯队。其次，建立人员培育机制提高整体服务水平。对员工提供短期、长期，单项或全项的业务培训，定期邀请相关学者和专家进行理论知识和实际操作的专业指导，在保证专业人员的专长优势同时，为服务人员提供学习多种服务技能的发展机会，以此提高整体团队的服务质量与水平。

三是实施差异化的服务质量考核。上级政府对下级政府的考核，可将当地政府对相关政策的落实情况、责任履行情况、资金投入力度、服务覆盖人群等方面作为考核指标纳入当地政府的绩效评估体系。统计政府部门对养老服务机构的考核，应通过定期走访调查，对其安全性、舒适性、满意度、服务质量、服务规模与投诉情况等方面进行考评。养老服务机构对服务人员的考核，可依据被服务老人对其服务质量、服务水平与服务时长等方面的反馈信息进行汇总归纳，综合考评服务质量。

四是构建环环相扣的监管机制。在服务开展前，相关部门要对服务供给企业的运营管理情况、服务质量、人才队伍、卫生条件和基础设施等方面进行重点调查。在服务过程中，重点审查养老服务供给企业能否对老年人的服务需求进行全面评估，能否根据老年人的健康状况及时更新服务计划，是否综合考虑老年人的服务建议并按时按需提供专业服务。在服务结束后，对服务企业和服务人员记录档案是否完整，老人的反馈意见是否如实记录、对服务不满意的老人是否进行回访等方面进行重点监督。

（四）精准化扶持是保证：通过落实优惠政策、资金支持、弘扬孝老文化，营造养老服务精准化的良好环境

优惠的政策扶持、到位的财政扶持和孝老的文化环境分别为养老服务精准化的发展提供安全保障、物质保障和舆论保障。在政策、资金与文化环境的综合影响下，共同促进精准化养老服务的开展。

一是细化扶持政策，确保优惠政策落实到位。首先，政府应明确老龄服务行业的发展目标、重点领域和主要任务，并针对重点发展领域优先出台配套扶持政策，通过扩大政策覆盖面、提高服务标准和加大优惠力度，引导和扶持养老服务业健康发展。其次，政策内容应涵盖土地、税收、用水、用电等多个方面，并全面到位基础设施建设补贴和运营补贴。同时政府上下级之间、各相关部门之间应当相互协调、通力合作，保障政策有效执行。

二是根据地区差别，实施不同的财政支持政策。对经济发达、市场成熟、养老服务发展迅猛的地区适度加大财政投入力度，扩大服务覆盖范围，适度提高服务标准。对于经济水平相对落后的地区，应尽快落实政府购买居家养老服务政策，将具有迫切服务需求的老年人纳入到服务范围中。在地方政府难以承担购买服务财政支出的情况下，可以考虑由中央财政、省财政等为其提供一定的财力支持，托底养老服务的有效开展，以改善老年人的生活质量。

三是更新孝老理念，助推养老服务精准化开展。首先，应加强宣传教育，逐渐转变传统的养老观念和养老方式，减少公众对机构和社区养老的偏见。不论是子女亲力亲为，还是通过购买养老服务代其完成更为专业的养老服务，都是孝心的一种表现方式。其次，养老服务机构可以举办丰富多彩的亲子活动，为子女提供一个共同参与的机会，促进子女与老人之间的日常交流。最后，孝顺老人不能仅仅满足于为其提供基本的生活照料，子女的精神陪伴是养老服务人员无法替代的。子女应该经常看望父母，勤与父母通电话，多陪伴父母，满足老人的精神慰藉需求。

养老服务精准化的发展与实现是一个长期过程，需要政府、企业、老年人及其家庭和全社会的共同努力。通过明确养老服务精准化的概念与内涵、重视养老服务精准化的重要作用、精准识别养老服务主体与客体、提供精准化的服务内容供给、对養老服务精准化管理、加大对养老服务精准化的扶持力度等途径，助力实现养老服务精准化的落实到位，共筑老有所养的美好局面，是新时代回应老年群体对美好生活需求的题中应有之义。

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【责任编辑：梁钧】