PPP模式对工程建设的经济效率影响分析

许达昌

（海口市政府投资项目管理中心 海南省海口市 570100）

1 引言

PPP是Public Private Partnership的简称，即政府和社会资本合作的模式，这种模式将社会资本先进的管理模式和丰富的实践经验与政府强有力的政策支持结合起来，解决了社会基础设施建设项目中政府资金不足和经验缺乏的难题。但不能忽视的是，无论是在公共投资驱使宏观资源配置，还是具体PPP项目的投资运用效益的微观层面，PPP模式的经济效率并不能完全体现出来。PPP项目的决策、实施和运营，控制权的产生、转移、配置等经济效率产生过程中，必定有许多影响PPP项目经济效率的关键性因素，如何在PPP项目全生命周期的运行过程中，甄别并分析这些影响项目经济效率的关键性因素，发现其中的关系和区别，才能从整体上提高PPP模式的经济效率。

2 PPP模式对项目经济效率的影响

众所周知，PPP模式最大的优势在于能够提高整体项目建设运营的效率，这一结论早已得到了理论和实践方面的验证。在这一环节中，却蕴含着一个先入为主的假设：较之于政府部门，社会资本往往以利润最大化为目标而不断提升自身生产效率，因此人们往往认为社会资本比政府部门更加有效率。但在PPP模式下，社会资本的合理利润已经被合同所规定，其收入往往也只受合同履约情况的影响而有波动。PPP模式在提升项目建设经济效率的同时，合同成本控制和公私主体目标等方面的经济效率仍然受到了较大的限制。

2.1 提升了项目资金使用效率

从PPP模式的实践情况来看，PPP模式对项目资金使用效率的提升主要表现在两个方面：

（1）PPP模式提升了政府资金使用效率。自分税制改革以来，地方政府的财政收入降低，难以满足公众日益提升的公共设施需求，在这种大背景下，PPP模式的出现，极大程度上缓解了基础公共设施建设项目对政府财政的巨大压力，地方政府可以将有限的资金投入到更多的公众服务和产品的供给中，进而从总体上提升了地方政府的资金使用效率。

（2）PPP模式降低了基础设施项目的综合成本。社会资本负责项目的建设运营环节是PPP项目的主要特征，在这种模式下，PPP项目的社会资本需要在前期投入较多的建设资金，并从项目建成后的运营收入或政府补贴中得到相应的回报，这种以与经营绩效挂钩的回报模式为重要特征的建设经营方式给社会资本带来了无形中的压力。社会资本会在工程建设、运营中主动控制成本，力求项目建设、运营的利润最大化，最终可以在一定程度上降低基础设施项目的综合成本，节约了项目的整体投资，提升了项目建设资金的使用效率。

2.2 提高了合同成本管理难度

交易成本理论认为，合同成本的产生往往产生在高资产专用性、高复杂性、高不确定性和较低的竞争性项目中，而这些特点与PPP项目有高度的重合，PPP项目的高额交易成本正是来源于合同的基本特性。

在PPP项目中，合同为PPP项目明确了政府与社会资本不同的责任和权力，并且对项目建设运营过程中的风险分担机制作出了规定，但其合同根本的长期性、复杂性、不确定性、不灵活性和不完整性都使得项目交易成本变得较高。

另外，PPP项目的交易成本是由其合同的复杂性和不确定性所决定的。在合同管理能力不理想甚至低下的情况下，政府与社会资本之间的合作容易出现机会主义倾向。在合同的履行中，各个主体的行为选择是合同签订时不能预料的事情；随着越来越多的群体加入，复杂的合同关系将使PPP建设项目的管理成本随之上升。

2.3 解决了政府和社会资本间目标不同的问题

传统政府投资模式中政府和社会资本之间的目标不同是导致影响PPP项目经济效率低下的重要因素之一。已有研究表明，组织之间目标冲突的后果是高昂的合同议价费用等机会主义行为，进而无法实现政府投资项目的建设运营目标，导致项目建设经济效益较低。

对于参与PPP项目的双方而言，目标不同也是十分正常的，政府是为了满足日益提高的公共服务需求而进行投资建设，社会资本的目标则是希望在PPP项目合同周期中最大化自己的利益。正如上文所述，合同的不完全性，提供了机会主义行为的操作空间。在合同总金额确定的情况下，社会资本可能利用自己的技术经验等方面优势，增加自己的利益回报，而不是总体上降低政府的建设成本，这种情况下并不能正在意义上实现经济效率的提升和成本的减小，最终可能导致项目的投资建设没有达到最理想的状态。但是PPP模式又创新的引入绩效评价考核体系，通过构建从造价控制、服务供给、维修管理等多维度的评价考核体系，一定程度上避免了上述问题。同时，较传统政府投资模式而言，PPP模式在一定程度上是实现了经济利益提高，并且实现了高效高质量的供给公共服务和公共产品。

3 提升PPP模式下工程建设经济效率的建议

3.1 政府应更加理性的对待PPP模式

虽然PPP模式下项目的建设优势已经在国外许多项目中得到验证，但政府部门应当清醒的看到，PPP模式并不是公共服务设施建设的万能药。如果政府没有以正确的态度和谨慎的方法对待PPP模式，很有可能PPP模式下的项目建设最终无法成为真正的公私合作，反而成为了社会资本，享用基础设施投资利益的饕餮盛宴。因此，政府在对待PPP模式建设新项目时要端正态度谨慎进行，在PPP项目的合作关系建立时，地方政府应当致力于建立真正的公私合作关系，通盘考虑生产成本、社会成本、经济效益、社会效应等方面因素，降低社会总成本，实现社会净福利最大化，通过可持续发展的合作来实现PPP项目建设的共同目标。

3.2 基于互联网技术革新合作和治理模式

在我国，社会资本是被允许发起PPP项目的，但实际上由社会资本所发起的PPP项目非常少。目前大多数已成功开始实施建设的PPP项目，是以政府部门为发起人，由发改委和财政部门审批，经过多重行政手续之后，由人民政府审批通过后才开始招标建设。此过程中，政府审批部门存在效率较低或协调周期较长的情况，在一定程度上影响PPP项目的经济效率和时间效率。此外，政府部门作为发起人的PPP项目重点关注的主要是政府和社会资本的利益，公众在PPP项目的决策中没有话语权。实际上，PPP模式的实质在于将不同利益的主体进行衔接和沟通，形成一个不仅由政府和社会资本组成的政企合作系统，而且这个系统还应当有社会公众和其他社会组织的参与。结合目前发达的互联网技术，PPP项目的治理过程可以增加多方主体互动，实现共同参与网络治理。对于PPP项目而言，网络治理更多的意味着不同利益主体之间的互相依赖和协调，并接受相应的责任和监管，在这个治理过程中，各方主体应当享有平等参与的权利和机会，各方的合作是基于共赢而非对抗，权利和责任在网络化中被分享和分担，最终实现PPP建设项目经济效率的提升。

3.3 提升政府自身建设能力

结合上文的分析，PPP项目经济效率的提高，可以从合同设计和提升合同管理能力入手，这就要求政府需要具备专业的技术和有效的合同管理能力配合。健全的法律制度和监管框架，制定全面有效的规制对于提升PPP项目的经济效率有重要的意义。政府应当充分发挥其在PPP项目中决策领导的作用，从根本上保护公共利益，避免PPP项目被社会资本或市场所控制。面对激烈的市场竞争中日益强势的私人部门，提升政府自身建设能力，强化政府在PPP项目中的决策作用，是提升PPP项目经济效率的时代需要。

4 总结

随着PPP模式在全世界范围内的推广，世界各国逐渐认识到，PPP模式的经济效率提升，与自身认识、建设能力、治理模式等方面的因素是分不开的。中国目前正处在PPP项目大量上马的时代，如何更有效的提升项目建设的经济效率，如何真正地实现PPP模式的物有所值问题，如何实现公共价值的长期性和可持续性等问题是摆在我们面前的难题，这些问题也是未来推广运用PPP模式需要重视和研究的问题。

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