政策的演进与实践的变革——改革开放四十年农村小规模学校变迁的反思与展望

孙宽宁，徐广华

(山东师范大学 教育学部，山东 济南 250014)

2016年颁布的《国家教育事业发展“十三五”规划》指出，要加强农村学校布局规划，“保留并办好必要的小规模学校和教学点，努力保障学生就近入学、接受有质量的教育”，这一有关农村小规模学校规划的政策将多年来的问题重新摆上纸面。改革开放四十年来，对于农村小规模学校发展的政策取向经历了曲折的历程，效益至上也好，公平理性也罢，在反思这么多年的实践后，这一“保障学生就近入学”的学校布局原则，与1980年中共中央国务院颁布的《关于普及小学教育若干问题的决定》中“力求使学校布局和办学形式与群众生产生活相适应，便于学生就近入学”的核心精神遥相呼应。这意味着农村小规模学校在接下来很长一段时间有着继续存在的必要，反映了国家在清晰认识到行政推进、效率至上的理性限度后，对学校布局“教育本性”的坚定回归，这昭示着一种更成熟、明晰的农村学校发展信念的树立和践行。

一、农村小规模学校发展历程

我国从1980年出台《关于普及小学教育若干问题的决定》至今，农村小规模学校发展的工作重心随着国家政策的变化，经历了从公平到效益再到两者兼顾的变革。但寻其本质，无论是开始的就近入学，还是后来的撤点并校，甚至当前效益与公平并重的调整方式，都是站在行政角度对其进行的推进。

(一)学校广布的初期发展

在十一届三中全会后，我国教育事来迎来新的发展，在一系列改革开放的政策惠及下，教育事业开始重新起步并迅速扩展开来。这些政策为农村小规模学校的广布提供了条件，并在一定程度上决定了其发展方向。1986年颁布的《义务教育法》，用立法的形式确定了国家实施九年义务教育的政策。为了有效落实九年义务教育，国家教委等下发《关于实施<义务教育法>若干问题的意见》，重申了采取多种形式办学的要求，并提出“可在贫困、边远、居住分散的地区举办适当减少课程门类，适当调整教学要求的村办小学或简易小学”。各地区办学积极性高涨，学校数量不断增长，农村地区的教育景象呈现出前所未有的盛况。中央政府强调“就近入学”的“一村一校”办学措施在农村地区取得了显著的成效，农村学龄儿童的入学率得到普遍提升。但同时，广泛而密集的学校分布造成了教育资源的分散，进而导致了教育效益的降低和教育成本的增加。可以说，在这一时期，广泛分布的学校在极大的方便了农村地区学龄儿童就近入学的同时，也为其后来的可持续发展埋下了隐患。

(二)效益优先的撤并调整

我国长期“穷国办大教育”的处境和20世纪80年代的学校广布政策，令财政部门面临学校资源分配以及教师工资等一系列成本问题。20世纪90年代初，如何提高规模效益，节约教育经费已经慢慢成为了农村小规模学校发展的决定因素。1997年3月国家教委财务司、财政部文教司在广西百色召开的会议以及同年8月国家教委、财政部在新疆伊宁召开的工作会议，都指出提高规模效益和资金使用效益的重要性，并在之后开始撤并过于分散的校点。[注]毕全忠，李曜明：《国家教育扶贫工程向“三片”地区推进》，《中国教育报》，1997年8月19日。2003年6月，财政部下发《中小学布局调整专项资金管理办法》，设立专项资金鼓励各地政府“……撤并规模小、办学条件差的学校和教学点，扩大办学规模，提高项目学校的规模。”2004年教育部、财政部发布《关于进一步加强农村地区“两基”巩固提高工作的意见》，提出“稳步推进农村学校布局结构调整工作，提高办学规模和效益，中央财政将视各地中小学布局调整工作的开展情况，给予适当的奖励和支持”。在这种政策导向下，下放到各地政府后的学校布局调整工作在财政部门的干预下演变成了一种“逐利式”的行政行为。各地政府和教育行政部门，开始通过大规模撤并学校以及偏远山区的教学点，来实现教学质量以及资源使用效率的提高，从而增加规模效益。“2001年至2009年的近10年里全国中小学减少了27.98万所，大约每天都有59所农村中小学被撤并。”[注]邬志辉，史宁中：《农村学校布局调整的十年走势与政策议题》，《教育研究》，2011年第7期。这一时期对农村小规模学校的关注点已经由开始时的教育公平迅速转向了效益优先。

(三)渐趋稳定的理性再规划

效率优先的大规模撤并，一方面带来了较高的经济效益，另一方面也带来了诸如家校距离过远造成的校车安全问题，学生寄宿和家长陪读带来的家庭教育负担过重问题，巨型学校产生的校园管理困难及人文关怀缺失问题，等等。这一系列问题迫使政府重新思考学校的大规模撤并现象，并开始放缓撤并的步伐。2010年《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》提出，“对条件尚不成熟的农村地区暂缓实施布局调整，自然环境不利的地区小学低年级原则上暂不撤并”。2012年1月教育部出台的《教育部2012年工作要点》以及同年3月5日国务院颁布的《政府工作报告》明确提出，在推进义务教育学校布局调整的过程中，必须因地制宜，坚持办好必要的村小及教学点，处理好提高教育质量与方便孩子就近入学的关系。2012年9月，国务院办公厅下发《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，态度鲜明地提出“坚决制止盲目撤并农村义务教育学校……已经撤并的学校或教学点，确有必要的由当地人民政府进行规划、按程序予以恢复。”[注]杨东平，王帅：《从网点下伸、多种形式办学到撤点并校——徘徊于公平与效率之间的农村义务教育政策》，《清华大学教育研究》，2013年第5期。2016年国家更是采取了努力保障学生就近入学、接受有质量的教育等一系列举措。不难看出，这一阶段，国家对农村小规模学校的发展持更加理性的态度，但是以实际问题解决为基本导向的做法，仍然带有浓厚的行政色彩。

从以普及教育为目标的学校广布，到以规模效益为追求的撤点并校，再到公平与效率兼顾的折中做法，虽然方向和措施在不断变化，但农村小规模学校的发展，始终在行政理性的范畴内运行。作为教育机构的学校，其根本价值在于育人，其根本属性是教育性，农村小规模学校的存在合理性，本应以学校教育性的充分彰显为根本标准。然而，从我国目前农村小规模学校的发展历程来看，尚缺乏必要的教育视野和教育情怀，并由此造成了实践的摇摆和无序。

二、农村小规模学校发展路径反思

以行政理性偏好为准则的农村小规模学校发展，在一定程度上偏离了学校最根本的价值取向。行政理性虽然也会考虑公平正义，但为了适应行政环境、实现行政目标，更关注效率、效益等功利性诉求。对功利性目标的追求，会忽略或削弱对特定行业自身规律与特色的关注，从而造成对行业本性的偏离。在农村小规模学校的发展方面，体现为行政理性视域下的失范。[注]朱力：《失范范畴的理论演化》，《南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学版)》，2007年第4期。一方面是政府在制定政策时对教育性关注不足，削弱教育本身价值；另一方面是各地政府在政策实施过程中过度追求经济效益，未能切实履行原有政策的初衷。

(一)利益与公平的矛盾取舍

我国基础教育发展初期，普及九年义务教育的方针一经提出便得到了广大人民群众的支持与呼应。基础教育管理权的下放提高了各地政府的积极性，但为了尽快完成“普九”任务以及考虑到农村地区学龄儿童对于教育的急切需求，应急式与应激式调整并存。[注]杨清溪，王燕敏：《基础教育学校布局调整的合理性审视》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》，2014年第6期。大量应运而生的农村偏远地区教学点以及村办学校极大的方便了各地区不同学龄的儿童入学，但这种急于求成的义务教育的教学质量以及学校规模要求都无法保证，显现出重量轻质的局面。

1.资源配置不均衡

各地政府在面对国家下达的亟待完成的基础教育任务时，未能联系其各自实际的可行性，加之各地区发展的不平衡，导致在教育资源配置上的差异性尤为显著。在农村小规模学校发展初期，各地学校的普及并没有在学校规范化上做出严格要求。城乡之间甚至不同地区的农村之间，由于经济实力的不均衡，对教育的硬件设施投入程度存在较大差异，校舍质量以及硬件配备在一些地区根本无法保障。另外学校数量的增加并不意味着师资的均衡分布，政府将大量教学资源分配于城市学校建设，而农村偏远地区的师资力量与义务教育所要求的标准相去甚远。即使在国家投入一定资金将学校标准化建设纳入农村小规模学校发展之后，大量民办教师的存在仍使得师资水平参差不齐，而解决民办教师的一系列问题直到1993年颁布《中国教育改革和发展纲要》才算正式提上议事日程。对于义务教育这样庞大的公共事业，发展中国家很难将资源使用效率问题放在次要的位置，而数量激增的学校不仅无法保障资源的合理均衡分配，也直接带来了教育公平的形式化。

2.重量轻质的形式化公平

我国发展建设初期的教育水平，城市与农村是存在较大差距的，而国家在制定相关调整政策时并未根据各地区教育水平的不均衡区别对待。在行政决策的干预下追求完成义务教育普及任务的速度，使得农村小规模学校只是满足了教育机会的公平，教育过程与教育结果的公平问题被忽视，出现儿童有学上但没有上“好”学的现象。这种普及方式带来的弊端是不同地区间的文化差异以及地域间文化的不同特性被忽视，义务教育的标准在城市与农村是否统一，义务教育在不同地区需要达到什么样的水准算是实现目标，这都是我们需要去深思的，然而行政推进过程中在这些方面并没有给出明确的指示。个别教学点的出现无法保障教学质量，甚至出现了“一校一师”的现象。“就近入学”下的教育公平、机会均等并没有在教育质量上满足所有儿童的需求，造成区域间教学质量的差异明显。[注]万明钢，白亮：《“规模效益”抑或“公平正义”——农村学校布局调整中“巨型学校”现象思考》，《教育研究》，2010年第4期。义务教育普及的初衷是让每一个儿童都接受到适于自己发展、保质保量的教育，追求质量不达标的学校数量对从根本上普及义务教育不会有质性的改变。这种外在形式化的普及不仅使农村基础教育面临着综合质量得不到提升，儿童受教育水平有限的困境，更为今后的调整带来了诸多问题。

(二)行政主导的机械盲目

正如西蒙指出的：“个人也会理智地努力提出个人目标，它可能不完全与组织目标保持协调一致，常常还会与组织目标背道而驰。”[注]左高山：《论公共领域中的行政理性及其限度》，《马克思主义与现实》，2011年第6期。由于各部门利益分割，公共组织为了维护自己的部门利益，在公共决策过程中往往丧失理性判断，做出不符合公共利益的错误决策。前一阶段各地区“比拼式”的办学造成了学校布点分散、教育成本过高等问题，内生的压力迫使农村小规模学校调整发展策略；而外在的国家主抓效率力求质量的政策一经颁布，在行政化的高指标的压力下，农村小规模学校的发展在一些地方变成了一种“运动式”的政绩追求。

1.运动式的“一刀切”撤并

行政理性视域下的撤点并校让很多农村偏远地区的学龄儿童面临两个难题，一个是低年级儿童处于依赖期，远离父母长辈去到寄宿学校，生理和心理的健康发展得不到保障，造成爱与归属的缺失；另一个是农村小规模学校的调整初衷是为了节约教育成本，但撤并分散的教学点来集中教学，带给农村家庭的是在交通甚至家长陪读租房上更大的一块开支，这反而加重了每个家庭的负担。教育成本的问题是推动撤点并校的主要动力，财政对于教育的支出要根据国家经济发展的状况，如何利用有限的教育资源获得最大的教育成果是各地政府在调整农村小规模学校时着重考量的依据。但是教育成本的计算并不能只是从财政部门的教育投入来看，每个家庭对于教育的支出也同等重要，也是评判资源利用是否合理的约束条件。据《兰州晨报》报道，甘肃省会宁全县有中小学生148000多人，其中在县城就读的学生达45000多人。据粗略统计，全县有人陪读的学生达一万多人。像这样新增的每个家庭教育的额外支出，伴随着农村小规模学校的调整不断增加，这无法避免的给很多家庭带来了沉重的负担。政府财政支出减少了，那农村地区家庭教育成本谁来承担？中西部的一些偏远地区，由于地形地貌的原因交通不便，而不加考量的撤并学校，对于农村偏远地区的儿童来说，进城上学要走崎岖的山路甚至险路，甚至一些儿童因为学校撤并给家庭带来的经济负担而辍学。

2.极度膨胀的学校规模

较为分散的农村小规模学校导致教育资源不能集中利用，这成为政府办大规模学校的主要原因。学校的合并带来教学设备、教师资源的合理利用，带来了更高效的基础学校教育，教育质量必然得到提高。但没有限制的扩大学校规模，不仅不会提高教学质量、节省教育成本，甚至会让学校的教学水平发生倒退。比如宁夏回族自治区在撤并南部山区学校后，山区的学生只能集中在城市的几所近万人的中学就读；湖北省一些地区出现超过五千人的中学，以及在中西部很多地区建设的“巨型学校”；2008年秋季入学时，甘肃省会宁县城的小学中，一年级新生一个班的人数最多达到90人，一所小学学生达五千余人。有研究者总结20世纪90年代的研究成果指出，随着学校规模的扩大，招收低社会经济地位学生比例较大的学校的平均成绩会受到影响。[注]万明钢，白亮：《“规模效益”抑或“公平正义”——农村学校布局调整中“巨型学校”现象思考》，《教育研究》，2010年第4期。撤并农村教学点将所有学校集中到城镇及县城，这样的举措使得学校规模在不断扩大的同时，农村学龄儿童所占学校生源比例也在不断增加。然而之前接受到的教育水平的差异很难使农村学生跟上城镇学校整体的进度，这就导致了成绩的差异以及学校整体教育质量的下降。虽然对规模效益的追求是学校调整的初始动力，但脱离教育的价值诉求去思考教育效益，一味的追求规模与效益就会丧失对教育本体功能的关注。

(三)撤并过程中的教育性游离

在农村小规模学校的发展过程中，对教育活动之外的因素过度关注，必然会导致对教育本性的忽视。这种忽视体现在以下三个方面，即缺乏对学生个体成长需求的重视，对教育本身规律的把握不准确以及割裂教育与文化间的相互作用。

1.忽视学生身心发展需求

撤并学校的初衷是为了让儿童接受更优质的教育，身心都得到较好的发展。但每个年龄段儿童的个体需求是不同的，各地政府在撤并学校上仅考虑如何将所有学生集中起来接受高质量的教育，节省资源并缩小城乡之间的教育水平差距，却忽略了教育最重要的是要以人为本，而不是成为凸显政绩的附属品。农村小规模学校的存在应充分考虑学生的实际诉求，行政决策要以儿童的身心发展作为底线与标准。为了推动农村实行撤点并校政策，中央财政设立了“中小学布局调整专项资金”和“农村寄宿制学校建设工程”两项专项资金。这样的奖励措施下放到各地政府，从行政理性的角度讲，只是考虑了工具性的功能而忽略了价值性的功能。行政主体对国家决策的执行中，最核心的问题就是如何认识和把握公共权力与公民权利之间的关系。在农村小规模学校布局调整上，行政理性的失范体现在过多的依赖于行政主体的权力，而不是因地制宜地考虑当地教育的实际需求。当前阶段的撤点并校单单考虑了教育的规模效益以及外在化的教育质量的提升，而较于一些由于撤点并校带来的儿童上学远、上学贵、上学难等问题，政府部门缺乏足够的关注。提高教育效益不应只是生均成本的降低和各项资源使用效率的提高，如何致力于学生的全面发展以及优质的教育服务，才是全面提高办学效益的体现。

2.背离教育自身规律

农村小规模学校的发展归根到底是一项教育性活动，而不是简单的行政化扩张或撤并。任何教育性活动的开展都要考虑教育的规律，只有遵循这个规律才能达到最理想的教育效果。教育的基本规律要从人和社会两方面的关系进行考虑，首先教育与人是互相促进又互相制约的关系。教育的本质是培养人的活动，并且教育要适应青少年身心发展规律。一系列调整农村小规模学校发展政策的实施，让我们看到的只有规模效益与政绩追求，这不仅没有正确把握农村小规模学校存在的实质，也严重背离了教育本身的规律。学校撤并与否的标准不能简单的从教育质量和教育效益出发，政府更应该根据各地区实际情况，因地制宜的调整办学，关注农村学校在当地存在的价值与作用。其次教育要适应并促进社会的发展，即适应社会经济、政治、文化和人口的特点。遵循社会发展的教育并不是只有经济这一个约束条件，当前注重规模效益的农村小规模学校取舍恰恰进入了经济决定一切的误区，没有将教育与其他社会性活动区别开来。具有诸多属性的教育，其本质属性只有育人性这一个，因此不管如何撤并学校，以人为本，以儿童的身心发展为本，才是依据教育规律办事的正确决策。农村教育的标准不应与城市教育统一，不应只是单一的升学教育。

3.弱化教育的文化价值

教育与文化相互包容相互作用，社会发展离不开文化，而文化的继承与传递又依赖于教育。农村小规模学校发展过程中，弱化教育的文化价值势必给不同文化带来影响。首先，与农村居民日常生活息息相关的是各地不同的乡村文化。农村学校通过教育，将正确的知识技能、文化观念以及伦理规范等渗透到乡村社会，不仅潜移默化的影响着村民，更促进了乡村文化及文明的进步。积极的挖掘乡村社会的文化内涵，并通过教育将其渗透，无疑也会提升农村学校教育的社会教化功能，提高村民对教育的重视。[注]饶静，叶敬忠，郭静静：《失去乡村的中国教育和失去教育的中国乡村——一个华北山区村落的个案观察》，《中国农业大学学报(社会科学版)》，2015年第2期。农村甚至偏远地区的学校布局调整，不能建立在破坏原有文化的基础上。其次，宏观上我们更要关注不同区域间的特有文化。不同的发展历史导致不同地区有着自己独特的历史文化，每一种文化都是经过历史的检验遗留下来的，这都是我们中华民族不可或缺的精神遗产。这些精神财富需要通过教育不断的继承延续，农村小规模学校的发展如果不结合各地区文化特色，考虑到不同区域文化的需求，很可能给区域文化带来极大的冲击，影响其继承发展。目前我国在农村小规模学校的发展中没有关注乡村文化以及区域文化，“一刀切”的撤并掉中西部偏远地区的教学点，忽视了教育对于文化传承的价值，导致农村小规模学校存亡过程中对文化多样性的破坏。

三、农村小规模学校发展的教育本性回归

十几年来农村小规模学校的长足发展，并没有获得社会的一致认可和高度评价，关于农村教育仍然问题丛生。基于此现状，2010年后国家对于农村地区小规模学校调整的政策慢慢回归一开始的教育公平，学校撤并速度放缓，并根据各地区不同条件状况对一些撤并掉的教学点予以恢复。这样的调整改变不管是出于社会舆论压力也好，还是解决校园问题的应急策略也罢，行政部门最终都应该意识到，学校作为一个教育机构，唯有教育功能的有效发挥才能实现其最大价值。要想真正将农村小规模学校存在的意义回归到以人为本的正道上，以教育性为行事准则，以学生立场考虑教育问题才是关键。

(一)农村小规模学校发展的教育本性立场

教育是以促进每一个人的全面发展为目标的活动，而教育性作为教育的基本属性是一种以育人为目标的活动准则。在农村小规模学校的发展过程中要想真正发挥教育应有的教化功能，就必须坚定教育本性的立场。首先，从马克思主义关于人的全面发展理论来看,自由个性的充分发展是人的全面发展的根本体现和最高目标。“个性化是现实的个人在创造财富的社会物质生产活动中的表现形式,没有人的个性化,社会就失去其赖以存在的基础。”[注]刘秀华：《人的个性化与社会化关系的哲学阐释》，《湖北大学学报(哲学社会科学版)》，2006年第6期。因此，不能将人的发展的多维性单一化为物质的维度，更深入的探寻人的发展需求，便知人是一种有感情的动物，一个独立的人需要有属于自己的思想、品性和灵魂。教学不能像生产线加工产品那样培养学生，更不能像灌溉植物一样向所有学生传授统一教条的知识。人的本质属性就是人的主观价值世界，使农村小规模学校的存在真正有利于不同个体的发展必须要遵循这种属性。而尊重这种属性的体现，就是改变只依靠分数、升学率以及教学成果等外在化标准评判农村小规模学校存在是否有利的观念，学生精神生命的成长、个体发展的实际需求才是农村小规模学校发展要遵循的应然要求。而且，只有多样化的个性才会有多样化的能力，才能适应不同分工的需要，促进社会的发展。其次，教育最终要培养的是社会的人，是要承担一定社会角色及社会职责的人，“人作为自然的另类在本质上是社会的，人的本质的发展即人的社会性的发展。”[注]漆玲：《从人的发展看文化自觉、自信、自强的重要意义》，《道德与文明》，2011年第6期。一个合格的社会化的人一定不只是身体更应该是心理健全，培养出的人身心皆符合社会化的要求才是教育的最终期望。要实现这些内生性的教育需求，农村小规模学校发展作为一项教育活动，在实施过程中必须具有一定的独立性，要遵循教育规律。以提高教育质量、关注每一个儿童的身心成长为实施原则，而不是依据学校规模甚至区域位置等外在因素。[注]孙宽宁：《乡村学校课程的内源性建设》，《现代教育》，2017年第9期。此外，要充分考虑不同地区的民俗习惯及价值观念，重视社区甚至乡村文化对儿童的影响。给儿童提供社会化的发展环境，满足儿童归属、认同和爱的需要。

(二)农村小规模学校发展的教育性回归策略

基于以上对教育本性的认识，并结合目前我国农村小规模学校发展的状况，行政部门必须清楚认识到，只有改变“村不办小学，乡不办中学”的城市导向策略，将教育公平真正落到实处，才可以实现农村小规模学校相关政策应有的普及教育功能。

1.全纳视野中的学校布局

普及义务教育旨在让每一个地区的儿童都接受到有利于身心发展的平等教育，以“全纳”的态度接受每一个儿童的需求。在农村小规模学校发展这个问题上，要树立接纳所有孩子的目标，为每一个儿童创建出适于发展的教育环境。以接纳所有孩子为目标布局学校，不是简单地考虑家庭距离远近的问题，而是保证所有孩子有条件、有能力入学接受教育的问题。这包括解决寄宿学校给农村家庭带来的额外负担增加的问题，安全的问题，还有孩子在校的心理、行为不适而造成的排斥学校问题。从合并过于分散、办学条件差的农村教学点到农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需要保留必要的教学点，在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校。总之，教育规模效益的获取不能以农村儿童的辍学为代价，教育资源的节省更不能忽略了低龄儿童的安全问题。普及义务教育并不是普及统一教育，让每个儿童都能接受到各自需要的基础知识是普及的内在含义。农村地区的教育资源设备与城市虽然存在差距，但并不是所有的教育质量都是一个标准，能真正有助于各地儿童的身心发展便是教育成果的最佳体现。中国教育的发展需要正规学校提供创新动力，也需要非正规的简易学校及村学带动农村地区教育水平的提升。多种形式办学，让每一个儿童都能够接触到需要的教育才是真正有利于当前农村小规模学校发展的基本策略。

2.系统化教育资源的优化配置

教育资源不仅指外在的硬件条件和师资，也包括学生成长过程中必要的家庭教育与社区文化的共在和共育。所以，不是将学生集中在具有同样外在条件的学校中就接受了同样的公平教育。因为他们在接受外部条件公平的同时，也许丧失了对发展更重要的归属、认同和爱的教育。现阶段提出的资源平均分配仅仅是将所有儿童安置在同一个教室，并不能有效的接纳不同文化、不同特征的儿童，也难以满足每一位孩子个性化、多样化的学习需求。无差别原则并非提倡绝对平均主义，它强调每位学生在受教育权利和人格尊严上无差别，但在个性化的需求上是有差别的。基础教育的状况决定了这个社会是在何种程度上满足公平原则，在实现教育公平时，我们关注的不应该只是外在形式，硬件设备达到标准后我们更要重视人文的关怀。越是接近基础的教育，学校教育决策的公共选择过程就越应当是社区的。因此，政府对于师资水平的评判，不能只考虑其教学水平的高低，也要关注教师能否切身的了解儿童所经历的生活学习过程，并将其教学融入到儿童的自身体验中。师资力量的强大不是体现在升学率与成绩的优越，与儿童产生共鸣，以教育者的身份提供给儿童发展的需求才是体现教育本性的教学。人不是机器，一个人的成长需要好的教育条件，更需要有情感交流的教育环境。年龄较小的儿童，对家庭父母关爱的需求甚至大于学校教育。[注]秦玉友：《农村学校布局调整的认识、底线与思路》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》，2010年第5期。所以，在根据教育资源配置布局学校时，首先要考虑不同教育资源对学生身心发展的重要性不同，最重要的应该作为最先考虑的因素和依据；其次，有些教育资源对学生身心发展具有不可替代性，有些则可以通过政府的扶持进行弥补，因此越是不可替代的教育资源，越应该作为最先考虑的内容。

3.多种类型学校的合理组合

区域间的差异是经过了历史的积淀形成的稳定特性，教育要与各地区不同文化背景相融合，适应并促进区域发展，就必须改变不分学生兴趣、能力，不考虑家庭条件与需要，只用单一成绩或升学率评价学生的做法。真正实现学生在接受教育时各取所需，根据所爱、所能，选择适合自己的受教育方式，在教师的指引下规划自己的发展历程。尽量减少“陪读”现象，不仅节省了家庭教育成本，也让一批升不上学，不喜欢做学术研究的学生找到适合自己发展的方向和路径。不同地区的发展环境不一样，文化底蕴也不同，所需求的教育内容也要因地制宜。比如，贫困边远地区以及居住分散的地区，如果非要按照城市学校基础教育的标准来要求，不仅有悖教育规律，更没有遵循地区差异，在这些地区开办适当减少门类，降低教学要求的村办简易小学才是最适合的。我们现在正在做的也是未来将要继续坚持下去的，就是必须遵循这些差异，为农村教育选择最合适的方式，为农村地区儿童发展提供最有利的学校教育方式。这就需要在学校类型的设置和布局上，一方面考虑不同地区学生的不同特点和需求，另一方面考虑同一地区不同学生的不同需求，根据学生实际设置相应类型和数量的学校，让所有学生在有限的条件下实现最大的发展，从而也更好地满足社会的多元化人才需求。

经过这么多年的农村小规模学校发展策略调整，无论是“就近入学”还是“撤点并校”，在各个时期政府把握的主流价值趋向不同导致了不同问题的产生。经历曲折的发展之后，近几年关于农村小规模学校的国家政策，终于让我们看到了合理控制行政理性限度从而回归到教育本性的质性发展。小规模学校发展所付出的代价并不是否定其实践的价值，而是提醒人们要在这个过程中充分考虑和尽量减少农村小规模学校整改所产生的社会代价。在规模效益与公平正义之间保持平衡，在理性与价值博弈的过程中趋利避害，解决好公平与效益之间的矛盾这几点固然重要，让农村小规模学校的存在真正有利于我国的教育事业以及青少年儿童的身心发展，才是农村小规模学校发挥功能作用的真正意义所在。