监察机关与公安机关配合衔接机制研究*

林艺芳

(湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105)

国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家制度的顶层设计。改革内容不仅涉及监察机关自身的机构建设，而且涉及到监察机关与其他机关部门的衔接配合，这其中就包括了公安机关。在我国，公安机关是国家治安行政机关和国家刑事执法机关。它依法承担着普通刑事案件的侦查工作，具有调查收集证据线索的能力。它还拥有一定的武装力量，能够运用强制手段保障执法工作的顺利进行。正因如此，公安机关能够为监察机关办理职务违法犯罪案件提供配合协助，监察机关与公安机关之间存在案件办理程序方面的衔接必要。明确公安机关在监察程序中的配合协助义务，理顺监察机关与公安机关之间的衔接机制，是我国当前实施《中华人民共和国监察法》(下文简称《监察法》)、落实国家监察体制的关键。本文从监察机关与公安机关配合衔接的法理依据出发，讨论二者之间配合衔接的具体形式，以期为我国当前监察体制建设提供有益建议。

一、监察机关与公安机关配合衔接的法理依据

(一)互相配合原则

《监察法》第四条第三款规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。”此处的“执法机关”包括公安机关，“互相配合”是指监察机关与公安机关二者在工作程序上的配合衔接，包含以下两个方面：

1、二者的相互关联性

监察机关与公安机关是两个性质各异的国家机关，它们在性质和职权上是各不相同的，遵循着各自的运行程序和运作规律。但是在监察程序中，二者之间的相互关联性也是客观存在的。比如二者在各自办案过程中常常能发现属于对方管辖的案件或线索，从而导致案件的相互移送。另外，不少案件还存在管辖上的牵连性，两机关需要进行协同办案。由于人力物力的限制，监察机关在案件调查过程中还常常提请公安机关予以协助等。这些关联性的产生，一方面来源于监察机关的调查权与公安机关的侦查权之间的共同特征，另一方面还来源于监察程序与刑事诉讼程序之间的衔接必要。需要注意的是，二者之间的关联性是相互的。监察机关需要利用公安机关在证据收集和人员抓捕方面的特长，而当监察机关发现属于公安机关管辖的案件或线索时，应当及时向公安机关移送，以保证公安机关办案工作的顺利进行。

2、二者的共同促进性

监察机关与公安机关在履行各自职责的基础上为对方提供配合协助，应当依照法律规定相互支持、相辅相成，而非各行其是，互设障碍。宪法与法律是指导监察机关与公安机关具体行为的共同依据。[1]15从宪法和法律的角度出发，无论是互涉案件的配合，还是调查措施和留置措施的协助，监察机关与公安机关的工作皆是为了满足职务违法犯罪案件的调查处置，满足其他刑事司法工作的有效落实，满足国家反腐败任务的顺利完成，满足公共秩序和社会治安的和谐稳定。监察机关具有国家监督职责，但并非一家独大，它的运转必须依靠其他机关的支持，必须理顺与其他机关的关系。公安机关也必须在严格履行法定职责的基础上，以自身优势为其他机关提供必要协助，避免不同机关之间的矛盾冲突。只有双方互相促进，才能共同保障监察程序与刑事司法顺畅运行，国家权力的有效运转，落实依法治国的基本原则。

(二)调查侦查的趋同化

在监察机关与公安机关的配合衔接中，互涉案件的处理是对案件调查或侦查权限的合理规范，调查措施的协助针对的是案件调查与侦查程序的相互作用。可见，二者之间的配合衔接主要体现在案件调查与侦查领域。此中根源在于，监察机关的调查权与公安机关的刑事侦查权之间存在趋同化倾向。

监察机关的调查权所蕴含的具体职权以及运行程序实际上涵盖了检察机关过去在刑事诉讼程序中的职务犯罪侦查权，也与公安机关针对普通刑事案件的侦查权具有不少共同之处。在调查侦查的功能方面，《监察法》第十八条规定：“监察机关行使监督、调查职权，有权依法向有关单位和个人了解情况，收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供。”《刑事诉讼法》第一百一十三条规定：“公安机关对已经立案的刑事案件，应当进行侦查，收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。”可见，监察机关进行调查、公安机关进行侦查皆为了获取案件的证据，查明案件事实，并查获可能发生职务违法犯罪的监察对象或犯罪嫌疑人。在调查侦查的方式方面，根据《监察法》的规定，监察机关有权采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、技术调查、通缉、限制出境、留置等措施。而根据《刑事诉讼法》的规定，公安机关在办理案件过程中，有权进行专门调查工作和有关的强制性措施。其中专门调查工作，即侦查行为，包括讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验检查、搜查、查封、扣押、冻结、鉴定、技术侦查、通缉等。而强制措施包括拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕。可见，二者均是通过对物、对人的强制手段实现查证犯罪的目的，且监察机关采取的某些措施与刑事侦查行为非常相似。[2]101

当然，必须明确的是，监察机关的调查权与公安机关的侦查权并非完全等同。首先，二者的法律依据的不同，监察机关进行调查主要以《监察法》为依据，而公安机关行使侦查权则主要以《刑事诉讼法》为依据。此外，监察机关进行案件调查还有一定的监督属性和预防属性，这是公安机关的侦查权所不具备的。

二、监察机关与公安机关之间互涉案件的配合

互涉案件，是指案件虽然分属不同机关管辖，但是在侦查或者调查过程中却有着互相牵连或关联的关系。[3]80监察机关与公安机关之间也存在互涉案件。公安机关在办理普通刑事案件时，难免会发现公职人员涉嫌职务犯罪问题的线索。同时，监察机关进行腐败违法犯罪调查时，被调查人可能既涉及职务违法犯罪，又涉及其他普通刑事犯罪。此时就需要二者之间就互涉案件进行协调配合。

理顺管辖问题，是办理互涉案件的首要前提。在国家监察体制改革之前，我国办理人民检察院与公安机关互涉案件主要遵循“主罪主导”原则。根据六部委《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第一条第一款的规定以及《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第十二条第一款的规定，公安机关侦查普通刑事案件的过程中涉及人民检察院管辖的职务犯罪案件的，应当将案件移送给人民检察院；人民检察院侦查职务犯罪案件的过程中涉及公安机关管辖的普通案件的，也应当将案件移送给公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，则由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合。[4]29这一管辖原则是经过长期实践检验而行之有效的做法，有助于协调不同机关对互涉案件之间的管辖冲突，提高犯罪侦查效率。然而，该原则也并非完美无缺。当同一个犯罪嫌疑人涉嫌多种犯罪行为时，究竟何种罪名属于“主罪”，由哪个机关进行主侦查、哪个机关予以配合，往往在实践中引发争议。如果这一问题得不到妥善处理，可能导致不同机关对案件资源的争夺或者推诿，从而影响案件的顺利解决。

国家监察体制改革之后，《监察法》倡导的“监察主导”原则可以有效避免上述问题的产生。根据《监察法》第三十条第二款的规定，被调查人既涉嫌严重职务违法犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。据此，“监察主导”原则要求公安机关及时将有关线索移送给监察机关，有利于监察机关更好地践行职务违法犯罪调查处置。此外，由于该原则不以主罪为依据决定由哪一机关承担主调查或主侦查责任，不仅免除了界定“主罪”的困难，而且能有效避免各机关之间对案件资源的争夺或推诿。再者，互涉案件一律由监察机关调查处置，也突出了国家对职务违法犯罪案件的重视程度，有助于加强此类案件的处理效率。不过，所有互涉案件皆奉行“监察主导”原则，也可能给监察机关带来许多不必要的办案压力，导致监察机关不堪重负。因此，如何合理配置监察机关的办案资源，也是目前亟待解决的问题。

三、公安机关对监察机关调查措施的协助

监察机关有权采取一定的措施进行职务违法犯罪案件的调查工作。其中不少措施，由于其特有的技术门槛的限制或者对人力资源的较高要求，监察机关单凭一己之力无法有效落实，需要提请公安机关的协助。公安机关协助监察机关执行调查措施，应当严格按照《监察法》的规定和监察机关的授权进行，为监察机关提供高质量的措施执行效果，并确保相关人员的合法权益得到适当保障。

(一)技术调查措施的协助

《监察法》第二十八条明确赋予监察机关适用技术调查措施进行职务违法犯罪调查活动。但是，技术调查措施具有专业性强、技术要求高、隐秘性大等特点，必须由公安机关予以执行。[5]98在我国，公安机关在刑事侦查程序中承担着落实各类技术侦查措施的职责。近年来，随着硬件设施的不断完善以及技术水平的不断提高，依靠技术调查措施侦破案件已经成为公安机关办案过程中的常态。那么，在监察程序中，公安机关应运用自身的软硬件条件为监察机关提供技术调查方面的协助。

监察机关提请公安机关协助其采取技术调查措施时，应当由其案件监督管理部门向公安机关的衔接对口部门出具法律文书，公安机关的衔接对口部门再将任务分派给其内部的技术侦查部门。技术侦查部门接到任务之后，应当按照监察机关的具体要求，采取一定的技术手段调查案件，不得随意扩大技术手段的适用对象和适用范围。在技术手段进行到一定程度时，还应当及时将收集到的相关证据线索移送给监察机关。公安机关执行技术调查措施时，应当注意防止相关信息的泄露，遵守保密义务。公安机关还应当注意预防技术调查手段被滥用，保护被调查人及其他相关人员的人身和财产权利不受到过分侵犯。

此外，为了保障公安机关的该项协助义务能得到切实履行，技术调查措施的制度化也应当被提上日程。目前，我国《监察法》仅第二十八条对技术调查措施进行了规定。虽然该法条已经对监察机关采取技术调查措施的案件范围、批准决定、有效期限等予以明确，但是究竟技术调查措施的内涵是什么、包含哪些不同类型，各种技术调查措施又分别对应何种适用情形、应当如何操作，监察法皆没有作具体规定。这些问题都将成为公安机关顺利完成技术调查任务的重大阻碍。对此，公安机关应当借鉴刑事诉讼程序中的技术侦查措施，以规范性文件的形式明确技术调查措施的内涵和程序机制，细化技术调查措施的类别及适用范围，以指导具体的协助实践工作。

(二)搜查、调取、查封、扣押措施的协助

就搜查措施而言，《监察法》第二十四条第三款规定：“监察机关进行搜查时，可以根据工作需要提请公安机关配合。公安机关应当依法予以协助。”该条明确规定了监察机关执行搜查措施有权要求公安机关提供配合协助。搜查是调查人员依法对被调查人以及可能隐藏被调查人或者证据材料的人的身体、物品、住处等进行搜索检查的行为。该措施不仅有助于及时发现收集证据材料，防止证据材料的损毁、转移，而且有利于查获被调查人，防止被调查人的逃匿。执行搜查措施不仅需要相关的技术手段予以配合，还需要一定的武装力量提供保障。因而，监察机关在进行搜查时可能需要公安机关的配合协助。

就调取、查封、扣押措施而言，《监察法》并没有明确赋予监察机关提请公安机关配合协助的权利，但这并不妨碍公安机关在实践中为监察机关提供必要的配合协助。调取、查封、扣押措施是指监察机关依法强制提取、留置和封存与案件有关的财物、文件和电子数据等信息。这几项措施经常同勘验、搜查同时进行。同搜查措施一样，适用调取、查封、扣押也对人力物力和技术设施提出较高要求，而公安机关在以往的刑事侦查中也积累了不少类似经验。由公安机关协助监察机关执行该措施具有必要性与可行性。

监察机关根据工作需要提请公安机关配合协助时，应当由其案件监督管理部门出具相关法律文件给公安机关的衔接对口部门，再由该部门将任务分派至相关警种部门。公安机关执行搜查、调取、查封、扣押措施时，应当出示证件，并出具监察机关授权的相关法律文件，有见证人在场，并在监察人员的主持下开展工作。公安机关执行这些措施时，还应当由二人以上进行，形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。公安机关进行搜查、查封、扣押时，还应当对全程进行录音录像，留存备查。搜查女性身体时，应当由女性工作人员进行。采取调取、查封、扣押措施时，应当收集原物原件，会同持有人或者保管人、见证人，当面逐一拍照、登记、编号，开列清单，由在场人员当场核对、签名，并将清单副本交财物、文件的持有人或者保管人。公安机关通过搜查、调取、查封、扣押获取证据线索或者其他涉案财物时，应当及时移交监察机关专门部门或人员妥善保管，履行交接手续，并协助监察机关完成涉案财物的保管程序。

(三)发布通缉令、限制出境的协助

就发布通缉令而言，《监察法》第二十九条规定：“依法应当留置的被调查人如果在逃，监察机关可以决定在本行政区域内通缉，由公安机关发布通缉令，追捕归案。”通缉是监察机关在调查职务违法犯罪案件时为了将在逃的被调查人抓捕归案而采取的一种紧急措施。随着社会交通设施的便利和人口流动性的加强，要控制被调查人越来越难，有必要赋予监察机关通缉被调查人的权力。监察机关发布通缉令的，应当由公安机关具体执行。因为，公安机关是国家治安行政机关，它的基层组织遍布社会的各个角落。公安机关具有较强的信息发布和收集能力，并具备一定的抓捕条件。综合考虑公安机关的机构性质、职责能力和实践经验，由其协助监察机关发布通缉令具有一定的现实意义。

就限制出境措施而言，《监察法》第三十条规定：“监察机关为防止被调查人及相关人员逃匿境外，经省级以上监察机关批准，可以对被调查人及相关人员采取限制出境措施，由公安机关依法执行。”限制出境是为了防止被调查人及相关人员逃避调查，甚至潜逃境外，实施其他干扰监察工作顺利进行的行为，监察机关有权在一定期限内限制被调查人出境的措施。限制出境只能由公安机关执行。在我国，公安机关承担公民的出入境管理职责，内设专门的人口与出入境管理部门，依法向公民签发出入境证件，进行出入境边防检查。因此，由其执行监察机关的限制出境措施，符合其职责定位。

监察机关提请公安机关就特定被调查人发布通缉令或限制出境时，同样应当由其案件监督管理部门出具法律文书给公安机关对口衔接部门，公安机关再将任务分派给相关警种部门。监察机关出具的法律文书应当详细写明被调查人的信息，注明通缉令或限制出境措施的有效期限。公安机关执行这两个措施时，应严格遵守监察机关的授权，不得随意扩大适用对象或范围，不得泄露执法过程中获知的国家秘密、商业秘密或个人隐私。公安机关发布通缉令时，可以根据案件实际情况，采取网上追逃的方式。近年来，公安系统建立了“全国在逃人员信息系统”，对在逃人员进行快速查询、比对、追踪。运用该系统发布通缉令，有利于扩大通缉措施的影响力，整合各地各部门的抓捕资源，提高通缉效率。

四、公安机关对监察机关留置措施的协助

留置是监察体制中最具特色的措施。根据《监察法》第二十二条的规定，留置是指对于涉嫌职务违法犯罪的被调查人或者相关涉案人员，监察人员已经掌握其部门违法犯罪事实及证据，但仍有重要问题需要进一步调查，在符合特定情形的前提下，在一定时期内限制其人身自由的措施。从性质上看，留置是监察程序中唯一可以用于限制被调查人及其他相关涉案人员人身自由的措施，这与刑事诉讼程序中的强制措施有异曲同工之处。留置还是法治理念在监察体制中的具体落实，它遵循一定的程序机制，并保障被留置人的合法权益，这决定了它不同于以往纪委办案中的“两规两指”。

《监察法》对留置进行了较为系统的规定。不过，由于监察机关设立时间不长，各方面的硬件条件还未发展完善。在实际办案过程中，监察机关独立执行留置措施存在一定的困难，需要公安机关的协助配合，这主要体现在留置场所的设置和被留置人员的看护方面。

(一)留置场所的设置

目前，监察机关并没有建立专门的留置场所，这给留置的适用带来巨大障碍。试点时期，很多地区规定由公安机关的看守所作为留置场所，承担留置看护义务。近年来，随着法治水平的不断提高，各地看守所不仅普遍具有较为完备的监控系统和硬件设施，而且拥有较为合理的安全措施和监督投诉机制。这不仅能满足监察机关临时限制被留置人员人身自由的要求，而且能在一定程度上保证被留置人员的人身安全。为了配合留置措施的适用，看守所应当设置留置专区，将被留置人员与其他在押人员予以隔离。此外，看守所还应当建立留置巡查机制，由专人负责被留置人员的巡查工作。未来，随着监察机关各项基础设施的逐步完善，为了方便被留置人员的管理和保障被留置人员的合法权益，应当考虑建立专门的留置关押场所，并借鉴看守所设置相关的监控设备和制度条件。

(二)被留置人员的看护

在留置过程中，公安机关还承担着看护被留置人员的责任。公安机关负责被留置人员除谈话讯问期间以外的安全看护工作，隔绝被留置人员与外界的任何联系，并记录看护日志，遇到突发事件迅速报告并协助处置。除此之外，公安机关还应配合做好留置场所巡控工作，接受监察机关对看护工作的管理和监督，并结合实际情况及时调整改进工作方式和方法，确保被留置人员的安全。为了完成上述看护职责，还应当组建专门看护队伍，明确其主管部门，配备足够警力，加强辅警管理并实行统筹使用。此外，各地公安机关还应当经常与同级监察机关进行沟通协调，尽快出台相关工作制度，确保被留置人员的看护工作规范高效安全开展。