存量优先理念的城市产业园区转型发展刍议

陈眉舞，张驰

(1.南京大学城市规划设计研究院，江苏 南京210093；2.南京大学商学院，江苏 南京 210093)

0 引言

快速土地扩张的阶段对我国大多数城市而言已经终结[1]。中国发展进入新常态，正从规模速度型粗放增长转向质量效益型集约增长。《国家新型城镇化规划》指出，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。近年北京、上海、南京等一些城市也先后提出建设用地“零增长”、“负增长”的规划新思路。2018年7月，新成立的自然资源部印发《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（[2018]1号），要求强力破除土地资源无效低效供给，提高资源供给质量和效率。

面对新的“收缩”环境，中国城乡规划研究和实践要突破“必须增长”的观念，树立新常态下“精明增长”与“精明收缩”并存的新理念[2]。中国城市产业园区是改革开放的产物，当前各类产业园区已进入成长和提升关键期，为了在新一轮发展中抢先实施转型升级，及早实现从“量的扩张”到“质的提升”，增强园区综合竞争力，进一步实践“高水平发展”模式，产业园区必须积极加快产业结构调整，推动园区“二次开发”[3]。在这一过程中，如何对既有土地空间资源进行“精耕细作”，提升存量资源的利用效益，成为园区未来更新规划关注的重点。

1 城市产业园区发展瓶颈中的共性问题

1.1 产业趋同与新动能不足

20世纪末以来的城市GDP追逐和城市 “园区热”导致大量产业园区的诞生，园区内部产业之间、同一城市不同园区之间，同类产业或产品存在盲目招商、重复投资和产能过剩问题。此外，进入新的历史时期，国际经济形势动荡，国内经济面临下行压力，由此带来各地产业园区产业结构调整和产业升级的困难，产业新动能不足，高技术、高附加值产业成长较为缓慢。

1.2 土地利用粗放与效益偏低

长期以来园区工业企业可通过低廉的价格获得大量工业用地，形成了重扩张轻挖潜、重规模轻效率的粗放使用模式。同时，近年来我国部分开发区和工业园区不同程度存在土地闲置问题。2012年国家土地督察公告（第5号、第6号)特别指出，2011年国家土地督察系统例行督察的64个地级以上城市中，有43个城市918个项目存在土地闲置问题，涉及面积8.84万亩。

1.3 特色环境与服务配套薄弱

虽然绝大多数城市产业园区的管理比较扁平化，服务和办事效率较高，但缺少配套服务支撑体系，且管理和后勤服务体系方面与发达国家的产业园区相比差距是比较大的。由于大多数产业园区的区位设置在城市新区，相对独立，与原有城市中心距离较远，容易产生“工业飞地”现象。园区总体环境缺乏特色，人性化考虑不足[5]，缺乏居住、生活、娱乐、休闲、运动的配套设施。

2 存量优先理念的园区转型模式思考

2.1 产业升级与园区转型的态势分析

当前，全球正进入第四次产业转移：一些发达国家提出“再工业化”口号进行制造业回流；许多跨国经济体为了降低制造业成本，也在全球展开了新一轮的产业布局调整；全球各国都将新兴产业发展作为新的经济增长点。作为重要经济发展载体的我国城市产业园区，应顺应新的发展形势对园区产业结构作出调整。

从上海、苏南等地产业园区发展态势看，大量以制造加工为主的产业正在逐步迁移出园区，服务业正在快速发展。有研究统计，2004-2010期间，苏州工业园区的服务业增加值占GDP比重从23%增至31%，工业产值增加值占GDP比重由68%降至62%[4]。产业的转型升级使得园区中一些低能级、产效低的企业逐渐退出，大量低效的工业用地面临着更新再利用以发展新的产业。

产业园区自身成长周期分为起步、发展和成熟三个阶段，许多园区正渐渐从纯粹生产活动聚集“特殊政策区”属性淡化出来[6]。园区功能从单一特征走向多元综合，从单纯的工业集聚功能转向城市综合功能。原先处于城市边缘区的工业园区在向主城融入的过程中，势必要转变工业用地占主导的地位，大部分的工业用地需被更新再利用为商住用地和公共服务设施用地来补充城市的生活功能。

2.2 园区转型的核心目标是高质量增长

“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，中央经济工作会议把党的十九大报告作出的这一重大判断，进一步明确为新时代我国经济发展的基本特征，进而作出了推动高质量发展的重大部署。产业园区的高质量发展，必须摒弃传统的产业园区以单一地均工业产出为标准的绩效考核方式，侧重供给侧改革、产业结构性调整、园区可持续运营能力、园区与城市功能的健康互动关系，转而建立与高质量发展相适应的、能够引领高质量发展的综合评价指标体系，尤其是突出对增量用地优化职能的考核，可根据各地区处置批而未供和闲置土地的任务完成情况实行指标奖励和核减，在特定时期，甚至应允许园区为了“调结构”出现阵痛性GDP减量。

2.3 园区转型的理想愿景是产城融合

产城融合就是要实现人的发展与社会的、经济的、产业的、生态环境的良性互动和深度融合[7]。它是一项城市发展的系统工程，而城市产业园区正是实践产城融合的最佳载体。未来产业园区发展的侧重点将围绕人的发展和人的需求。在产业组织过程中，要结合主导产业的不同需求及特点，既要配备与生产紧密结合的生产性服务业，又要配套与居民尤其是产业人才生活息息相关的生活性服务业，形成网络化产业关联结构，以产兴城，以城促产，打造高品质可共享的城市理想空间。

2.4 园区转型的优先路径是存量更新

基于很多城市产业园区增量用地明显受到约束，存量用地又使用极其粗放的现实状况，应重点实施以存量工业用地更新为优先策略的园区空间转型，并同步实施综合环境品质与空间品质的提升。

就存量工业用地更新的类型而言，可分为：①工业用地产业升级型。在符合规划导向的情形下，鼓励提高容积率，对符合政府产业升级导向的更新提供财政激励。②工业用地转为商住、办公或科研用地。在符合规划导向且配建城市公共服务和补交土地出让金的情形下，允许工业用地转变为其他用地。③工业用地转为公服用地和绿地。在工业用地比例偏高和商业房地产都过剩的城市，政府要主导或引导部分工业用地转变为公共服务设施用地和城市绿地。

就存量工业用地更新模式而言，可分为：①原业主主导型。允许有变更土地性质意愿的原业主在满足补交土地出让金和配建相关公共服务设施的要求后，通过协议出让的方式直接变更土地性质进行更新改造。②市场主导型。原业主有更新意愿但缺乏资金的状况下，允许通过市场引入开发商，在满足补交土地出让金和配建相关公共服务设施的要求后，通过协议出让的方式直接变更土地性质，由原业主和开发商组成的联合体共同进行更新开发。③政府主导型。政府通过回购土地再招拍挂出让的形式完成更新。当前的这种模式由于土地收储成本高，地方政府财政不足容易陷入困境。可借鉴台湾地区市地重划和区段征收的经验、美国棕地改造中的经验、伦敦道克兰码头的开发经验等多样化运作模式进行改进。

除了原有工业存量的更新，园区的整体空间品质提升格外重要。一方面可在住建部“城市双修”（生态修复、城市修补）试点城市相关经验的基础上，进一步将“双修”的技术与方法应用到产业园区的生态化改造上来；另一方面鼓励采取积极的“微更新”手法，既有针对建筑的修补性更新、针对功能的提升更新，又有以城市生活为价值取向的多元更新。

2.5 园区转型的根本保障是政策创新

园区存量用地更新中的难点是各方利益博弈，如果说增量规划是利益的分配过程，那么存量规划就是利益的调整过程，必然存在一定不可调和性，解决好的关键是制度政策。从解决客观现实问题出发，“存量型城市设计”的思路[3]，依然是目前较好的方式。从长远角度看，必须制定相应的制度政策，将进行土地再开发所必须的交易成本，减少到再开发所带来的收益之下，才能很好地实现园区可持续的“二次开发”，获得理想的综合效益提升。

此外，基于当代整个城市治理模式的转变[8]，园区未来的管理体制必然会出现从自上而下到多元共治的转变。政府、市场与社会协作将成为未来的主流，在符合城市整体利益和园区转型定位前提下[9]，应优先倡导既降低原土地权利人的市场风险，鼓励其积极参与改造，又通过公益贡献的要求将一部分公共利益返还给社会，从而取得多赢局面。

3 结语

新常态下，园区空间与产业经济的发展面临转型阵痛期。在产城融合理想愿景下，应优先将存量用地作为工作发力点，推动产业园区走高品质空间和高质量产业双赢的转型之路。

从规划顶层设计角度，未来产业园区转型规划可搭建如下适应性框架：现状分析与产业评估；区域审视与功能定位再研判；产业发展目标与产业选择；产业空间布局重构规划；产城融合发展研究；用地更新模式研究；体制机制创新研究；分期建设与近期行动规划。作为改革开放产物的中国城市产业园区，是实现“职住平衡”的空间载体，也是城市能级跨越的重要战略支撑。