PPP模式在市政轨道工程中的应用

郑海棠

（金肯职业技术学院 南京 211156）

1 PPP模式概述

PPP模式指的是公私合作伙伴关系，是英文“Public-Private Partnership”的缩写，公共职能部门与私营企业签订长期合作协议，就某项公用事业项目授予私营企业一定期限的特许经营权，特许期满后私营企业将项目经由不同的方式交还给公共职能部门。

PPP模式在轨道交通工程中应用主要包含四个阶段：前期准备（包括项目建议书和可行性研究）→确定PPP项目公司（包括招标、评标、定标及合同谈判及签订）→项目实施（主要是项目的建设、竣工验收及运营）→项目移交（分为有偿移交和无偿移交）。

2 PPP模式在轨道交通工程的应用现状

2.1 应用原因

城市轨道交通工程具有资金密集、建设周期偏长、风险大、公益性较强等特点，过去主要采用政府全额出资或者担保制企业贷款等方式。随着轨道交通需求的增加，政府资金的全面采用无疑将给政府带来更大的经济压力；由于轨道交通的公益性，运营模式利润较低，民间资本参与积极性不高；而随着融资方式的多元化发展，PPP模式采取特许经营权的方式，社会投资者通过获得一定年限的特许经营权来弥补前期投入。它不仅有助于减轻政府的财政负担，还鼓励社会投资者通过开发最佳解决方案来降低成本和提高效率，积极参与轨道交通的建设与运营管理。

2.2 应用方式

目前PPP模式在国内外轨道交通中有如下几种典型的应用方式：

（1）伦敦地铁PPP项目

2002年伦敦PPP重建项目是典型的失败案例。伦敦地铁公司代表英国政府将伦敦地铁系统的维护和基础设施供应工作转给了由三个基础设施公司[1]组成的PPP财团，并给予30年特许经营权。该项目由英国运输部对债务进行担保，这种担保加重了公共财政的负担，合同订立时权责不明确，政府监管不力，PPP财团数据管理能力欠缺，项目各方未能紧密协作，这些都是导致项目失败的原因。伦敦地铁PPP项目的失败，为后来的地铁PPP项目提供了经验教训。公私长期合作关系的构建是一个极复杂的工作，应全面综合考虑各方面因素。

（2）新加坡模式

新加坡地铁由政府全额投资，并交给具有资源开发和运营管理运营经验的社会投资者，运营公司只有管理和使用权。这种模式通过将项目市场化，改变过去垄断的局面，适度的竞争提高了运营效率[2]。

（3）香港地铁PPP项目

香港地铁采用的是“地铁+物业”的模式，政府将一部分地铁站点的上部开发向投资人开放，上部物业的开发在不影响地铁正常功能发挥的前提下，由社会投资人建设并享有一定期限的经营权，成功地将地铁建设与物业开发紧密结合，实现共赢。香港地铁PPP项目是目前唯一盈利的轨道交通项目[3]，它的成功经验表明，将地铁与沿线土地联合开发是缓解政府投资压力、吸引有专业经验的社会投资者的有效途径。

（4）北京地铁四号线

2004年兴建的北京地铁4号线在我国内地首先普及了“PPP”概念，是内地第一例成功的PPP模式地铁项目。该项目由北京市基础设施投资有限公司、北京首创股份有限公司和香港铁路有限公司三家企业合作成立PPP项目公司——北京京港地铁有限公司，与政府投资方（北京市基础设施投资有限公司）分别承担总投资的两个部分：政府投资者主要负责土木工程项目的投资和建设，包括车站结构和地铁隧道工程；PPP项目公司主要负责设备的投资建设及运营维护，包括信号灯、车辆、自动检售票系统等。该项目分为三个阶段：增长期，成熟期和特许期。先以无偿或象征性收租的方式将项目租赁给PPP项目公司，然后增加租金，使政府投资公司可以参与利润分配，最终项目无偿地交给政府。通过将项目分拆减轻了政府财政压力，降低了出资各方的风险；通过引入社会投资，实现了地铁的科学管理、提高了运营服务水平。

不同的项目各有利弊，其中香港地铁PPP项目为国内轨道交通工程中引入PPP模式开启了一个成功的典范，而北京地铁四号线的成功为PPP项目在我国的发展奠定了基础。

2.3 应用特点

城市轨道交通作为一个准公共产品，服务于特定的轨道区域，具有一定的自然垄断性；轨道交通工程由于建设周期长、资金占用用量大、公益性较强、投资回收期长等特点，较难吸引社会资本独资参与，在采用传统的融资模式时具有较大局限性，将PPP模型应用于轨道交通工程可以改善这种情况。

轨道交通工程中应用PPP模式有如下优点：

（1）缓解政府财政压力，转变政府职能

市政工程投资金额往往比较大，与传统模式中市政工程完全采用政府财政资金相比较，PPP模式通过吸引社会资金的注入，补充了政府市政项目的缺口，缓解了财政压力，使市政项目能顺利进行，尽早为居民提供便利的服务。通过PPP项目公司的引入，政府部门从公共服务的提供者转变为项目建设的监督者。退出复杂的项目建设过程也减轻了政府的职能压力。

（2）引入更专业的技术及管理经验，提高风险应对能力

市政轨道工程中应用PPP模式，通过招标的方式引入竞争机制。通过政策扶持以及特许经营权等方式，吸引管理科学、技术先进的投资者参与竞标，引进了先进技术和高效管理经验，更有创新性的收入来源。通过组建PPP项目公司的方式，分摊项目风险，在合同中明确参与各方责权利，提高项目的风险应对能力。

（3）提升轨道交通工程质量和服务水平

在PPP模式中，政府职能部门的监督，保证了项目的质量；政府与社会资本之间的合作使项目有效运作。社会投资者拥有的专业技能和专业人才使他们能够在提高公共服务水平的同时最大化其投资利润。

轨道交通工程PPP项目由于周期长、结构复杂、风险大等原因，也存在一定的缺陷：

（1）缺乏项目相关经验

PPP模式应用于轨道交通工程中在我国尚处于起步阶段，虽然在国内一些城市存在一些相对成功的案例，但是与真正意义上的PPP仍存在一定的差距，成功的经验比较匮乏。

（2）决策周期较长、协调难度大

轨道交通PPP项目由于投资额大、建设周期长、涉及部门较多，需经较多政府部门审批，导致决策周期较长。由于目前针对PPP项目缺乏统一、规范的标准，决策不规范，不同部门的要求不同，协调难度较大，易造成审批延误，降低项目的运行效率。

（3）风险变化大

PPP项目由于安全限制较多，建设周期长，项目参与者结构复杂等特点，在项目建设和运营过程中存在诸多不确定的风险因素。例如在建设周期中政策的变化，各参与方的利益冲突、以及不可抗力事件等，这些不确定性风险因素都会给轨道交通工程建设带来一定损失。

3 建议及结论

PPP模式在市政轨道交通工程中的应用仍处于起步阶段。由于项目回报周期长，风险因素变化较大等特点，在应用中需结合区域和项目特征进行有针对性的管理。轨道交通PPP项目成功应用关键在于：

3.1 创造良好外部环境，拓宽融资渠道

轨道交通PPP项目的成功实施需要比较完善的法律条文及规范性文件的配合，对政府职能部门及社会投资人在项目中的职责、权利、义务进行明确的界定，明确各自承担的风险，维护各方利益，实现真正的“利益分享，风险分担，全程合作”。

PPP模式的最大特点是通过政策扶持例如赋予特许经营权来保障社会资本的利益，从而吸引社会资本。应结合当地轨道交通建设的实际情况，创新投融资渠道，通过税收优惠、优化项目审批流程等，保证社会资本的权益。通过政策、市场等多方位的保障，使创新型融资模式有坚实的发展基础。

创新性引入PPP项目建设基金，建立融资平台，调动社会资本，减轻政府财政压力，促使融资多元化，完善债务结构。

3.2 控制成本，创新盈利模式

控制成本和提高经济效益是PPP项目成功运营的标志。应提前做好充分的市场调查和市场预测工作，通过科学地调查市场、严谨地设计建设方案，将各种未知风险降到最低，做好项目的全过程成本控制与管理。轨道交通PPP项目具有公益性和商业性的双重属性，通过创新盈利模式，加强地铁沿线地下区域的开发利用，最大限度地开发地铁交通沿线的可开发资源，为城市轨道交通健康持续发展创造条件。

3.3 合理分担风险，加强人才培养

轨道交通PPP项目的风险具有多样性及不确定性等特点，应当构建完善的风险管理机制。通过提高合作主体的风险意识，有效评估各项风险，制定合理的风险管理办法，将风险最小化。建立公平合理的风险分担机制，政府职能部门主要承担政策调整的风险，PPP项目公司主要承担项目建设、运营的风险，双方共同承担不可抗力风险，实现“风险共担和利益共享”。

现阶段轨道交通PPP项目领域的风险管理经验缺乏，政府部门对可能出现的风险认识不清。应当加快PPP融资模式专业人才的培养，有效评估和防范风险，明确责任主体，确保轨道交通PPP项目优质高效开展。

总之，PPP模式与轨道交通工程项目的有效结合，应当结合项目特点、采用创新的融资和盈利模式、合理分担项目风险、培养专业化管理人才，既能减轻政府财政压力，又能引进高效的管理经验，实现参与各方的共赢。