基层测绘地理信息产业的出路在何方——浅析基层测绘地理信息事业单位的改革

李志强

（桃源县国土资源局 湖南桃源 415700）

1 测绘地理信息事业单位发展概况

2018年10 月底，测绘地理信息事业单位数量占测绘资质单位总数的20.1%，企业测绘地理信息单位数量占测绘资质单位总数的79.9%，其中私营企业测绘地理信息单位数量占企业测绘资质单位总数的81.3%，而相对应的2007年数据分别为42.6%、57.4%、48.6%，2007年末共有测绘资质单位10952个。

二十多年里，测绘地理信息事业单位从4666家到现在的3966家，事业单位、国有企业数量在下降，很多事业单位改制成企业，私营企业迅猛增长。

2018年度地理信息产业总产值预计超过6200亿元，测绘地理信息产业规模持续扩展，从业人员队伍不断壮大，产业结构不断优化，企事业单位实力总体提升，民营企业发展迅速，集聚态势显现，资本密切合作加强，科技水平日益提升，服务领域逐步扩大。

3月，国家将测绘地理信息局的职责整合、撤并到自然资源部里，行政管理规格上获得提升。

2 基层测绘地理信息事业单位存在的问题

当前，大部分的测绘地理信息企事业还是依靠政府项目来运作的，产业靠政策来扶持，这不可持续。改革突然放开，有机遇，更大的是挑战。测绘地理信息产业存在不少很明显的问题，在基层测绘地理信息事业单位中表现得尤为突出：

（1）测绘地理信息行政管理体制不顺，政事、事企不分，积极性难以调动、活力不够

基层测绘地理信息行政管理单位由各级政府机关设立，政事、事企职责不分，部门之间在数据、装备和人员中都有重叠，造成职能交叉，机构重设、职能重合，关系不顺。

体制机制僵化，政府各部门对测绘地理信息单位管得过多过细、干预太频繁，管理方式和手段陈旧且单一，使单位缺乏活力成为机关附属物，各部门之间条块分割，不成体系。

（2）测绘地理信息产业发展年度计划流于形式，总体部署及长远规划欠缺

许多市县区最近几年才设立测绘地理信息管理部门以替代原测绘行政管理部门，基层测绘地理信息单位实力有限，没有高素质的人才队伍和强有力技术管理方面的支撑，只能提供低层次的服务，无论是在基础测绘，还是在地理国情监测、全球地理信息资源开发、应急测绘、航空航天遥感测绘（合称五大业务）等区域，都无能为力，测绘地理信息事业总体部署及安排严重欠缺，有些地方甚至没有编制测绘规划及年度发展计划。

（3）地方测绘法制建设滞后，有效宣传不够，测绘地理信息投入资金不足，资金支持难以保障

一些地方政府重视不够，对测绘地理信息认识不到位，忽视了测绘地理及信息化建设工作。同时，地方测绘法制建设滞后，未制定完善的配套法律法规，缺乏对测绘的有效宣传。

基层测绘地理信息单位有固定收入，但投入资金极少，且没有明确基础测绘资金保障措施，极易使得单位处于被动局面，各项工作都难开展，更谈不上发展。

（4）人才队伍建设极度匮乏，不具前瞻性，存在束缚人才发展的机制障碍

基层测绘地理信息单位在人才队伍建设方面存在分配收入机制死板、人事管理混乱、队伍结构有待调整、严重忽视人才队伍建设、职称制度未落实等一系列问题。

（5）测绘共建共享机制不健全，公共服务发展严重滞后，基础测绘重复浪费

这几年，林业、农业、水利、规划、建设、土地等部门相继开展林业普查、基本农田、宅基地、国情普查、管线、地名普查、农经权调查等项目，这都是各管理部门或企事业单位为满足自身建设和管理的需要，筹集资金组织施测，并借用电子政务的东风建立自己专属地理信息系统平台，造成测绘基准不同、技术标准不一、成果质量参差不齐、测绘成果共建共享意识淡薄、重复投资，重复测绘和众系统间难以兼容等现象，未能形成有效成果。

（6）测绘地理信息行业管理混乱，欠账太多，亟待规范

基层测绘地理信息行业管理混乱，显得“杂而无序”。关键是管理工作没有跟上、单位内部经营工作没有做好。以下都是测绘地理信息产业最基础的工作，急需规范化：

统一坐标系、基础测绘成果更新、测绘成果汇交与保管应用共享（档案制度问题）、涉密成果使用，保护、执证上岗问题（存在无证测绘和违规测绘情况）、测绘项目招投标，项目分包，低价转包问题、无专业质量检查机构及检查人员，生产管理监督监管工作缺失，未落实“二级检查，一级验收”制度、测绘地理信息管理软件多，不成系统，杂而无用、应急保障能力不强，基础地理信息现实性差，不能满足需求、开发创新能力不足、无高端设备应用等。

3 基层测绘地理信息事业单位的出路

3.1 基层测绘地理信息事业单位的改革方向

由于基础测绘工作在地理信息工作中的比例越来越小，且地理信息的产业化和非测绘化越来越严重，自然资源部门将设立国土测绘、地理信息管理这两个管理机构来分别进行管理，原直属事业单位、各中心将进一步彻底整合。

伴随着各类调查监测技术的深入应用，自然资源调查监测越来越多地依赖传统测绘技术和现代信息技术相互集成所形成的现代测绘地理信息技术，并且是自然资源调查监测的主要支撑技术。

同时，由于测绘地理信息事业单位的回归聚焦到国家基础性、公益性测绘项目，逐步减少参与市场竞争，把微观、具体业务放给企业，把市场还给企业，解放和增强行业整体活力，其他企业不断进入地理信息产业领域，市场主体将是企业而非政府下属机构，市场竞争公平化和有序化，将极大促进公益性事业和市场化产业同步协调发展。

3.2 基层测绘地理信息事业单位的改革难点

3.2.1 测绘地理信息行业自身的困境

测绘主要是采集空间地理数据，地理信息则是加工、分析、发布测绘提供的原始地理空间数据，地理空间数据是两者联系的纽带，地理空间数据非常丰富，范围极广，水利、农业、林业、经济、人口、环保、民政和交通等人文数据也有空间相关性，也是地理空间数据。

随着“3S”技术为代表的高新技术的快速发展，传统的测绘行业正在迅速向地理信息产业转化，大多数地理信息产业不再受限于测绘工作，急需在行政上放开束缚，所有分开管理是符合当前发展需求的。

3.2.2 考验基层测绘地理信息管理机构的行政、行业管理能力

虽然市级有测绘资质单位几十家，且大部分是事业单位，真正具备实力的甲级测绘资质单位才一、二家，乙级测绘资质单位几家，而县区级只有少数几家丙、丁级测绘资质单位，基层测绘地理信息行业实力太弱，管理水平有限，很难担负起自然资源的调查与管理这一重要职责，胜任不了行政、行业管理工作。

融合、安置好相关部门人员，建立好技术人才队伍，规范管理、开创基层测绘地理信息产业发展新局面是一个考验。

3.2.3 各个部门行业间的沟通、协调、数据共享、保护与安全问题

为避免数据浪费、充分发挥作用，数据就得全面共享。数据在不同部门，隔阂与行政干预的存在使得共享非常困难，即使隔阂消除，也会因为标准不同而不好融合。

数据的保护与安全、开放共享是硬币的两面，要兼顾之，就需要对数据技术提出研究挑战、对法律的制定与执行提出很高要求，不断保持平衡。数据开放需要脱敏，目前缺乏必要的技术和人才支撑，很难来规范。

3.2.4 警惕出现新的多重管理问题

改革的主要目的之一就是为了消除多重管理，然而，测绘地理信息行业涉及面广，有行业间的数据共享，就说明行业不得不受到多重管理，原测绘地理信息管理机构撤并到自然资源部门，规格表面上获得提升，实则行政管理相对弱化，各级自然资源部门不可能拥有所有数据的管理权，特别是人文数据，要警惕改革之后可能出现新的多重管理问题。

3.3 基层测绘地理信息事业单位的改革对策

（1）重视行政管理，探索开展管理体制创新试点、发挥首创精神，在组织结构、用人制度、社会保障、多方监督等方面拿出有效举措，创新体制机制，优化人事管理和收入分配制度，激发自身创业创新的活力，注重人才队伍建设、落实职称制度等；

（2）总体部署区域测绘地理信息产业详细规划，逐步实施中长期、年度计划，持续开展“五大业务”，尤其要搞好新型基础测绘，为区域经济发展提供优质服务，并取得相应财政支持，形成良性循环，保证产业可持续壮大；

（3）正确引导企事业单位，化解遗留问题，积极稳妥推进改革，加强行业管理。明确单位职能定位，推动去行政化，调整业务方向，强化提供公益服务的社会责任，提高服务水平和效率。不断优化产业结构、供给结构，研究外部需求，实现业务转型升级。盘活现有资产，巩固发展成果，加强统一管理，完善市场监管制度，建立多元约束机制，营造更加规范的市场秩序；

（4）注重发展“3S”技术，做好“3S”集成应用，分片统一进行大比例尺的数据合推，主动共享既有的测绘地理信息成果，完善成果共建共享工作机制，激励成果共建共享行为，确保测绘地理信息事业的健康发展。

测绘地理信息产业范围正飞速扩张，矛盾不断升级，改革非常及时，基层测绘地理信息事业单位改革决定着测绘地理信息产业发展方式转变的成败，也是能否利用好这一轮发展机遇期促进产业持续稳定增长、结构不断优化并再上一个台阶的关键。