改革开放40年我国教师教育政策变迁分析

闫建璋, 王换芳

(1.山西师范大学教师教育学院,山西临汾 041000；2.山西师范大学教育科学学院,山西临汾 041000)

一、引言

教师教育政策是指国家机关、政党及政治团体在特定历史时期，为实现教师教育发展目标和任务以及解决教师教育发展中存在的问题等，依据党和国家在一定历史时期的基本任务、基本方针以及教育基本政策而制定的关于教师培养、教师入职教育、教师培训等发展的行动准则，体现了对教师素质和教师选拔、任用、考核、培训等相关制度的规定以及在工资、职称、奖惩及其他福利待遇等方面的要求。[1]改革开放至今，我国教师教育政策经过不断的发展、渐趋完善，关于教师教育政策的研究也取得较大进展，主要表现为数量增多、主题丰富、视角多元、方法多样等。但是，其中存在“对有关教育政策的基本状态及本质方面的讨论较多，而从大量事实出发、经概括而形成的关于政策分析及评价的有效及有说服力的见解则较少”*吴遵民.教育政策学入门[M].上海：上海教育出版社.2010:7的问题。笔者认为，对于教师教育政策的研究要尽量摆脱历史“叙述”，跳出政策梳理的层面，应结合政策文本、过程及价值取向等方面进行深入的综合分析。本文借鉴历史制度主义分析范式，选取1978-2018年间的教师教育政策，试图对其制度变迁及路径依赖进行剖析，以史为鉴，以期能为教师教育政策的制定提供思路，为教师教育事业的发展提供参考。

历史制度主义强调对历史事实的详细解读和分析，展现历史演变中多重变量的作用及其关系，帮助人们发现历史演变的偶然性和断裂性，以便更加灵活、恰切的判断历史。[2]它还特别强调路径依赖与意外后果，认为制度变迁是一种平衡—断裂的过程。基于这种特征，“平衡—间断”理论成为历史制度主义的重要分析框架。该理论的主要内涵是：政治过程通常由一种稳定和渐进主义逻辑所驱动，但是偶尔也会出现不同于过去的重大变迁。[3]在这个框架内，对于制度变迁的分析可以从两方面展开：一是路径依赖分析；二是制度变迁分析。制度变迁主要有四种类型：制度微调、制度置换、制度转换与制度断裂。前三种类型是在原有制度结构内进行的自我调节，而制度断裂是彻底放弃旧制度建立新制度。

二、制度变迁：由封闭定向走向包容开放

笔者根据已有研究对教师教育政策阶段的划分和对我国教师教育政策文本内容的研读与理解，将其变迁过程划分为以下几个具体阶段：

(一) 恢复师范教育，强调独立封闭(1978-1992年)

文革十年浩劫使我国教育工作遭到严重破坏，陷入混乱状态，教师教育的状况同样破败不堪。“拨乱反正”工作结束以后，国家立即着手师范教育的恢复工作。1978年颁布《关于加强和发展师范教育的意见》(以下简称《意见》)，鼓励大力发展师范教育，它的出台标志我国教师教育政策恢复与调整的开始。《意见》强调：“全国各地要建立师范教育网；争取在3-5年内，通过有组织、有计划的教育培训，使文化程度较低的小学教师、初中教师、高中教师分别达到中师、师专、师范院校的毕业标准。”[4]在这一政策的指引下，1978年成为我国教师教育发展历史上创办高师院校最多的一年，为基础教育的发展提供了大量师资。在师范院校欣欣向荣的同时，也随之出现一些问题：个别不具备条件的地区办起师范学院、师专或师范“大专班”，教学质量无法保障，有的甚至办不下去。面对棘手问题的出现，教育部于1980年先后下发《关于办好中等师范教育的意见》、《关于大力办好高等师范专科学校的意见》、《关于高等师范学校专业设置的意见》等文件，加强了对办好各级师范院校的宏观指导。1985年，国家出台《中共中央关于教育体制改革的决定》(简称《决定》)，肯定了中师教育的重要作用，强化了独立定向的师范教育体制。

除了对职前培养的重视，在职培训也进入政策制定者的视野。1980年，《关于进一步加强中小学在职教师培训工作的意见》的出台标志我国中小学在职教师培训体系开始建立。在这项政策的指导下，经过五年左右的时间，有大约85%的小学教师、80%的初中教师基本具备教育教学能力。[5]随后，《关于加强教育学院建设若干问题的暂行规定》、《关于加强小学在职教师进修工作的意见》、《关于开展小学教师继续教育的意见》等政策的出台，推动在职培训体系的完善与优化。总之，这段时期的教师教育政策主要受政治、经济价值引导，力图恢复旧有三级培养模式，并且强调在职培训，重视提高教师队伍建设质量。

(二) 调整培养培训模式，走向开放包容(1993-2000年)

1993年，国家发布《中国教育改革与发展纲要》(简称《纲要》)，明确指出“其他高等院校也要积极承担培养中小学和职业技术学校师资的任务。”[6]它是我国教师教育改革和发展的纲领性文件，标志着我国教师教育开始从封闭走向开放。与此同时，1993年《教师法》与1995年《教育法》的发布，为教师教育的发展提供了法律支持与保障。1999年，教育部发布《关于师范院校布局结构调整的几点意见》(简称《意见》)，提出对我国师范教育进行层次结构调整的目标：“从城市到农村、从沿海向内地逐步推进，由三级师范向二级师范过渡。到2010年左右，新补充的小学、初中教师分别基本达到专科和本科学历。”[7]这一时期，教师教育培养机构从一元走向多元，培养层次提高，由三级调整为二级，中师由此大幅缩减，短短十年左右时间彻底退出教师教育视野。

同时，教师岗前培训得到关注。1993年，《关于加强中等师范学校师资培训工作的通知》提出要进行新教师的见习培训，这是教师岗前培训首次在教师教育政策中的体现。1994年，《关于开展小学新教师试用期培训的意见》对新教师培训时间、目标、考核方式及内容等方面进行具体规定。[8]1999年，《关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》提出：“青年教师必须参加岗前培训。”[9]第一次明确将“岗前培训”正式列入教师教育政策范畴。可以说，对教师岗前培训的重视，表明我国教师教育政策体系不断得到完善，为加强教师队伍建设提供了保障。

另外，教师继续教育制度得到不断的强化与发展。1993年《关于加强中等师范学校师资培训工作的通知》、1998年《关于加强中小学教师继续教育区域性实验工作的几点意见》以及1999年《中小学教师继续教育规定》的持续发布将继续教育制度的建设推向顶点。我国中小学继续教育制度实现了大的飞跃，继续教育体系构建基本成型。

(三) 重视教师专业发展，推动教师教育一体化(2001-2005年)

2001年，《关于基础教育改革和发展的决定》(简称《决定》)发布，标志我国教师教育进入一个全新的发展阶段。2002年2月，教育部颁布《关于“十五”期间教师教育改革与发展的意见》(简称《“十五”意见》)，明确指出：“教师教育是在终身教育思想指导下，按照教师专业发展的不同阶段，对教师的职前培养、入职教育和在职培训的统称。”[10]教育部师范司在《关于推进教师教育体制创新，从教师培养培训分离向教师教育一体化转变》中指出：“教师教育体制改革的重点是推进教师教育一体化，教师教育一体化的关键是教师教育机构的一体化。”[11]随后《教育部2003年工作要点》再次强调，要加快建立开放灵活的教师教育体系，提高办学层次，推进师范院校改革，鼓励综合性大学开展教师教育。[12]这些政策文件在终身教育思想的指导下，正式厘清了教师教育的内涵，确定了教师教育开放化、一体化的培养、培训模式。2004年，《2003-2007教师教育振兴行动计划》出台，明确提出“全面推动教师教育”。

(四) 关注农村教师培养培训，促进教育均衡发展(2006-2014年)

这个时期，教育公平及质量受到极大的重视，尤其是处于弱势地位的农村教育。2006年，教育部、财政部等联合下发《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》，启动“特岗计划”。这项政策是解决农村教师短缺、提高农村教师质量的开创性举动。随后，《关于继续组织实施“农村义务教育阶段教师特设岗位计划”的通知》、《关于做好2012年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》、《关于做好2013年农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划实施工作的通知》等政策进一步深化特岗计划，为农村教师队伍建设作出巨大贡献。同时，2007年发布《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》，规定从当年秋季开始，在六所部属师范大学率先招收“免费师范生”。师范生免费教育的回归，意在鼓励优秀青年到农村地区服务教育事业，对促进教育公平均衡发展具有很强的现实意义。

除此以外，国家制定“国培计划”，旨在提高农村教师的教育教学能力和整体素质水平。2010年，《关于实施“中小学教师国家级培训计划”的通知》的发布标志“国培计划”在全国范围内开始实施。此后，《关于做好2011年“中小学教师国家级培训计划”实施工作的通知》、《关于做好2012年“国培计划”实施工作的通知》、《关于做好2013年“国培计划”实施工作的通知》等政策文件推进了“国培计划”有条不紊的实施。在教师准入方面，2013年发布《中小学教师资格考试暂行办法》，要求到2015年底实现全国范围内的教师资格证国考制度。此后，师范生与非师范生在教师准入方面没有差别，这项政策开创了我国教师资格准入机制的新局面。

(五) 全面深化改革，提升教师教育质量(2015年至今)

这一阶段，我国颁布了多项创举性的教师教育政策，教师教育发展进入质量全面提升时期。2015年，《乡村教师支持计划(2015-2020)》提出要把乡村教师队伍建设摆在优先发展战略，切实提高乡村教育质量。2017年10月，教育部印发《普通高等学校师范类专业认证办法(暂行)》，提出“规范引导师范类专业建设，建立健全教师教育质量保障体系，不断提高教师培养质量”[13]的任务目标。2018年1月20日，《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》(简称《意见》)印发，明确提出：“大力振兴教师教育，不断提升教师专业素质能力”[14]。紧接着，教育部等五部门联合发布《教师教育振兴行动计划(2018-2022年)》(简称《振兴计划》)，提出我国教师教育发展的五大任务、十大行动，对教师教育事业发展进行总体部署。《振兴计划》特别强调“师德教育”，将“师德教育”列为教师教育的“必修课”，并且将“免费师范生”改为“公费师范生”，进一步完善师范生免费教育。这些政策的出台，是国家在认清我国教师教育发展现状、对教师教育发展进行深刻反思之后做出的具有重大战略意义的举措，今后将引领我国教师教育迈入一个全新的质量提升发展阶段。

三、理论解释：路径依赖与制度变迁

基于历史制度主义“平衡-间断”理论框架，对我国40年教师教育政策的变迁分析将从路径依赖和制度变迁两方面展开。其中，路径依赖主要受学习效应、协同效应、适应性预期与退出成本的影响；制度变迁主要表现为制度微调、制度置换、制度转化与制度断裂。

(一) 路径依赖分析

路径依赖是指制度发展过程中，前期重要的制度、结构、社会力量、重大事件或其他关系出现自我强化机制，对当前制度产生方向、内容及模式方面的同质性的依赖性影响。[2]126本研究拟从政府与高校这两个关键行动者来分析教师教育政策变迁的路径依赖现象。

1. 政府的理性抉择

教师教育承担为国家培养师资的重任，从它产生的那一刻起就鲜明的表现出了对于社会政治绝对的依附性质。国家牢牢把控教师教育的发展，因此，教师教育政策是实现国家意志的体现。出于回报递增的理性考虑，政府会强化自身在教师教育政策中的地位。根据历史制度主义理论，一项制度形成之后会在其他相关政策领域产生协调效应，促成辅助性制度的生成，由此形成相互联系的矩阵制度网络，要想改变这种制度网络，会产生很高的退出成本，结果往往是返回到路径的初始锁定状态。[16]就我国教师教育制度而言，其本身就是一系列相关制度的集合，如招生制度、质量保障制度、培养与培训制度、教师资格证书制度等，这些制度形成矩阵网络，相互交错影响，产生自我强化机制。随着现代教师教育制度的继续推行，其单位成本与追加成本逐渐下降，会产生越来越多的预期收益，而制度的退出成本则与日俱增。所以，在协作效应与适应性预期的作用下，政府更愿意遵循现有制度路径。

2. 高校的理性抉择

历史制度主义认为，在一个长期运行的制度框架中,所提供的机会集合会产生显著的组织学习效应，适合这一制度框架的组织会逐步建立，并在历史进程中积累经验。[15]71我国教师教育已步入大学化，它以高校为发展依托。虽然高校发展自主权一直被强调，但在政府主导模式的长期影响下，绝大部分高校没有跳出路径依赖的轨迹。高校在既有教师教育制度框架下，已经学会了如何适应这项制度，知道如何趋利避害以维护自身利益。作为既得利益的重点高校，他们拥有优先享用优质教育资源的权力，对现有制度形成了路径依赖需求，不愿意去寻找新路径。而处于低层次的高校，由于缺乏相应的条件和手段，他们只能接受现有制度，沿着既有制度路径发展。

(二) 制度变迁分析

制度变迁包括两大类型：渐进性制度变迁和断裂性制度变迁。这两大类型具体表现为以下四种制度变迁形式：制度微调、制度置换、制度转换与制度断裂。通过对我国40年教师教育政策的变迁概况进行梳理，发现以上四种制度变迁类型均有体现，并且表现出渐进与断裂相互交织的特点。

1. 制度微调

制度处于路径依赖阶段时，仍有可能发生自身的制度微调，其显著特征是“走小步，不停步”。[15]72在这种制度机制中，由于决策者自身认识的局限性，在制定任何一种制度时都不可能完全预测到以后会发生的所有情况。当非预期情况出现时，为了现有制度的续存，决策者需要对制度进行一定程度的调整。这里以教师资格考试制度为例管窥教师教育政策变迁中的制度微调现象。1995年，国务院颁布《教师资格条例》，指出非师范院校毕业的学生在补修教育学、心理学课程之后方可获得教师资格证。2001年教育部印发《关于首次认定教师资格工作若干问题的意见》，规定：“对非师范教育类毕业生申请认定教师资格者补修教育学、心理学等课程的要求，由省级教育行政部门作出规定”。[16]2013年出台《中小学教师资格考试暂行办法》要求到2015年底实现全国范围内的教师资格证国考制度。在这一制度变迁过程中，我国教师资格考试由以学科补偿为特征的“省考”转变为注重考查教育教学能力和素质的国家统一考试。教师资格考试制度作为新教师准入的重要关口，虽然还存在诸多不足，但日后必定会在制度微调中逐步得到完善。

2. 制度置换

社会经济系统和政治背景的大范围变化可能产生出某种特殊的情势，在这种情势下，制度序列会发生变化，原来重要的制度会变得不重要，原来不重要的制度则可能变得重要，从而产生制度置换现象。[15]72在原先的计划经济体制下，教师由师范院校独立统一培养，中师是培养基础教育师资的重要力量。改革开放以后，为了改变教育支离破碎的局面，国家发布各项政策文件对中师教育在重建教育体系中的地位给与肯定和巩固。伴随着社会主义市场经济体制的确立，教师教育从封闭走向开放，各项政策大力提倡高水平综合大学参与教师教育。1993年，国家发布《纲要》明确指出“其他高等院校也要积极承担培养中小学和职业技术学校师资的任务”。1999年，教育部发布《意见》提出教师教育培养层次要由三级转变为二级。中师教育的地位明显弱化，面临合并、转型甚至被取代的局面。曾经为我国教师教育恢复与发展工作做出巨大贡献的中师在制度置换过程中彻底消失，而高水平综合性大学参与教师教育得到越来越多人的认同。

3. 制度转换

社会经济背景的变化或者政治权力平衡的变化也可能产生一种情势，尤其是当新的行动者开始出现并利用现存制度来追求他们的新目标时，旧的制度有可能开始服务于新的目标，从而出现制度转换现象。[15]73新中国成立以来，我国师范教育实行了多年的免费教育，直到上世纪末师范生并轨招生改革，我国开始全面实施师范生收费政策。但从2007年开始，国家发布《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》，重新提出师范生免费教育。2018年《振兴计划》进一步提出“改进完善教育部直属师范大学师范生免费教育政策，将‘免费师范生’改称为‘公费师范生’，履约任教服务期调整为6年”[17]。在新的时代背景下，师范生免费教育政策回归，并被赋予新的内涵，为提高师范生生源质量与基础教育质量发挥了重要的作用。

4. 制度断裂

当政治经济环境的剧烈变化引起巨大的新冲突，而原有的制度又在路径依赖的作用下进入闭锁状态、失去调试功能而不能容纳这种冲突时，就会导致原有的制度出现断裂。导致制度断裂的原因主要包括两方面：一是外部的巨大冲击，造成突变式的制度断裂；二是制度内在矛盾的积累，造成渐进式的制度断裂。改革开放40年以来，这两方面的制度断裂在教师教育政策变迁中均有体现。前者发生在上世纪末，为了应对金融风暴的冲击，我国于1997年全面取消师范生免费教育的政策，实行收费政策来缓解国家财政危机。这是一次典型的突变式制度断裂。渐进式制度断裂表现为两方面：一是教师教育由封闭走向开放的制度历程。另一方面行将出现：在经济发展新常态、供给侧结构性改革的背景下，教师教育与社会发展的矛盾日益突出，社会对教师教育的发展提出了新的要求。2018年出台的《意见》、《振兴计划》等作为新时期教师教育发展的引领政策，将会加速我国教师教育变革与推动中国特色教师教育体系的建立，我国教师教育已然呈现全新的发展态势。

四、研究结论

通过分析改革开放以来我国教师教育政策的变迁，笔者得出以下几点结论：

(一) 我国教师教育政策变迁是国家主导下的强制性制度变迁

强制性制度变迁指制度是由政府命令和法律进行引入与实行。[18]我国教育系统是在中央政府统一领导下进行管理的，虽然已赋予地方与高校较大的自主权，但教师教育政策主要是由精英设计、政府命令和法律进行引入和实施的，其具备强制性制度变迁的特点。在政府的强制性主导下，有利于把握教师教育宏观发展方向，促进教师教育事业平稳有效的推进。但要注意在政府主导的同时，应积极鼓励地方与高校发挥自主性与积极性，以“上下联动”代替“抱令守律”，在最大化发挥教师教育政策应然价值的过程中发现现存问题，推动政策不断进行完善。

(二) 我国教师教育政策变迁体现了“工具价值”向“个人价值”的转变

反思40年来的教师教育政策，工具价值贯穿始终，并一度处于重要而基础的地位。如1978年《意见》、1985年《决定》、1993年《纲要》等政策都特别强调教师教育对教育事业和国家发展的重要作用，具有浓厚的国家主义色彩。进入新世纪以后，世界范围内的人本主义取向普遍受到重视，我国教师教育也不例外。如2001年《决定》、《“十五”意见》、2018年《意见》、《振兴计划》等文件愈加注重提高教师素质、满足教师终身可持续发展的需要。教师教育从维护其“工具价值”向满足“工具价值”和“个人价值”并行的方向发展。只有不断尊重与满足学生和教师自身发展的需求，才能为培养全面发展的人提供可能性，为社会的可持续健康运行提供可能性。在今后的政策调整过程中，人本主义仍将是也必须是长期强调的重点。

(三) 我国教师教育政策变迁要寻找关键点突破路径依赖

反思我国教师教育政策发展历程，不难发现，我国教师教育始终徘徊在模仿与借鉴国外先进教师教育模式与经验的道路上，难以建立具有中国特色的教师教育体系，这是我国教师教育政策难以跳出路径依赖的重要原因之一。当被锁定于无效率的路径中之后，制度改革将无路可走，必须找出“关键点”实现制度创新。“关键点”来源于外部冲击，而外部冲击造成的制度变迁表现为制度微调、制度置换、制度转换和制度断裂四种形式。当前，我国教师教育政策发展处于制度变迁的重要时期，国家、地方与高校要积极寻找“关键点”实现制度创新。笔者认为，当下的“关键点”是要争取早日建立教师教育学科，实现教师教育的有效整合与专业化发展，以此来推动具有中国特色的教师教育体系的建立。

(四) 我国教师教育政策变迁集制度断裂与制度渐进于一体

“断裂—平衡”理论认为制度以长期稳定为标志，期间导致相对突然的制度变迁的危机将促使制度发生周期性的间断波动，之后制度又重新恢复稳定。[19]改革开放至今，教师教育政策虽经历了几次断裂式变迁，但总体呈现渐进平稳的状态。断裂式变迁主要集中于上世纪90年代末，比如实行师范生收费政策、教师教育体系由封闭走向开放等，这之前和之后都保持了相对稳定的渐进式制度变迁特征。教师教育制度变迁不是在追求一个终极均衡的结果，而是一种均衡被打破以后，再形成另一种均衡。当前，我国教师教育处于关键发展时期，在追求均衡发展的过程中，应避免突变式制度断裂的出现，引导渐进式的变迁，以政策引领教师教育稳步前进。