城建档案执法依据及运用探析

汪春芬 浙江省衢州市城市建设档案馆，衢州 324000

“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是法制政府建设的基本要求。城建档案管理也必须做到严格依法行政，按照法律法规规定做好城建档案行政执法工作。然而目前，各地城建档案管理机构开展档案行政执法则成了最薄弱的环节，有的城建档案管理部门很少开展档案执法监督检查，对违法单位和个人进行处罚的则更少。为此，本文对城建档案执法依据进行系统梳理、归纳及具体运用分析，方便城建档案执法人员在执法过程中参考使用。

1 城建档案执法法律体系

城建档案行政执法的法律依据主要是指城建档案管理部门在行政执法过程中，作出具体行政行为所适用的法律、法规和规章。从目前的现状看，不少从事城建档案工作的人员在开展档案执法活动时，不知哪些法律可以适用，对这些法律之间到底是什么关系也不清。其实，经过这么多年的发展完善，城建档案执法法律法规已经有了比较完善的体系。一是法律，主要有《档案法》《建筑法》和《城乡规划法》三部法律；这三部法律中虽没有直接的城建档案执法依据，但它们是城建档案下位法的法源，基本原则均来自这三部法律，如《档案法》第十条、十一条规定应当立卷归档的材料，必须定期向本单位档案机构或者档案工作人员移交，第二十四条规定了法律责任。《建筑法》第六十一条规定完整的工程技术经济资料是竣工验收的必备条件。《城乡规划法》第四十五条规定了档案报送要求，第六十七条规定了未报送档案违法责任。二是行政法规，主要有《档案法实施办法》《科学技术档案工作条例》《建设工程质量管理条例》。三是部门规章，主要有建设部制定的《城市建设档案管理规定》《城市地下管线工程档案管理办法》。四是地方性法规和规章，如《浙江省城市建设档案管理办法》（本文以浙江省衢州市为例）等。上述四个方面的法律法规，因其制定机关的不同，其法律效力也不同，其效力的大小依次为：法律、行政法规、地方性法规和部门规章、地方政府规章。

2 城建档案执法主体依据

根据现行的《档案法》的规定，县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门具有主管本行政区域内的档案事业，依法查处档案违法行为的行政职能；但是在实际工作中城建档案执法主体为县级以上地方人民政府建设行政主管部门或者是受其委托的城建档案馆（处），档案行政主管部门也不会主动参与城建档案的具体行政执法。《城市建设档案管理规定》第三条第二款明确规定县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的城建档案管理工作。城市的建设行政主管部门也可以委托城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作。《浙江省城市建设档案管理办法》第六条规定县级以上建设行政主管部门负责本行政区域内的城市建设档案工作，第七条则对城市建设档案机构职责作了进一步规定。此外，《城市地下管线工程档案管理办法》第三条第三款规定县级以上城市人民政府建设主管部门负责本行政区域内城市地下管线工程档案的管理工作。城市地下管线工程档案的收集、保管、利用等具体工作，由城建档案馆或者城建档案室负责。在实际工作中，各级建设行政主管部门会将执法权委托于城建档案馆（处）行使，如浙江省衢州市住建局在2006年就实行了行政执法责任制，将城建档案的所有行政执法职责全部委托衢州市城市建设档案馆（处）。需要注意的是，城建档案馆（处）在对外作出具体行政行为时，必须署委托人建设行政管理部门的名称，加盖建设行政管理部门的印章，而不能署城建档案馆（处）的名称及加盖城建档案馆（处）的印章。否则，将被视为越权而不具有法律效力。

3 城建档案执法监督检查依据

一是对建设项目档案监管。城建档案日常执法的最主要的一项工作就是对建设项目档案是否及时移交进行检查，通过检查发现城建档案违法行为，从而对违法对象依法作出行政处理，确保城建档案及时移交。为此，城建档案相关法律法规对这方面的规定最多也最细。经过梳理归类，总共有8个条款从不同角度以不同要求作出了规定。其中《建设工程质量管理条例》1条，《城市建设档案管理规定》3条，《浙江省城市建设档案管理办法》4条。

《建设工程质量管理条例》第十七条规定建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定，及时收集、整理建设项目各环节的文件资料，建立、健全建设项目档案，并在建设工程竣工验收后，及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。

《城市建设档案管理规定》第六条第一款规定建设单位应当在工程竣工验收后三个月内，向城建档案馆报送一套符合规定的建设工程档案。第七条对改建、扩建和重要部位维修的工程，要求在工程竣工后三个月内向城建档案馆报送。第十条对建设系统各专业管理部门形成的业务管理和业务技术档案，向城建档案馆移交作了规定。

二是对城市地下管线工程档案的监管。城建档案日常执法除了对建设项目档案是否及时移交进行检查外，就是对城市地下管线工程档案的监督检查。经过梳理归类，总共有8个条款作出了规定。其中，《城市地下管线档案管理办法》5条，《城市建设档案管理规定》1条，《浙江省城市建设档案管理办法》2条。

《城市地下管线档案管理办法》第七条规定施工单位在地下管线工程施工中发现未建档的管线，主管部门应当责令地下管线产权单位及时将测量的材料向城建档案管理机构报送。第十条规定建设单位和地下管线专业管理单位应当及时向城建档案管理机构移交资料。第十一条规定了建设单位向城建档案管理机构移交的档案资料标准要求。第十二条则进一步对地下管线专业管理单位更改、报废、漏测部分的地下管线工程档案及时向城建档案管理机构移交作了规定。第十三条第一款规定了工程测量单位应当及时向城建档案管理机构移交有关地下管线工程城市地形图和控制成果。

4 城建档案行政处罚依据

城建档案执法中很重要的一项工作就是对执法检查中发现城建档案违法行为，依法作出行政处罚，只有监督检查，没有处罚，城建档案执法则有头无尾，没有形成闭合管理，不利于城建档案事业的发展。为此，城建档案相关法律法规也对处罚作出了明确规定。经过梳理归类，除《档案法》《建筑法》《城乡规划法》三部法律原则性的处罚条款未列入梳理范围，具体的可直接适用的处罚条款总共有7条。

行政处罚会对行政相对人利益产生较大的影响，为此，在具体执法过程中，应按照《行政处罚法》的规定重点注意以下五点：一是执法人员要持证执法。在城建档案行政执法过程中至少有二位取得省法制办核发的执法证人员参加，并应主动向当事人出示执法证件。二是当事人合法权利要保证。城建档案行政主管部门在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，以及当事人依法享有陈述、申辩权、听证等权利。三是处罚种类要适用正确。虽然根据《档案行政处罚程序暂行规定》的规定，档案行政处罚的种类只有警告、罚款和没收违法所得等三种。而城建档案根据上述梳理的处罚依据看，只有罚款一种，而责令改正只是一种行政处理措施，不属于行政处罚，因此，我们在具体城建档案行政执法中，只能作出行政罚款的处罚，而不能私自增加处罚类型，否则即为违法。四是行政处罚决定书要规范。城建档案行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据以及行政处罚的种类和依据，特别注意的就是行政规范性文件不能作为处罚依据；申请行政复议或者提起诉讼的途径和期限，若不载明，二年之内当事人都可提起诉讼，这不利于及时结案；五是处罚决定书要依法送达。送达方式有多种，如当面送达、邮寄送达、公证送达等，如果只作出处罚决定而没送达，行政处罚就不会发生法律效力。