从碎片化到整体性：共享单车治理模式的转向

杨誉彬，黄望林

(广西大学公共管理学院，广西 南宁 530004)

1 问题的提出

在高度发达的信息技术时代，共享经济正改变着人们的生活，如何将闲置的社会资源实现最大化的共享，成为这个时代的紧要任务。共享单车作为共享经济风口上最亮丽的风景，市场一片火热，很多企业都想在乱战中分一杯美羹。在市场恶意竞争、急速扩张的背后，一些深层次的问题也随之凸显。最为典型就是共享单车的增多并没有给人们的出行带来方便，反而给城市更加“添堵”。“任性”停放、野蛮占道、公车私用、恶意损坏俨然让共享单车陷入了管理学上的“公地悲剧”困境。共享单车给城市秩序带来的混乱，既可以归因于相关部门对有限的公共资源缺乏监管，产权界定不清晰，也可归因于企业、公众和个人的公共意识的缺乏，进而导致企业和个人对公共资源不受惩罚的过度使用。但更深层的原因是，我国当下碎片化的治理方式并不能从根本上解决好这些问题，甚至一度让这些问题变得更加复杂。

当下，我国采取的碎片化治理模式在很大程度上已不能解决共享单车给城市带来的困扰，更无法对现行共享经济的发展起到很好的引导和管理作用。面对新形式的变化，社会管理者及专家学者们必须积极转变治理理念，以符合现代发展的治理理论为指导，更好的推进国家治理体系和治理能力的现代化建设。

2 整体性治理理论与共享单车乱象治理的适配性分析

作为“后公共管理”时代的主流治理模式，整体性治理有很强的现实操作性和可行性，它是伴随着新公共管理的衰微和现代信息技术兴起而产生的。整体性治理以公众需求为导向，以现代技术为依托，协调和整合各方的利益，以实现无缝隙合作治理。目前公共服务和管理的碎片化是公共问题治理失效的根本原因，整体性治理针对公共管理的碎片化问题提出合理的治理策略，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。

城市共享单车的无序发展很好的揭示了当前我国采取的碎片化治理所带来的问题，进一步促使人们反思，随着现代化进程的不断加快，会有更多的发展问题和社会矛盾集中出现于我们的社会转型期，这是对我们国家管理者管理智慧的一大挑战。

3 共享单车乱象的特点

3.1 无序化

共享单车是互联网时代和共享经济时代的产物，作为一种新兴的经济发展模式能在极短的时间内以不可阻挡之势推向全国各大中型城市，除了能给公众的出行带来便利深得大家的支持外，另一个重要的原因就是，商家看中了这片广阔的市场前景以及城市公共管理上的漏洞，疯狂的用自行车“圈地”，再加上市场监管的乏力和投资商的推波助澜，使得过剩的供给一度让颜色各异的自行车遍布于城市的大街小巷。制度的缺失、监管的乏力、商家的恶意竞争及部分市民素质的偏低使得共享单车在城市违法使用、随意停放、强行占道、公车私用、恶意损坏等现象极为普遍，给社会秩序带来极为恶劣的影响。

3.2 “公私”产权模糊化

所谓“公私”产权模糊化是指未能严格清楚的界定何为公共物品和公共服务，何为私人物品，即对某物产权的归属问题尚不明确。共享单车陷入“囚徒困境”也正是因为如此。共享单车不完全是公共物品，它所提供的服务业也不完全是公共服务，它是企业自生、自产、自营的市场化行为，它的盈利归其运营方所有，所以它以无偿占领公共用地的方式来盈利，更像是把企业的成本转嫁给了社会，其经营方式是否合法存在争议。但是，共享单车是以付费的形式服务于城市公众的，它又具备公共物品的基本属性，从这一方面来看，以上的“圈地”似乎又是合理的。由于产权归属问题的不明确就必然导致利益的分化和责任主体的不清晰，这也是导致治理碎片化和治理效益低下的症结所在。

4 共享单车治理碎片化的表现及原因分析

整体性治理是针对在改革过程中的碎片化治理状况提出的。希克斯认为，碎片化治理存在一些共性的功能性问题，如目标差异、转嫁、冲突、缺乏信息沟通、各自为政等。共享经济近些年来趋于活跃，共享经济带来的管理问题也引起了社会的高度关注。近年来，某些省份针对共享经济发展所带来的问题都出台了相关治理措施，然而，共享单车在全国范围内的多发态势没有得到全面扭转，其关键原因在于碎片化的治理模式难以适应共享经济整体性治理的要求。下面，本文将以整体性治理体系进行综合考量，从治理主体、治理机制、治理效果三个维度对现阶段共享单车治理碎片化进行分析。

4.1 治理主体的碎片化

治理主体的碎片化是指在城市的治理过程当中，受我国行政管辖范围、行政体制和城市复杂社会关系的影响，治理主体多样化，治理目标、治理行为差异化。政策的制定方与政策的执行方就治理意见难以达成有效的统一，因为规划部门与相关执行方存在管理与被管理的关系，执行方即使存在相左的意见，也很难改变其决定，所以在具体操作过程中，难免会存在消极怠慢的行为。我国的城市治理，往往由多个部门交叉管理、联合管理，多部门的涉入往往使问题变得更加复杂，权责不清、各自一套使得政见难以形成有效的整合。

治理主体的碎片化还有一个重要的特征就是各主体间缺乏协作。共享单车是一种公共资源，具有使用上的非竞争性和受益上的非排他性。共享单车在使用上的非竞争性会使企业出于自己的利益考虑，尽可能多的去利用公共用地以及将管理费用外化。共享单车同时又具有竞用性的特点，个人的理性使得每个人都想更多的占有它，这就容易造成过度的消费和滥用。共享单车所停放的是免费的公共用地，企业想占有更多的用地，获得更大的市场，因此增添更多的车辆，但是他们不愿意投入车辆管理所需要的费用，而将其转嫁给政府和社会，这就造成个体最优与社会最优背离的结局。而公众个人都希望自己可以随时使用和停放共享单车，因此他们会为了自己的私利而采取私藏单车，上私锁，把车开到自己的住所，抹掉二维码和卸掉车座等违法行为；在骑行结束后，为图方便随意停放，围堵公车，占用公车道、人行道的乱象比比皆是。一场科技带来的便利逐渐演化成一场失序的悲剧。

4.2 治理机制的碎片化

治理主体的碎片化必然会导致治理决策的碎片化、执行的碎片化和运行过程监督与反馈的碎片化。完善的治理机制是促进治理决策及运行的必要条件，是推动城市共享单车整体性治理的基本前提。城市共享单车的混乱与治理机制的碎片化有着莫大的关系，决策的碎片化导致治理目标的冲突；执行的碎片化、运营过程监督与反馈的碎片化直接弱化了治理的成效。共享单车的经营虽存在外部监督，但往往流于形式。治理中社会组织发展薄弱，公众的公共意识和法律意识的缺乏直接造成了社会监督和反馈机制的缺位。况且，制度的缺失有时正好成为某些投机份子或是投机企业攫取利益的机会。各执行主体间治理目标的差异、利益博弈影响了决策、执行、监督与反馈的整个治理过程，而相关治理主体的共同体关系往往又会弱化监督与反馈的实际成效。决策、执行、监督和反馈的碎片化，直接造成预防机制、调整机制、问责机制和善后机制等一些列治理机制的失效。

4.3 治理效果的碎片化

整体性治理的效果是将政策实施的直接结果与政策设定的初始目标进行比对，以评估和反馈政策的执行成败和效率，并为监督机制运行提供依据。城市共享单车治理主体、治理机制的碎片化，导致治理效果也呈现出碎片化的特征。

治理效果的碎片化一方面体现为共享单车治理取得的效果有限，其多发乱象没有得到根本扭转。如很多城市的政府部门对共享单车下了禁令，但这只是暂时的，并不能从根本上解决问题。治理效果碎片化另一方面表现为治理主体和治理机制的碎片化使得在各主体在治理的过程中各自为政，其成效是分散的，难以对其进行具体量化。

5 国外共享单车治理的方法

公共物品演变为“公地悲剧”，这是很多国家共同面临的一大难题，他们也都做出了许多尝试，部分成功的经验值得我们借鉴。

5.1 内化外部性成本

内化外部性成本是为了消除因外部性而引起的市场失灵，将外部费用引进到价格中，从而激励市场中的买卖双方改变理性选择，生产或购买更接近社会最优的量，纠正外部性的效率偏差。诞生于犹他州的校园共享单车“Aggie Blue Bikes(简称ABB)”就是内化外部性的一个很好的例子。ABB经营范围大多集中于校园，采取长租的方式，损坏率和丢失率只有6%。ABB管理者认为，防止破坏最好的方式就是让用户为自己的承租行为负责，而长期的租赁方式无疑能刺激用户关爱自行车。因此，ABB以一学期为最短的租赁期限，租期内如果车辆出现损坏而承租人不愿承担维修费用，那这个行为将会被记录在学生的档案上。当租车的行为和个人信誉档案挂钩，结果会影响到未来的毕业甚至是更严厉的惩罚，就没有人敢非法使用了。长期租车这是一个不错的方法，但这有违共享经济最大化共享的精神，长期固定租一辆车和我国很多租车公司的经营模式是一样的，以用户身份信息和一定资金作为抵押，租车期间的一切损坏都由用户自己承担。共享经济要实现共享最大化，离不开先进的现代化管理，但企业也不能为了安全或降低自己的成本而设置太多的门槛。

5.2 强化对共享单车市场秩序的管制

在众多学者看来，相关部门采取强制性措施是解决公共物品“囚徒困境”最有效的方法。日本对共享单车经营和使用进行了严格的规定和管理。日本的共享单车都是有桩的，类似于中国大中城市很早推出的刷市民卡便可骑的公共自行车，要去固定的地点取用和归还。日本对乱停车管理非常严格，他们的单车大多和信用卡绑定，如果在禁止停车的地方停车，单车会被拖走，想赎回自行车就需缴纳较贵的费用。问题在于，“共享”追求的就是经济、效益的最大化，而固定取用和退还共享单车，这必须建立在停车网点比较多的前提下，不然就会增加用户的使用时间和成本，很难实现效益最大化。况且公共停车网点、有桩停车的建设和管理由谁来承担本身又是一大难题。

5.3 区域群体自治

区域群体自治是指由区域内的居民自己来决定社区的事务，在对公共事物的管理当中，明确规定了管辖条款，以控制对资源的占用数量。在瑞士，公共财产的享用权被严格限定在拥有社群权利的居民中，任何企图侵夺更大份额放养权的尝试都会被课以大额罚金。在日本很多村庄为了更好的进行公共事务的管理，常以书面法规明确自己设定的管理条约和制裁方案，设计自己的监督和惩罚系统，对那些违规滥用公共资源的人予以处罚。这种治理模式亦可运用去解决城市共享单车所陷入的“囚徒困境”。

6 共享单车整体性治理的实现路径

6.1 多元化的主体结构

多元主体治理职能的发挥可增加治理透明度，并通过主体间的协作、竞争提高治理效率。城市治理涉及领域广，相关利益者众多，其治理需要政府主体和非政府主体广泛参与，形成多元化的主体格局。首先，要通过对现有的机构进行改革、整合，建立新的治理主体，让更多的社会治理主体参与进来。共享单车的治理要求各主体充分发挥其职能，在权责相符、合理分工和相互协作的基础上，充分发挥其优势禀赋。主导部门要发挥统筹调控的职能，推动完善城市管理制度及城市治理立法，完善部门联动机制；各相关责任部门要切实执行好相关工作，提高对共享单车停放用地审批、规划、单车数量调控、运营管理等方面的监管作用；单车投放企业要主动承担其责任，不能把自己的运营成本转嫁给社会；市民也要提高自身的素质，合理合法的使用单车，不仅要严格要求自己，也要严格监督他人。

6.2 制度化的协作环境

过度分权的碎片化治理往往会产生多头弊端，整体性治理要求建立一种横向的综合组织关系。在共享单车的治理中，应构建以政府为中心，其他非政府主体协作的治理主体形式，强化政府作为城市治理核心主体的导向作用，强化其他主体间的参与协作作用，建立权责对等的治理协作关系。各主体治理职能难以充分发挥的根本原因在于治理协作中存在权责不匹配、利益分化等问题。为了实现主体间的合作治理，必须在权力与责任方面制度化的形式予以明确。最常见的方式是深化行政体制改革，在简政放权的同时加强机构的整合、以立法赋权的形式规定和保障各治理主体权责的合法化，构建主管部门积极谋划，企业主动担责，社会组织和公众积极参与的大治理格局。

6.3 建立完善的整体化治理机制

完善的整体化治理机制是指在治理的过程中要保证各治理主体的参与，实现决策的民主化，执行的标准化，监督与反馈的制度化。决策的民主化有利于决策的正确性和预期目标的一致性，执行的标准化有利于避免治理主体在执行过程中产生冲突和矛盾，而监督与反馈的制度化是保证预期目标能否实现的关键。建立完善的治理监督与反馈机制就是在各种规章制度健全的情况下，对工作具体执行者，执行过程和结果的一种检验，目的是使其执行的结果能够达到预期的目标。在城市的治理过程中，由于涉及多个部门，在处理问题时难免就会出现违规滥用权力或是相互扯皮推诿、不作为的现象。而健全的治理监督与反馈机制就能够对整个治理过程就行有效的把控，对执行不力、失职的人员予以问责，对执行过程和结果不合理之处及时进行调整和更正。唯有在制度上提供有力保障才能促使治理合法化、高效化。

6.4 整体化的运作机制

碎片化的治理方式使得各主体在治理过程中治理目标不一致，治理信息不对称，进而导致治理方式的矛盾和治理效果的碎片化。要实现整体化的运作，首先就必须要求管理者和各相关利益者达成一致的意见，保持预期目标的统一性。各职能部门，各治理主体要根据相应的规章条例，制定公共的治理目标，依照相同的治理标准整体化推进治理。在城市共享单车治理中，各主体既要立足于自己的岗位，同时也要顾全大局，加强合作。政府要做好相应的规划、设计并协调好非政府主体间的关系；社会组织要积极的参与到城市的治理当中来，为城市的发展提供政策建议和舆论监督；共享单车运营企业也要承担相应的责任和管理成本，不可将其成本外化给政府和公众；作为公众个人，能享受到现代科学技术带来的便利，也要承担起维护城市秩序，构建绿色、和谐、包容的社会环境，做到爱护公物，理性使用公物。

参考文献：

[1] 竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中国行政管理,2008(10).

[2] 曾令发.整体型治理的行动逻辑[J].中国行政管理,2010(1).

[3] 韦彬.整体性治理分析框架下的府际关系建构研究[J].学术论坛,2013(6).

[4] 曾维和.后新公共管理时代的跨部门协同[J].社会科学,2012(5).