论刑事监督立案困境应对

孙慧莲

摘 要：刑事监督立案是检察机关履行法律监督职责的重要体现，如何破除监督立案难的问题，需要制定监督立案业务考评制度，联合纪委监察委推动监督立案落实，明确立案监督案件调查权的法律地位，从根本上破除监督立案难之困境。

关键词：监督立案;行刑衔接;调查

为服务海洋经济，促进海洋渔业资源可持续发展，某市检察机关主动出击，率先在该省推行打击破坏海洋渔业资源犯罪专项活动，为促进“两法衔接”工作，牵头与公安、渔政、海警等部门会签有关打击破坏海洋渔业资源犯罪的“行刑衔接”意见，成为该市海洋工作的亮点。但在伏季休渔期间，本应“同气连枝”，打击破坏海洋渔业资源犯罪，但检察机关依旧存在监督公安机关立案难的顽疾。

一、以案例探析监督立案的困境

某市渔政执法机关在海上例巡查中，发现收购渔货物船只，押回船只，并通知检察机关和公安机关到码头查看，就案件办理提出建议。渔政执法机关基于本案是“行刑衔接”以来涉案数额较大案件，迫切希望公安机关能够立案，若不能刑事立案，在其执法环节，则只能简单询问其船名、船东、是否知晓禁渔期等，作出行政处罚，无法限制船长和船员的人身自由，也不能有效询问较多的涉嫌犯罪的细节，而公安机关则认为本案现有证据难以认定涉嫌犯罪拒绝立案。检察机关认为还未到初查阶段，就有如此较大的涉嫌犯罪线索，有进一步侦查的必要，后向公安机关发出《不予立案理由说明书》，才予以立案。

第二起是某市渔政执法机关查获有人在禁渔期、辖区内涉嫌采用小于规定的网目在禁渔期进行非法捕捞，捕获的鱼类数量较多，非法捕捞人对非法捕捞活动予以认可。但本案在侦查机关的管辖上出现相互推诿，导致渔政执法机关在例行询问后，释放相关人员，致使检察机关向渔政行政执法机关发出《建议移送涉嫌犯罪案件函》，也无法收到回复。

在已经开展“行刑衔接”的领域出现如此现象，可想在与其他执法部门开展的工作中，监督侦查机关立案，并非易事，主要表现为：一是行政执法机关与侦查机关相互推诿，行政执法机关寄希望于侦查机关动用刑事侦查措施打击非法捕捞行为，侦查机关则认为涉嫌认定犯罪证据不足，难以保证后续“捕的住，诉的出，判的了”，不予接收“欠缺”案件;二是衔接机制作用性不强。各单位联合出台工作衔接方案一方面出于上级指示，应付督察，另一方面则基于重大事件发生，不得不为之，主动出击，愿意有所为的少。即便签订衔接方案，怠于履行的多，忠实履职的少，怠于履行，衔接方案上也无应对之法。三是检察机关在两法衔接领域及对派出所专项检查方面遇冷。监察体制改革后，做强监督主业，加强监督刚性，是检察机关寻求突破的重要抓手，积极到行政执法机关走访，认真对派出所开展专项检查，面对行政执法机关、侦查机关的敷衍、应付，却只能走程序性工作，建议行政执法机关移送案件，向侦查机关发《不予立案理由说明书》等，强制性不足，难以顺利推进监督立案工作。

二、监督立案难之原因分析

（一）立案标准认识不一，指标考核成为加重因素。根据刑诉法的规定，公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案。对立案的法定条件，个人认为既不能机械地理解为必须要有充分证据证明犯罪事实且应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任，法律条文中规定的也只是要求受案机关“认为”有犯罪事实，需要追究刑事责任，所谓“认为”也就是侦查机关根据立案前掌握的证据状况自行做出判断，犯罪事实和刑事责任的寻找只是一种可能性，不一定是客观事实。当然也不能对随意立案滥用立案权。以第一起案件为例，该船舶是收鲜船，根据行政执法机关的询问，该船在海洋漂泊多日，收购多艘渔船渔货物。但并不明确每条渔船是否已经达到非法捕捞水产品罪的认定标准，检察机关认为根据船长、船员的口供，本案有較为明显的犯罪线索可以查找，有较大的突破口，有追究刑事责任的必要，采取必要的强制措施后，更有利于侦破案件。而公安机关则认为船东很难到案，上游犯罪事实难以查询，货物早已卸货，难以查到下家，以此为由认为该案难以成案。此外，公检机关背后考核指标因素的存在，则加重了两机关在立案标准认识不一的问题。检察机关希望能够在彰显其监督刚性，在监督立案数上能够有所突破，而公安机关则更多的想将注意力集中在较为容易突破的案件上，毕竟背后有结案率的考核。

（二）监督手段缺乏刚性。公安机关享有启动、终结侦查程序的完整权力，检察机关自始就被排除在侦查程序之外。“没有强制力的法律是一把不燃烧的火，一缕不发亮的光”。我国法律只规定了公安机关应当接受监督的义务，但是却没有赋予检察机关任何的强制手段来保证监督立案权力的实现。实践中经常会出现公安机关接受监督立案后，存在立而不侦、侦而不力，消极怠工现象的，检察机关除了在监督公安机关立案后三个月未侦查终结，向其发《立案监督案件催办函》，让其反馈侦查进展情况外，无权问责，也没有更好的办法去督促。

三、监督立案难之应对方法

（一）制定合理的监督立案业务考评制度。检察机关在做强做实监督主业中，不能想当然的为了监督而监督，切忌片面的将监督立案件数和人数作为衡量某地监督业务水平的唯一标准。某地在考核中，将监督立案判决数纳入考核范围，对这种以诉讼结果作为评判前行为是否恰当，笔者认为，在履行职责的过程中，应当更要关注该案件的监督在当地是否达到了政治效果、社会效果和法律效果的“三赢”局面，因此，建议将政治效果、社会效果的评价具体量化。

（二）联合纪委监察委推动监督立案落实。山东邹城市检察院与其市纪委、监察委联合出台进一步推动检察建议工作的实施办法，以增强检察建议之刚性。为增加监督立案的强制力，笔者认为可从中予以借鉴，寻求人大、纪委、监察委的支持，对怠于行使，放纵犯罪的案件，可移交纪委、监察委处理，视情况予以问责或者依纪依法追究相关领导及人员的责任。

（三）明确立案监督案件调查权的法律地位。根据《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》和《人民检察院刑事诉讼规则》规定，检察机关办理立案监督案件可以调查、核实有关证据资料，且进行调查核实时，可以询问办案人员和有关的当事人等，但却没有详细规定该调查权的法律地位，取法确定启动调查权的时机以及调查过程中形成的材料的性质。有观点认为，要求公安机关说明不立案的理由前不必进行调查，只有当公安机关不立案理由不能成立和向公安机关发出《通知立案书》前才能调查，另一种观点认为，要求公安机关说明不立案的理由前就可以进行调查，笔者认为设立该项调查的初衷是为查清公安机关是否存在应当立案而不立案的情形，是通知公安机关立案的前提，该调查权应当在侦监部门受理案件后或者发现涉嫌犯罪线索时启动，否则不利于检察机关作出是否应当监督立案的决定。此外，检察机关通过调查核实所取得的证据资料能否直接作为证据使用，有观点称通过该调查权不是一项独立的诉讼活动，其获取的材料仅仅是为了决定可否立案，不可以作为证据使用。但是笔者认为，检察机关在立案监督过程中投入了较多的人力、物力，若能明确调查中取得的材料的法律地位，这对检察机关行使调查权将起巨大的推动作用，能够进一步将监督落到实处。

参考文献：

[1]甄卓，候晓焱：《刑事立案监督的启动困境应对》，《中国检察官》，2017年07月，总第272期，第35页.

[2][美]E·博登海默著：《法理学、法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第110页.