关于智能网联汽车监管和法律制度供给的初步思考

2018-02-13

信息通信技术与政策 2018年8期

1 引言

智能网联汽车，是指搭载先进的车载传感器、控制器、执行器等装置，并融合现代通信与网络技术，实现车与X（人、车、路、云端等）智能信息交换、共享，具备复杂环境感知、智能决策、协同控制等功能，可实现安全、高效、舒适、节能行驶，并最终可实现替代人来操作的新一代汽车。简而言之，智能网联汽车是信息通信技术与汽车制造产业深度融合的产物，通过人、车、路、云的互动连接，最终实现车辆的自动化驾驶。从2014年以来我国发布的重大战略政策来看，智能网联汽车已成为我国汽车产业未来发展的重要方向。与此同时，围绕智能网联汽车的制度体系也需要不断构建和完善。

2 监管和法律制度是自动驾驶产业顺利落地的根本保障

得益于各国的高度重视、产业资本的高度追捧和投入，全球自动驾驶技术的软硬件研发步伐不断加快，特别是应用于自动驾驶场景的芯片运算能力突飞猛进，图像识别和语音识别技术趋于成熟，激光雷达及核心器件成本持续下降，带动自动驾驶汽车商用部署的门槛不断降低。上述的技术和产业变革既为人们描绘了未来交通体系的雏形，也引发了人们对经济社会体系变革的深度思考，特别是机器承担驾驶任务后所带来的责任分担问题、面临险境时的抉择问题、用户个人数据和隐私的保护问题等。随着自动驾驶已开始进入大规模研发测试和商业化布局阶段，最近5年来，美国、德国、英国、日本等纷纷加快制度调整步伐，通过企业安全自评、道路实测评估、产业和学界意见等监管措施，希望推动自动驾驶汽车尽快上路。

2.1 美国联邦政府正加快构建统一的自动驾驶法律制度框架

按照美国政府的职责分工，州一级政府立足辖区内的驾照注册登记、道路交通管理、机动车保险与责任、安全检查等职权，联邦政府立足车辆安全标准制定、车辆召回、公众教育等职权，共同发力完善监管制度。

（1）在州层面

自2011年内华达州率先出台法案允许自动驾驶路测以来，加利福尼亚、佛罗里达、密歇根等依次跟进，到2018年6月底共有31个州出台和实施了针对自动驾驶的专门性政策及立法，其中加州立法更为超前，允许汽车在不配备驾驶员和踏板的情况下开展测试，吸引了大批外资自动驾驶公司进驻。但是，目前美国各州立法仍侧重于测试准入要求，存在路测标准要求不一、监管尺度宽严不一、企业合规成本较高等问题。

（2）在联邦层面

美国交通部（DOT）旗下的公路交通安全管理局（NHTSA）重点从统一车辆标准和明确联邦与州职权划分入手，构建国家级监管制度框架。2016年9月，NHTSA正式发布《联邦自动驾驶汽车政策指南》，以车辆安全性能为中心，提出了车辆开发和路测前需向监管机构提交涵盖15个方面的自我安全评估报告，同时呼吁各州参照联邦政府统一法规，从制度上为未来发展留下空间。2017年8月，NHTSA发布了调整后的、更为宽松的《联邦自动驾驶系统指南：安全愿景2.0》，不再要求企业将自动驾驶系统的细节提交给监管机构，同时精简企业自我评估流程，旨在让企业更容易开发和测试自动驾驶汽车，要求各州重新审查州内交通法律法规，提供一个“技术中立”的环境。同时，国家层面还在不断加快自动驾驶法案出台进程。2017年9月，美国众议院批准《自动驾驶法案》，赋予NHTSA监管自动驾驶汽车的权力，要求其加快出台汽车安全标准，保护消费者权益，但随着近期特斯拉、Uber等公司自动驾驶汽车接连曝出测试事故，该法案在参议院迟迟未能通过。

2.2 欧洲国家相对谨慎，注重保护自动驾驶测试中的交通安全和数据安全

在全球自动驾驶研发大潮之下，宝马、大众、奔驰等传统欧洲汽车制造厂商也希望抓住变革机遇，尽快开展路测进程，但受制于之前欧盟对自动驾驶的谨慎态度，这些企业被迫远赴制度更为宽松的美国进行路测。2015年起，德国、英国率先启动自动驾驶法律制度的构建和完善，为这些企业本地化测试提供基础。

2017年5月，德国联邦议院通过《道路交通法（第八修正案）》，允许“按规定使用”自动驾驶功能，但要求驾驶员坐在座位上，承担自动驾驶监督和接管义务；车辆安装黑匣子采集路测信息，并制定数据利用条件、存储周期（6个月）、删除规则等要求，以备执法调查及事故重建；针对意外事故，将人员伤亡和财产损失的赔偿额度提高一倍，分别达到1000万和200万欧元。此外，德国还率先开启自动驾驶伦理道德准则制度的探索。2017年，德国运输和数字技术设施部发布《自动化和互联化车辆交通伦理准则》，规定指出自动驾驶应最大程度地增强安全性；在面对无法避免的危险时，保护人类生命高于一切；对于必须损害甚至牺牲一方的“两难困境”，禁止汽车制造商、自动驾驶系统生产商进行事先编程固化。

2015年8月，英国交通部出台了《无人驾驶之路：路测规范》，设置了极其宽松的条件来支持企业路测，仅要求车辆制造商在路测前联系交通部门告知测试道路区域、联系紧急救助部门告知车辆性能不同点、联系公安部门告知车辆号牌等。与此同时，英国高度重视自动驾驶测试中的网络和数据安全问题。2017年8月，英国又推出了《联网和自动驾驶汽车网络安全核心原则》，重点从抵御网络攻击、数据存储、软件管理、安全冗余等8个方面提出要求，将网络安全拓展到产业链上各个主体，目的都是为了确保行驶安全和个人数据安全。

2.3 日本强调自动驾驶安全和事故责任界定，抢占国际标准主导权

2013年，日本政府将自动驾驶列入《战略创新创造计划（SIP）》中的11个关键领域之中，并从3个方面完善相关政策。

（1）开放道路实测

2016年5月，日本警察厅颁布《自动驾驶汽车道路测试指南》，允许企业上路测试，但要求驾驶人坐在驾驶位上，注意周围路况以及车辆状态，在紧急情况时进行人工驾驶，确保驾驶安全。

（2）探讨事故责任归属制度

目前，日本正着手修订《道路交通法》和《道路运输车辆法》，计划开展事故赔偿机制讨论。与此同时，商业解决方案也开始推出，如2017年4月东京海上日动火灾保险已将自动驾驶事故列入赔付对象。

（3）抢占自动驾驶安全国际标准的主动权

日本加入国际汽车安全环境标准制定组织WP29，与英国联合担任自动驾驶分会会长，与德国共同担任自动驾驶专家会议会长。当前，日本和德国正在主导起草联合国体系下的自动驾驶安全指南任务。

总体上看，美欧日等传统汽车产业强国都将自动驾驶作为重大创新机遇和战略性新兴领域，立足现阶段技术进展情况，以支持L3级别的自动驾驶汽车上路实测为主，抓紧规范实测许可申请、出台网络安全原则、修订车辆技术标准、健全事故意外赔偿制度，逐步搭建起了适应于自动驾驶不同发展阶段的监管框架。但是，上述法律制度侧重规范单车的测试及上路，没有或很少涉及网络、基础设施、行人等智能交通系统中其他主体的责任或义务。

2.4 我国已初步构建智能网联汽车路测监管和法律制度

自2017年12月至今，北京、上海、重庆等多地已相继出台与智能网联汽车路测相关的指导意见、实施细则等文件，上海、重庆、北京、浙江、吉林长春、湖北武汉、江苏无锡等地已建设智能网联汽车测试示范区，这些地方规则和实践经验为国家层面统一管理规范的出台奠定了坚实的基础。2018年4月12日，工业和信息化部、公安部、交通运输部3部委联合对外正式发布《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》（简称《管理规范》），进一步从国家层面对地方规则进行了规范和统一，有利于加快推动我国智能网联汽车道路测试工作的顺利进行。

从京、沪、渝等地发布的自动驾驶路测规范来看，重点明确了自动驾驶路测的管理部门和受理机构，对测试车辆、测试主体和驾驶员提出了准入要求，明确了测试区域、事故责任、数据管理等具体管理细则。各地在规则的整体架构上基本保持一致，但部分细则也体现出一定区别。从相同点来看，各地基本都建立了由交通部门、公安部门和经信部门在内的联合管理机构，并由经指定的第三方机构具体负责测试受理工作。目前，测试工作均要求配备相应驾驶员并承担情况监测工作，测试车辆级别普遍在L3及以下。此外，各地均对测试企业提出了测试车辆数量、测试区域和时段的管控要求。从不同点来看，主要在于测试项目、事故责任等方面。例如，上海明确加入了智能网联汽车相关业务能力的测试项目，北京、重庆均未强调技术发展路线；各地关于测试事故的责任分配问题规定并不一致，北京未明确规定车辆事故责任，而重庆则要求测试单位签署《测试车辆测试过程事故处理经济赔偿承诺书》，要求本单位承担责任车辆保险赔偿额度和范围外的赔偿部分。

总的来看，各地较好地借鉴了美国各州立法中关于路测监管制度，初步建立了自动驾驶汽车测试的制度框架，也针对智能网联汽车的法律制度构建做了初步尝试，目前已有一些企业获得了测试许可，为出台国家层面道路测试规范打下了良好的基础。

3 智能网联汽车技术路线面临的法律挑战

自动驾驶汽车是人工智能技术在交通行业应用和创新的重要案例，而智能化和网联化则分属自动驾驶发展的不同路线。相比美欧日等国，智能网联汽车可能更加适应我国产业发展与实践，有利于我国在自动驾驶领域实现“超车”。目前，针对智能网联汽车的发展和监管，我国已初步形成了一套法律制度和标准体系，但仍存在一系列重要问题亟待解决。

3.1 智能网联汽车可能更加适应我国发展实践

智能网联汽车并不是中国“独创”的自动驾驶汽车发展模式。实际上，早在20世纪80年代，美国就已经开始了基于V2X的智能交通系统部署和研究，目的是为了预防交通事故、提升交通效率、减少碳排放和尾气污染，但最后放弃了这一路线，原因是V2X系统将带来巨大的基础设施投资，州层面政府难以负担，且当时的智能化和网络技术并不足以满足广泛测试需求。但是，随着产业发展，这一情况已经发生变化，而我国也具备更好部署智能网联汽车的现实基础。

（1）智能网联汽车有利于部署更高级别自动驾驶技术

按照国际上广泛采用的车辆智能化等级划分定义，自动驾驶分为驾驶辅助（L1）、部分自动驾驶（L2）、有条件自动驾驶（L3）、高度自动驾驶（L4）、完全自动驾驶（L5）共5级。其中，L1和L2级别仍以人为主监控驾驶环境；L3以上级别则以智能驾驶系统为主监控驾驶环境。从汽车制造企业和高科技企业部署自动驾驶研发和测试的进程来看，目前大多数仍集中于L2、L3级别，仅有部分企业涉足L4的研发。车企之所以避开高级别自动驾驶技术的研发和部署，主要原因还是现有硬件设施认知能力的缺陷依然存在，并且人工智能算法运行可能带来很大的不确定性，目前尚未从法律制度层面予以完善。例如，2018年3月发生的Uber车祸调查报告就显示了自动驾驶系统出现故障时，可能对公共安全带来极大的负面影响。换言之，现有的自动驾驶汽车并不具备在完全脱离人员监视和控制的情况下开展测试的条件。而智能网联汽车不仅可以依靠车辆自身的感知，还可以通过与交通灯、车道等基础设施的互动实现更大范围的感知，能够有效弥补现有智能驾驶汽车在夜晚、恶劣气象条件下感知能力的不足，也为进一步部署L4、L5自动驾驶技术提供了可能性。

（2）智能网联汽车有利于智慧交通体系建设

智慧交通的实现，不仅能够大幅提高交通运输效率、降低能源消耗和排放水平，还能进一步提升城市现代化治理水平，对于我国而言意义尤为重大。尤其是交通灯与网络互联后，可以即时通知其他自动驾驶车辆选择相应道路，协助车辆规划行驶路径，避免出现大规模交通拥堵。此外，V2X系统还具备向行人和其他车辆提供自动驾驶车辆运行状态的能力，便于路人、其他车辆了解车辆驾驶意图，有利于自动驾驶车辆融入到现有的交通系统当中，这些都是纯智能化汽车所不具备的优势。

（3）智能网联汽车有利于汽车行业服务创新

正如智能手机改造功能手机的产业链、创新链和价值链一样，智能网联汽车将重塑传统产业体系，形成新的产业生态系统。丰田汽车社长丰田章男在2018年CES（国际电子消费产品展）上指出：“技术在汽车产业正在迅速发生变化，未来丰田的竞争对手不再只是汽车制造商，而是像谷歌、苹果甚至Facebook一样的互联网企业。”

根据普华永道的数据，车联网应用在移动管理、车辆管理、娱乐系统、个人健康与安全、自动驾驶安全碰撞、家庭互联7个领域的价值，在2020年将达到115.20亿欧元。除了丰田以外，目前奔驰、宝马等厂商也逐步将未来业务增长点转移到出行服务平台中，希望通过互联汽车和移动服务平台，为用户提供保险、结算、应用、网络安全等全方位服务。

3.2 智能网联汽车将带来新的监管和法律挑战

智能网联汽车是适应我国自动驾驶产业部署的技术路线，也有利于我国发挥网络应用和无线通信技术优势，在汽车产业创新中占据主动地位。与此同时，也应注意到智能网联汽车也会带来一系列的问题，例如V2X技术的市场化、基础设施投资等财务难题，以及车辆与交通基础设施互联后带来的安全挑战等。

（1）V2X技术推广面临市场化难题

V2X虽然能够提升道路安全和交通流量，但却需要大部分车辆安装车车通信（V2V）发射器的情况下才能发挥最大作用，这会显著增加车辆的初装、维护成本。如何将这一技术实现市场化，一直是困扰政府部门的一个难题。2016年12月13日，美国交通部通过《联邦机动车安全标准第150号》（FMVSSNo.150），要求所有轻型新车强制安装（V2V）设备，车辆之间通过专用短距离通信系统（DSRC）传输车辆信息，这一标准还被纳入《联邦机动车安全法案》（修订草案）并提交立法机构审议。美国通过这样的监管政策要求，一定程度上解决了新车预装V2V设备的需要。2018年6月，工业和信息化部与国家标准委联合印发了国家车联网标准体系建设指南，将V2X技术的标准化需求列入了未来发展方向，但未来如何落实V2X技术的市场化问题，目前仍存在法律障碍。

（2）智能网联汽车将加大车辆网络和信息安全风险

V2X系统不再是单一的智能车辆，而是车辆与基础设施之间的连通系统，这也使得V2X系统对黑客入侵、系统干扰和诈骗等风险的防范能力变得尤为重要。例如，常见的通信干扰器便能轻松干扰V2X信号，技术娴熟的黑客只要模拟出可靠的信号源便能制造混乱，而这种混乱可能会产生巨大的破坏效果。目前，我国法律制度已对非法入侵计算机信息系统的行为制定了相应处罚措施，但智能网联汽车领域的侵入行为是否应纳入《刑法》并施以更严厉处罚，仍需进行更深入研究。此外，智能网联汽车通过传感器、操作系统、第三方应用及车联网服务平台等，采集大量内含驾驶身份信息、地理位置信息、出行轨迹等敏感信息，如何保障路测中的个人信息安全，也是监管制度中需要重点考量的问题。

（3）智能网联汽车呼唤数据共享规则

智能网联汽车的技术方式需要不断收集各种路况信息和驾驶信息支持自动驾驶系统的运行，也需要更多的测试数据和事故数据用以优化自动驾驶算法和系统。随着数据成为企业新的生产要素，部分企业并没有意愿和动力开放测试的相关数据，这也使得其他企业需要重复开展测试，有可能带来新的人员伤亡。目前，国家和地方规定已经明确了政府向企业开放的数据共享平台，但如何实现企业间的数据共享，仍需要未来构建相关规则。

4 构建适应我国智能网联汽车发展的制度建议

目前，我国已经初步建立了覆盖智能驾驶技术的封闭路测制度，下一步还应根据智能网联汽车发展路线，在鼓励发展和保障安全的同时，同步构建具有前瞻性、创新性、有特色的监管和法律制度。

4.1 尽快制定和发布智能网联汽车相关强制性技术标准

●建议借鉴国际经验，尽快制定我国智能网联汽车的等级划分及评估标准，为分级分类管理打下基础。

●修订制约智能网联汽车生产的国家强制性标准，允许自动转向功能，允许装载雷达、摄像头等必要设备，要求装载V2V等无线设备，避免出现商用后的法律冲突。

●抓住传感器、操作系统、控制器、人机转换、数据记录等关键配件，制定车用环境下的技术标准规范，同步加强满足智能网联汽车需求的交通信号灯、道路标志等研究，提升标准协同水平。

●积极参与国际标准制定，加强与国外各相应标准化和技术机构的对口联系，深度参与联合国、国际标准化组织层面标准起草协调工作，力争提升在国际标准中的话语权。

4.2 与时俱进构建智能网联汽车相关法律制度

建议在标准修订、道路实测的基础上，及时跟进修订过时的法律法规，出台涉及智能网联汽车的监管规则。

现阶段，建议国家立法机关尽快修订《道路交通安全法》，允许自动驾驶系统拥有合法的驾驶地位；修订《测绘法》和《地图管理条例》，在满足国家安全要求的前提下，允许放宽对智能驾驶企业在地图精度、格网大小、地图信息标注（如桥梁、公路、隧道等相关属性）等方面的监管要求；修改交通强制险管理制度，扩大交通强制险覆盖范围；探索车辆测试数据的收集、使用和共享制度，推动地方政府测试平台用于不同企业测试使用。

下一阶段，根据智能网联汽车的分级分类制度，建立包括车辆制造者、网络运营商、技术服务提供者等在内的责任分担机制；研究制定适应L4、L5级别的民事赔偿和刑事责任制度；探索车辆算法监管规则，适时出台伦理编程准则。