关于江西省重要湿地征占用政策的思考——基于林地征占用视角的横向比较

刘勇平 温轮胜

（江西省万载县林业局，江西万载 336100）

1 加强重要湿地征占用管理的意义

湿地和海洋、森林并称为三大自然生态系统，又被称为“地球之肾”，它具有多重生态功能，包括涵养水源、净化水质、保持生物多样性和提供栖息地等，除此之外，湿地还能向人们提供多种经济价值，如水产养殖、旅游等。自古以来，人们依水而居，据统计，有九成以上的人类城市位于河道湖泊旁，湿地对人类的生存和发展有着重要作用。然而，在很长一段时间内，人们对于湿地的功能认识不足，对保护湿地的意义缺乏正确认知，将湿地看作荒地、野水，列为待开发用地，甚至随意围垦、填埋，没有将湿地和森林一样进行严格保护。

近年来，国家对湿地保护工作的重视程度不断提高，习总书记在十九大报告中明确提出“强化湿地保护与恢复”的目标任务，《江西省湿地保护条例》也规定“湿地分为重要湿地和一般湿地，省重要湿地的名录由省人民政府林业主管部门会同有关部门审核，报省人民政府批准后公布。”这既凸现了国家和省政府加强湿地保护管理的决心，也为江西省湿地分级管理提供了法律依据。

2 当前重要湿地征占用制度简述

依据《江西省保护条例》第三十一条规定“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占重要湿地，确需占用或者征收重要湿地的，应当符合土地利用总体规划，征得省级林业主管部门的同意，并进行环境影响评价，依照有关土地管理法律、行政法规的规定办理审批手续。”据此条款，江西省于2014年12月出台了《江西省重要湿地征占用审核管理办法》（以下简称“《办法》”），目前江西省重要湿地征占用的流程、规定都源自此《办法》。

《办法》对重要湿地征占用规定如下：征占用流程由计划使用重要湿地的主体提出申请，由重要湿地所在地（县、区）林业主管部门初审并现地查验，填写查验表并随申请表送至设区市林业主管部门复审，通过后报送省级林业主管部门，省级林业主管部门批准后反馈。

通过对《办法》的解读，不难发现，这个流程与当下实施多年，较为成熟的林地征占用管理流程较为一致，但二者之间也有不同：一是林地要进行恢复，湿地征占用则没有恢复的要求。二是林地恢复涉及费用问题，湿地则不涉及此问题。三是根据国家林业局第35号局长令有关要求，林地征占用地块在规定年限内如未开工，则要按照要求收回地块，湿地这方面没有明确要求。

3 重要湿地征占用制度存在的不足

3.1 数据共享不完整 湿地的斑块位置、面积数据、四至坐标和矢量数据是确定湿地征占用斑块的位置和面积的重要前提，然而，在早期的第2次湿地资源调查期间，国家虽然下发了文件，由各县区林业局工作人员进行了实地调查，但调查结果在国家层面汇总后进行了再调整，最终的数据到各县区仅为一个湿地总量数据，没有具体的斑块数据，这种数据共享不完整的问题将影响湿地征占用过程中的现地复核效率与精度。

3.2 湿地边界难确定 由于数据共享不完整，基层湿地数据缺失，单纯依据现地查验时的情况，将难以明确湿地边界。湿地受气候和上游供水等情况的影响，边界即使在一个年度内都常常大幅变化，这对现地查验湿地面积造成不小的阻碍。

3.3 占补平衡未出台 2017年出台的《湿地保护修复制度方案》要求对湿地要进行全面保护，“先补后占，占补平衡”，但目前占补平衡的具体管理办法尚未出台，地方出于经济建设目的，不时需要使用湿地，但占补平衡管理制度的缺失，使得地方林业主管部门难以同步达成全面保护和占补平衡的保护要求。

4 重要湿地征占用制度需要突破的几个方面

4.1 全面保护 国务院下发的《湿地保护修复制度方案》和省政府下发的《湿地保护修复制度方案》都明确提出了对湿地进行全面保护的要求。但依笔者理解，全面保护湿地就意味着对湿地的任何占用都将纳入监管和审核范围，这就需要对重要湿地征占用制度进行调整，或是提升全部湿地的保护级别，或是将“重要”字样去除，但如果是前者，则“重要湿地”这个概念将不再有意义。因此，如果要将《湿地保护修复制度方案》落实到位，就有必要对现行的法律法规进行调整理顺。

4.2 占补平衡 占补平衡是《湿地保护修复制度方案》提出的另一项要求，但如何确定占用面积？在哪里进行补偿，补偿标准如何，是仅按同等面积进行补偿，还是必须整块进行补偿不得零星计算面积？同理，相同的湿地面积并不意味着相同的湿地生态功能。因此，要将湿地占补平衡落到实处，有必要出台更详细、更明确的管理制度，从而避免各地对政策的理解和执行尺度不一。

4.3 分级管理 《江西省湿地保护条例》将湿地分类为重要湿地和一般湿地，并明确重要湿地的征占用流程为县、市、省逐级审核，但对于一般湿地并无明确规定。在如今要求对湿地资源进行全面保护的形式下，要想做好一般湿地保护，急需更加详细的管理制度予以支持。