中国自然资源法制评价、完善与实施的大数据参与问题探究

方印　高赟

[摘 要]在大力推进生态文明建设、全面依法治国的大环境下，实现自然资源支撑经济社會的可持续发展显得非常重要。为实现这一目标，推动自然资源开发利用的精细化治理是一条必然的可靠路径。自然资源依法治理有交叉性、整合性和动态性等多个特征，大数据可以为自然资源法制制定者提供可靠的信息决策支持。大数据参与自然资源法制评价，可以提高自然资源法制的关联性、客观性、合理性，是切实有效提高评价质量的必经之路;大数据参与自然资源法制完善，可以提高自然资源法制的基础性与全面性，解决现有自然资源统计制度的难点，保障政府在自然资源调控中开采效率与利用效率相适应，为自然资源监督提供依据;大数据参与自然资源法制实施，可以全面准确地获取自然资源源数据，通过加强数据分析能力和人才队伍建设，最终形成自然资源的节约与集约利用。了解并分析大数据参与自然资源法制评价、完善、实施的问题，可以推动中国自然资源法制的发展进程。

[关键词]大数据;自然资源;法制评价;法制完善;法制实施;生态文明建设

一、引言

2015年9月5日，国务院颁布了《促进大数据发展行动纲要》这一重要文件，指出数据资源已成为一个国家的基础性战略资源。中国行政管理学会执行副会长兼秘书长鲍静强调，数字治理体系建设在国家治理能力现代化中起关键作用。信息能力、认知态度及纠偏水准在很大程度上决定了自然资源要素保护、技术创新程度及制度成本能否给经济带来持续发展与有效增长。在大力推进生态文明建设，强调制度创新，努力实现资源节约型、环境友好型的经济社会可持续发展的新时代背景下，如何有效配合国家各项战略需求，积极发现并利用现有的大数据技术优势，将其融入机制体制创新，提高资源利用效率，对资源利用进行源头控制、过程管理和废弃处理，实现资源持久有效利用，是当前研究的重点所在。

关于自然资源的保护、管理及利用，在微观层面涉及自然资源的权属、分配等问题，在宏观层面涉及生态价值、经济价值和社会价值三个方面。若没有权属明确、权责分明的规则制度对管理、分配、利用自然资源的行为进行约束与规制，那么即使有好的技术也不能被恰当有效利用，同时还存在因权力寻租、权力滥用等行为造成资源利用失序、低效、不公平的现象。宏观表现优良与否，取决于微观设计的好坏。因此，自然资源治理不仅需要先进的技术，更需要完善的制度。把技术融入到制度建设与实践中，同时用制度保障技术应用与更新，确保有关资源的决策与管理在制度规则下更具科学性与客观性，能够有效避免决策的任意、管理的混乱以及利用的无度，从而实现生态保障、经济发展与社会和谐进步的“中国梦”强国目标。自然资源的经济价值、生态价值与社会价值是有机统一的。自然资源治理工程的目标就是要平衡协调好这三种价值，即对自然资源开发利用的有效治理，涉及自然资源的保护、开发、利用、管理等问题，最终都需要在法律制度框架下进行。因此，运用现代技术科学评估自然资源法制及实施机制，探讨自然资源法制的内在缺陷及实施机制问题，全面创新与完善自然资源法制体系，提升自然资源法律治理效果，就成为其中最重要的关键点之一。

自然资源法律治理具有交叉性、整合性和动态性等特征，大数据可以为自然资源法律制度的评价、完善与实施等提供全面可靠的信息决策支持。立法是环境治理决策的一个环节，而信息是决策的基础，但决策者常常面临与决策相关的支持性信息不足而无关信息又“超载”的局面。信息不足及失真会导致下列问题：一是导致制定的法律与现实脱节，无法解决实践中遇到的问题;二是无法捕捉到最需要通过法律来解决的实际问题，难以做到针对性立法;三是立法机关容易在舆论的影响下进行“压力性立法”，使法律的合理性和科学性得不到保障;四是容易导致法律施行者（执法者、司法者及守法者）在信息能力不足的情形下，出现不当执法（如“一刀切”执法）、迟延司法（如不及时立案）、非全面守法（如遵守强制性内容违反倡导性条款的选择守法）的情况，在相当程度上影响了法律实施的及时性、全面性、深度性及系统性，进而影响法律施行的有效性。总之，在大数据时代，随着信息基础设施的完善，可以充分利用大数据的技术优势，实现自然资源法制的科学评估、创新完善及有效实施，从而全面推动自然资源法制评价、完善与实施的现代化转型建设。

二、大数据参与中国自然资源法制评价问题之认识

没有良法，就无所谓善治。立法机关应在符合自然规律的前提下，对必须由法律进行调整的各种自然资源开发利用管理的社会关系进行合理的利益分配与利益平衡，并不断创新与完善法律规范。在大数据时代，我们有必要利用大数据技术的诸多优势对已有的自然资源法制进行科学评价。

对大数据参与中国自然资源法制评价问题的探讨，主要集中在如下三个方面：第一，为什么需要大数据参与中国自然资源法制评价，即大数据参与评价的价值研究;第二，大数据参与自然资源法制评价的前提条件，即大数据有效参与评价需要遵循的原则;第三，大数据如何参与评价自然资源法制评价，即大数据参与评价的方法。下文将对这三个问题逐一进行论述，并利用大数据参与几个主要制度评价的事例，示范大数据参与中国自然资源法制评价的实践操作。

（一）大数据参与中国自然资源法制评价的价值意义

一是可以提高自然资源法制的客观性。自然资源的使用、流转、开发、主体、客体、管理、被管理等一系列制度涉及的相关法律要素，都可以通过大数据进行评价。通过大数据可以直观了解资源现状及流转后产生的一系列影响，包括对自然资源的影响与经济收入的影响。只有通过分析这些影响，才能对自然资源法制进行客观度量。

二是可以提高自然资源法制的合理性。信息具有价值，自然资源信息更是如此。信息资源对生产生活具有重要的指导作用，有偿使用是信息资源发展渐趋完善的必然结果。自然资源是许多工业生产的根本，通过对资源数量的预估，对是否扩大生产、如何降低排放、调整利润产出等都具有直接影响。自然资源信息有偿使用制度以制度对资源产生的直接影响作为主要标准，如果有偿使用资源信息，反而造成资源加快消耗甚至一些不可再生资源的浪费，就违背了制度的初衷。所以，利用大数据对自然资源法制进行评价，可以从宏观角度对自然资源信息进行规划，通过自然资源信息的有偿使用，能够更公平合理地对经济发展产生影响。

三是可以提高自然资源信息制度的关联性。其一，自然资源信息相关制度具有系统性、完整性和即时性的特点，通过大数据监测可以从这三方面对自然资源的信息统计进行科学评价。系统性是指自然资源信息相关制度需要对影响资源之间的相互作用进行考量，例如空气质量对水资源有影响，水资源质量又对土壤质量产生影响，而土壤质量对林业资源又产生影响，林业资源又直接影响空气质量。任何一种自然资源都不是独立存在的，它们之间具有复杂的关联性。仅仅监测单一自然资源的信息，在统计质量上无疑是较低的;若利用大数据对整个生态系统进行监测，就可以完善信息统计制度。完整性是指自然资源监测存在多项指标，两处完全符合水资源标准的水源，也可能在各项指标上差异巨大，通过对自然资源的精确监测能有效提高对自然资源信息相关制度完整性的评价。即时性则是指自然资源时刻处于变化之中，如果不能对资源进行实时监测，则会丧失资源信息统计的时效性，因此大数据可以对自然资源信息相关制度的即时性问题进行评价。

其二，大数据参与评价可以检测自然资源準用益物权制度是否发挥促进绿色发展战略目标实现的作用。十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出了“绿色发展理念”，党的十九大报告提出推动“绿色发展”战略目标，势必要破解经济发展与环境保护相冲突这一难题。自然资源不是静态存在的固体物品，而是相对动态的，时刻在产生变化。因此，只有通过完整、全面的大数据综合分析，才有可能掌握自然资源的实际情况，静止的政策不可能对动态的资源真正做到良法善治。以渔业资源为例，渔业捕捞权是准用益物权，一些国家通过禁捕政策严禁河流进行渔业打捞，确实保护了鱼类生存，却造成了鱼类泛滥，影响了其他生态的平衡，保护了渔业资源却产生了新的资源问题。而有些国家对渔业放任不管，肆意打捞，甚至造成一些鱼种的灭绝，同样产生严重的资源问题。只有合理界定渔业资源捕捞权的边界，对渔业管理中的禁补和捕捞进行动态的调整，使生态资源的再生和利用达到平衡，才能真正实现“既要金山银山，也要绿水青山”的绿色发展目标。而动态平衡最为重要的就是依靠大数据的支持。通过大数据对自然资源进行信息统计，进而分析预测调整，使自然资源的开发利用达到经济发展与生态保育间的动态平衡与持续安全，这是自然资源法制评价的核心。因此，科学有效地平衡生态与经济之间的关系，检测自然资源准用益物权制度是否发挥促进绿色发展战略目标实现的作用，需要大数据进行全面的评价。

其三，自然资源信息制度根据行为规范类型可划分为自然资源管理制度、自然资源权属制度、自然资源规划制度、自然资源调查制度、自然资源档案制度、自然资源许可制度、自然资源有偿使用制度等，根据资源类型又可划分为土地管理法律制度、水资源法律制度、矿产资源法律制度、森林资源法律制度、草原资源法律制度、渔业资源法律制度、野生动植物法律制度、自然保护区法律制度等，这些制度的核心共同点在于数据登记及管理。各项制度之间互相联结、互相影响，若将这些制度数据联合起来，则可以形成大数据的基本雏形。大数据不仅能对制度进行规范管理，也能对制度进行评价。在大数据信息联网之下可将制度的不合理之处暴露出来并完成对这些制度的评价。此外，不同资源之间相互影响，构成完整的生态系统。评价自然资源法制，就需要对整个生态系统进行监测。只有全方位考虑制度对环境造成的影响，才能达到评价制度的目的。

（二）大数据参与中国自然资源法制评价的基本原则

实施自然资源法制后会对经济、社会、环境产生非常复杂的影响，且影响程度难以进行直观估计。大数据参与评价可以尽可能地降低对这种影响的不可知性，其原则主要有以下四点：

一是时效性原则。时效性是大数据对自然资源法制参与评价的第一原则。以往的评价方式周期慢，若用于评价自然资源法制，则会造成周期长的问题，而且周期越长，越可能将自然资源不可逆性的特点暴露出来。进行多轮调研后，自然资源已经被影响，要再复原就需要花费大量的人力、物力、财力，不仅会造成经济上的损失，更会造成自然资源的消耗。大数据在进行评价时，只要采集原有数据，利用计算机技术进行分析，在极短时间内就可对自然资源法制所造成的影响进行初步估计，同时也能通过分析数据，发现制度中的漏洞，便于及时采取应对措施，减小制度漏洞造成的损失。

二是延续性原则。延续性是制度评价中的重要方面。现阶段由于评价方式的局限，延续性的评价主要通过人工评估的方式进行，不仅偏误率高，评价结果偏差也较大。而大数据评价可以通过数据进行建模推演，越复杂的数据，越能减小事物发展产生的偏差。随着计算机计算能力不断提高，大数据可以进一步对制度延续性进行推测，这对制度修改周期与修改内容都具有重要的意义。

三是针对性原则。评价者在进行调研时可以对评价内容进行有针对性的了解，而被评价者由于专业性、内心活动、信息干扰等原因，无法有针对性地对所调查内容提供真实、完全符合调查要求的有效信息，这就导致评价者难以对被调查内容的情况进行真实了解，进而对自然资源法制的评价产生干扰。大数据评价具有不受调查双方主客观意识影响的特点，并且对所调查的内容及上下游信息都能提供客观准确的内容。

四是科学性原则。立法后评估的功能和任务主要体现在两个方面：一是依据科学合理的标准体系、程序和方法，全面、客观、公正地反思与评价立法质量;二是根据科学方法和理性思维，客观分析立法问题产生的原因，并为完善法律提供科学、合理和可行的解决方案，供立法决策主体参考并作为决策的权威依据①。可见，大数据评价自然资源法制需遵循科学性原则，以实现评价这两方面的目标。大数据系统对任何一个事物，都拥有庞大的数据信息。哪些信息有用，哪些信息会产生结论误导，都需要分析人员进行科学性地筛选，不能因为大数据的便捷性和客观性，就抛弃科学性。过度求多求全地利用信息进行分析，反而影响结论的科学性。

（三）大数据参与中国自然资源法制评价的主要方法

确定一部法律是否达到立法目的，就需要对该法律制度进行评价，无论是国务院法制办评价行政法规，还是全国人大常委会评价法律，或是地方人大常委会评价地方性法规。在立法后评价法律的必要性、合法性、合理性、协调性、实效性方面，现有的评价方法主要有走访、召开座谈（研讨）会、问卷调查、个案评估、实地考察、定性分析与定量分析相结合等②。这些评价方法对法律制度的定性评价是充分客观的，却也存有细微不足。以问卷调查为例，问卷的发放、整理、统计都靠人工处理完成，所以不可避免地存在数量上和质量上的局限性。如果利用大数据系统，就可进行更为复杂和精确的问卷调查，对法律评价会更准确、客观。现在几乎所有评价方法都可以利用大数据进行增强和完善，以促使达成良法善治的目标。

法律制度具有复杂性，自然资源法制更是如此。任何一项自然资源法制最终都会涉及与人有关的经济、社会等方面，而这正是立法目的所在。因此，对自然资源法律延展性效力的评价显得极其重要。现有的评价体系涉及法律法规对经济、社会和环境影响的评估，运用的定量评估方法包括成本收益分析方法、成本有效性方法、不确定性和风险分析方法等，而对立法后產生的立法成本、执法成本、守法成本，或者直接成本、间接成本，或者经济收益、社会收益的评估就比较抽象和太具原则性，缺乏量化的衡量指标①。如果说大数据完善了评价方法的定性分析，那么在定量分析上将承载举足轻重的重要作用，使得评价方法趋于完整。现有方法在衡量指标方面乏善可陈，这是由方法的特点决定的。定量评估倚重于“量”的收集，如果没有量，则无法进行。现有的大数据建设还不完善，数据收集方法也较为单一，再加上数据掌握者与法律评价者在协作上不具有法律正当性，导致定量评估很难完成，也就无法对自然资源法制进行全面客观的评价。比如2016年1月1日起施行的《中华人民共和国大气污染防治法》中第九条规定：“国务院环境保护主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定大气污染物排放标准，应当以大气环境质量标准和国家经济、技术条件为依据。”其中，仅“国家经济”这一项就是极为复杂的标准。有些企业排污量减少一半，经济收益只减少20%;而有的企业排污量减少一半所产生的成本，可能直接导致企业破产。标准如何制定？这关系到成本、技术、利润、人工、销售、产业链等诸多部分。科学订立排污标准，就需要运用大数据进行定量分析与精密计算，这样才能做到既降低污染物排放量，又减小对经济的影响。其中每一环节都包含大量的上下游产业及运输、成本生产地、人工费用等复杂要素互相交织，如无法通过大数据掌握全盘，则订立的标准只能是“空中楼阁”，良法善治更是无从谈起。由此可见，大数据对自然资源法制评价具有不可替代的作用。将大数据作为评价方法纳入到现有评价方法之中对自然资源法制进行评价，是切实有效提高评价方法及评价质量的必经之路。

综上，中国的自然资源法制评价应该坚持科学性与价值性并用。在评价方法上，要坚持定量分析与定性分析并用，构建主观性与客观性评价相结合的自然资源法制评价制度。在评价主体的构成上，要推行立法机关评价、执法与司法机关评价、专家学者评价、社会公众评价及数据客观影响评价等多方结合的综合评判。在评价内容上，要推行系统、公正、全面、前瞻性的评价。具体而言，大数据的参与可使中国自然资源法制评价发生的重大变革，这主要体现在以下几个方面：一是大数据的流动速变性，可使环境资源法制评价从原来的静态型评价转向动态型评价;二是大数据的广域性，可使自然资源法制评价理念从单一评价向多元评价转变;三是大数据的共享性，可使自然资源法制评价主体由单一性转向多元化;四是大数据的便捷性，可使自然资源法制评价方式由“主体—客体”转向更为科学的“主体—客体—主体”双向互通、交互性的评价方式;五是大数据的海量性，可使自然资源法制评价内容的指标与参数从单一的体系指标转向更加系统、科学、精确的综合指标体系。只有这样，才可实现自然资源法制的动态精确评价、民主科学评价和客观理性评价②。

三、大数据参与中国自然资源法制完善问题之探讨

无论是自然资源法律体系问题，还是自然资源法律体系与经济社会发展匹配问题，都需要通过构建自然资源法律制度来解决。法律制度是一部法律或一个法律部门的核心内容，是构建相关法律体系的基本组成部分③，是“由一个法律部门中的基本法所确认并在相关法律中得到体现并保障实施的，由调整同类或同种性质的社会关系的法律规范组成的统一整体”①。前文提到，法律制度的设计需要立法技术，更需要注重制度本身的适应性、协调性、可操作性。从目前中国各个自然资源单行法的实施情况看，鲜有满足上述要求的，反倒是交叉、重叠、矛盾现象屡见不鲜。在恰逢中国全面深化改革与全面依法治国之际，重构中国自然资源法律体系，需要在综合性的自然资源法即自然资源基本法中建立共通的法律制度，以协调各单行法中主要制度之间的重叠与冲突，配以各自然资源单行法根据自身所属的自然资源种类而制定法律制度，形成自然资源法制体系，以全面适应经济社会发展新要求。

自然资源法共通的法律制度，即自然资源法的基本制度，应当具有基础性、全面性的特点及回应普遍现实需要的能力。自然资源治理的现实需要就是实现自然资源的经济价值、生态价值与社会价值，且保持三者间相互协调。笔者认为，通过对自然资源的信息统计制度、产权制度、流转制度、有偿使用与生态补偿制度、利用评估制度、监督制度、责任制度等进行创新设计，可以有效实现预期目标。在自然资源法基本制度的具体制定过程中，尤其应注重制度的可操作性问题，每条规定都应建立在科学决策与安排之上。中国自然资源种类繁多、分布不均，并且各自然资源的质量、数量、特性等都不同。要做到科学规定与合理安排，既需要充分的信息作为参考，也需要一定的数据直接参与，只有这样，制度的实施才能有正确的走向。

（一）大数据参与中国自然资源法制完善的价值意义

当前中国正在探索编制自然资源资产负债表，这是一项宏伟复杂的系统工程，也是中国共产党加强生态文明建设，促进自然资源有效管理与合理利用的又一重大举措。自然资源法作为自然资源保护利用的最高依据，有必要将自然资源资产负债表纳入法律中，以更加规范的形式保障其实施。但这项工作的复杂性与系统性，使法律不能对之进行笼统的规定，而必须将其分解，使各阶段的工作都能在相应的法律制度中找到明确的规定。这一工程的逻辑起点，便是对自然资源有整体把握，这就需要一份全面完整的自然资源统计数据。因此，大数据参与完善中国自然资源法制的价值意义至少有以下两点：

一是能够保障自然资源资产负债表的编制在相对统一、规范的标准下由上往下顺利进行。同时，完善自然资源信息统计制度也是其他制度实施的基础，更是国家实现对自然资源宏观调控和自然资源综合治理的基础。首先，完善的自然资源信息统计制度可以明确与细化自然资源的种类、质量层级、地域分布等维度信息，有效解决因自然资源自身的一系列复杂特性而造成的分类模糊、优劣不明的现状。其次，完善的自然资源信息统计制度可为国家提供清晰的自然资源情况，指导、协调各地区均衡地开发利用自然资源，实现各地区之间的优势互补、协同发展。再次，完善的自然资源信息统计制度可为各类自然资源的治理厘清权属问题，提高治理的整体效率。最后，完善的自然资源信息统计制度是保障其他制度有效实施的前提，如有偿使用与生态补偿制度、利用评估制度等的实施，都需要对具体类别的自然资源有全面清晰的认识。

二是可以有效攻克自然资源信息统计制度的设计难点。根据信息系统的建立、管理以及自然资源数据的收集、处理等内容，构建自然资源信息统计制度，发挥信息统计的基础性价值，是当前大数据技术应用于自然资源法制完善的逻辑起点。自然资源信息统计制度的设计，需要从主体、内容、客体、方法等方面作出细致的规定。其中，对主体与客体规定比较容易，难点在于如何保障统计内容的精确与统计数据的管理。大数据参与此制度设计过程，就是要在现代数据收集与处理能力空前提高的前提下，充分应用大数据技术解决其中的难点。由于自然资源世界本身的复杂性，若将其抽象为数据表示，将呈现出数据庞大、冗繁的局面，这正是以前只能做到总量统计、分布统计和分类管理的主因。由于大量关联数据的缺失，基于数据驱动决策也就无法真正做到科学有效。只有反映出自然资源世界的全貌，决策者才能对现实情况有整体、准确的把握，并作出合理科学的规划。大数据技术的使用可有效攻克这个难题：一是能够建立细致全面的自然资源信息系统，以统合各类自然资源并明确其具体属性，把自然资源的全貌反映出来，为国家政策的科学制定与有效实施提供保障;二是实现系统建成后的科学管理，管理的内容应当是对数据更新、发布等行为的规定，确保信息能够反映当下的真实情况;三是利于对自然资源质量级别、区域分布、存量、流量等属性以及原始数据获得作出规定，使得标准统一与数据相容。

（二）大数据参与中国自然资源法制完善的前提基础

自然资源法制是一切有关自然资源行为的基础。长期以来，掠夺式开发与粗放式利用引起了资源浪费与资源短缺的现状。随着中国社会主义市场经济的发展以及对西方经济学理论的吸收，中国自然资源法制经历了一系列变革与发展，自然资源的利用率与合理利用程度与以往相比有所提高。以市场需求为导向进行自然资源配置，能有效促使多元主体以竞争的方式获取自然资源除所有权以外的其他权利。完善的自然资源法制为主体交易的可能提供了途径，也为交易提供了稳定的环境，是提高自然资源配置效率的前提，也能在一定程度上提高自然资源的配置效率与利用率，节约自然资源。

政府既掌握着确切的自然资源大数据，也掌握着宏观的经济数据以及中观的各行业数据，这些数据构成了对自然资源进行保护、开发、利用的反馈控制的信息基础，也成为对市场主体所拥有的自然资源其他权利进行临时或中长期约束的基础。首先，政府可根据自然资源大数据所反映的信息进行合理规划，如保护区、开发区、开发品类与质量级别等的规划。自然资源治理始终是保护与利用并重，不能因为保护而影响经济社会发展，也不能因为需要发展而放松保护。政府可根据自然资源大数据作出与国家或地区中长期发展规划相匹配的自然资源保护、开发与利用规划，这一规划便可成为一定时期内政府对自然资源进行动态化管理的基础。其次，政府可根据各自然资源的特征，对权利主体获得相应权利的条件以及行使权利的期限、范围、方式方法、额度等作出相应规定，保证主体更加规范地行使权利。科技进步、产权清晰、权限明确的直接结果是自然资源开采效率大幅提高，而对自然资源的利用程度并无直接影响。理想的自然资源利用程度是自然资源作为原材料进入各生产领域后，所生产出来的产品能被有效地消费和充分利用。当社会消费乏力、总需求减少或者对某一产品已不再有需求时，由于社会主体难以把握整个社会或整个行业的情况以及信息自动反馈需要一定时间，导致社会总生产在一定时期内无法调整，持续呈现出对自然资源的虚假需求，这会造成已开采的自然资源利用效率低下且造成浪费。再次，政府可通过这些大数据反馈的信息，快速地对自然资源的开采行为进行调控，保障开采效率与利用效率相适应。而规范政府调控的核心条件，是政府需要用一系列的权威数据说明情况、说服权利主体，避免任意执法与选择执法。大数据对自然资源法制的作用，就是通过一系列的数据反映，使自然资源维持在一个稳定的、动态的调整状态，从开采效率与利用效率两方面对自然资源开发利用进行考量。因此，保证政府对自然资源大数据与经济等其他数据的综合性开发利用，是大数据参与中国自然资源法制完善的前提基础。

（三）大数据参与中国自然资源法制完善应重点解决的几个问题

自然资源法制理念，就是通过法律规制，实现自然资源的开发利用在满足人类需求的同时，不超过生态环境的承载能力，或者控制在短期必要的限度之内。对于可再生资源而言，可持续的使用率不能高于其再生率;对于不可再生资源而言，可持续的利用率不能高于用以代替其可再生资源可持续的利用率①。可再生资源的再生率与不可再生资源的替代率受自然环境、技术进步、人力、物力、财力等因素的影响，自然资源有偿使用与生态补偿制度既可以集中财力、物力去加速再生率与替代率的实现，又能保证自然资源权利主体在获得利益的同时又履行社会责任，进而保障当代与跨代的生态公正。

具体而言，利用大数据促进自然资源法制的完善，应重点解决如下三个问题：

一是解决资源承载力计算的问题。要测算出某一特定区域内相對精确的生态环境承载能力，需从两个方面入手：一是测算出可再生资源基础的再生率，二是测算出不可再生资源的替代率。针对自然条件下可再生资源的再生率，需要对温度、湿度、酸碱度、动植物成长速度等要素进行长期跟踪监测。在循环往复的周期监测过程中，必然会形成庞大而复杂的数据，因此也必然会对集数据收集、处理、存储、分析为一体的大数据技术提出强烈需求。针对不可再生资源的替代率，需要从科研以及科研成果转化等方面进行考量，而人才培养、科研团队组织等则主要依靠企业和政府投入进行。一定的生态环境承载能力，决定了特定区域所能容纳的最佳人口量、工业厂矿量等。但现实情况是，生态资源丰富的地区往往集中了大量的工业企业，进而也集中了大量人口，很大程度上超出了生态环境的承载力。在这种情况下，就必须人为地提高可再生资源的再生率，或者通过提高有偿使用的额度来降低资源的使用度。人为提高再生率可以通过规定企业自主实施和政府总量与过程控制来实现，而这又要与产权制度相结合。结合大数据的需求，特定区域的政府可根据企业利用自然资源的状况确定各企业的补偿范围与程度，对各企业的补偿种类、范围以及程度作明确的记录，并通过全方位的数据显示补偿效果，做到企业在利用自然资源方面的权利与责任都能通过数据进行精准控制。

二是解决资源使用与经济发展之间的冲突问题。目前，有偿使用并以货币的形式实施，是自然资源有偿使用与生态补偿制度的广泛践行方式，尤其是在不可再生资源的利用方面。资源税收以及其他有关自然资源利用的相关收费或者特殊价格政策所带来的额外资金，应当做到专款专用，即与自然资源有关的财政收入应当投入到有利于自然资源循环利用、新能源研究、补偿因自然资源开发保护不同所带来的区域发展差异等方面。同时，应当加大有利于提高不可再生资源替代率方面的投入。利用大数据技术可以摸清市场情况与本地区的人口、企业等方面的状况，结合已建立起来的自然资源信息统计制度，便可支持政府作出正确的价格指导与税费收取比例方案。利用大数据技术还可以做到对自然资源财政收入来源与去向的精细化管理，以保障自然资源有偿使用与生态补偿制度能有效实施并实现制度效益最大化。

三是解决自然资源法制制度体系化问题。构建一部完善的自然资源法，仅有基础制度是不够的，还应有一些相关制度与后继制度一起构成一条完整的制度链，这样才不失为一部完善的法律。自然资源基础制度和后继制度具体应当包括自然资源流转制度、自然资源利用评估制度、自然资源监督制度以及责任制度。流转制度在产权制度的基础上直接规范着自然资源的市场化配置，并有助于实现自然资源的用途管控。利用评估制度可全面考量因利用自然资源对经济、社会、生态造成的影响，对自然资源规划、政策调整、经济转型、城市转型等具有重大的现实意义。监督制度与责任制度则是整个自然资源法得以贯彻实施与遵守的保障。

自然资源流转可分为横向流转与纵向流转，横向流转又可分为静态的勘探、开采权的流转与因物质交易发生的动态的空间流转，纵向流转即指资源从自然态经人类开采、加工、消费、废弃后在形态、功能、价值等方面的转化过程①。在流转制度中，主要探讨的是横向流转，纵向流转则应当在利用评估制度中探讨。静态的勘探、开采权流转的各种条件不仅决定了一系列数据审查的需要，也决定了此种流转信息管理的需要。在大数据对自然资源产权制度进行完善的基础上，还需要利用大数据技术对勘探开采权的流转进行审核决定与信息变更管理，这也是在完善自然资源确权登记管理。针对因物质交易发生的动态的空间流转，利用人口、资源、经济、交通等数据，既可以促进建立统一的市场，又能根据需要进行用途管控。

自然资源利用评估制度是围绕自然资源开发利用所带来的经济效益、社会效益以及生态影响进行评估所作出的一系列规定。要做到准确评估，既要运用正确的方法，也要有可用的工具。正确的方法就是要确定评估的时空、经济、社会、生态等维度以及这些维度的内容，可用的工具就是需要有能够处理、运算并得出结果的软硬件技术。可以看出，要做到准确评估，必然需要收集统计众多维度的数据，并通过运算、处理得出结果。大数据技术的发展为处理复杂数据提供了技术支撑，也为利用评估制度的设立与贯彻实施提供了技术基础，从而保证了法律的实践性。

自然资源监督制度是针对自然资源活动是否合法进行的监督规定，包括社会监督与自然资源行政监督。责任制度是针对各种自然资源违法行为以及不履行有关自然资源法定责任进行追责的相关规定，通过监督可以做到有效问责。在互联互通的大数据时代，通过一些网络平台建设，更易发挥多元主体的监督作用。这种监督多表现为一种以企业、公众、媒体、团体等各社会主体为主的舆论监督，在发现有关自然资源违法行为时，均可及时在网上公开提出意见与建议，既为自然资源执法的及时性和有效性提供了有利条件，也为监督自然资源行政机关是否积极执法提供了前提条件。通过大数据建立起来的自然资源权力与责任体系、权利与责任体系，使得监督内容更具体，监督途径更有效，监督效果也得以保障。监督不是为了问责，而是为了促进各方主体能规范行使权力、权利并积极履行责任，但也存在因各种因素导致监督无效的结果，这就需要贯彻执行责任制度的规定。利用大数据可以确定违法程度以及各种责任的范围与大小，使得责任追究更为规范具体，最终确保自然资源立法目的的实现。

四、大数据参与中国自然资源法制实施问题之分析

（一）大数据参与中国自然资源法制实施的价值意义

一是提高中国自然资源法制实施方法的有效性。随着国家层面大数据战略的出台，大数据应用必将深入到社会治理的方方面面。在利用大数据进行社会治理的过程中，如何完成由构想、实践、修正、规范化与制度化等过程要素组成的通向法制道路的每一环节，既需要政府部门的支持与推动，也需要这一领域的自然科学者与社会科学者进行充分的沟通与合作。徒法不足以自行，法律不付诸实践，即使写在纸上，也形同虚设。大数据参与中国自然资源法制实施，可通过完善的大数据系统对实施对象进行重点监控，并将实施对象及相关对象进行有限联合，通过对污染者、被污染者、执法者、监管者等多方的点数据进行监控及分析，将点连成线，将线展成面，可以综合提高中国自然资源法制实施方法的有效性，让过去的法制监管由单一的惩罚污染者，转变为大数据时代下全部相关主体共同参与的新局面。

二是加强中国自然资源法制实施结果的持续性。大数据能提供污染源的持续监控数据，对纳入范围的监控点实施24小时不间断地数据统计，这一特性可有效加强中国自然资源法制实施结果的持续性，改变过去对污染源“造成污染—监管处罚—再次污染—再次处罚”的治理结果，将中国自然资源法制实施结果变为永久性。对个别污染源可能出现的“返污”现象，大数据参与也可及时发现并启动预案响应，让污染者不敢有侥幸心理，主动自觉地维护中国自然资源法制实施的成果。

（二）大数据参与中国自然资源法制实施需要重点解决的几个问题

在中国自然资源法制领域，要完成由纸面上的良法向实践中的善治转化这一过程，应当着重解决以下几个问题：

一是解决大数据参与中国自然资源法制实施的源数据问题。利用大数据推动自然资源法制的有效治理，首先就需要有全面、準确的自然资源数据作为基础。“全面”包括了自然资源的种类与每种自然资源的各类信息两个方面，“准确”即指自然资源的数据是通过精准探测、监测、统计、计算所得。自然资源基础的源数据问题分为数据的产生源问题与获取源问题，产生源问题涉及自然资源本身，获取源问题涉及如何获得数据的问题。当前中国的自然资源分类在具体细化方面存在不足，各类自然资源的信息管理也不够全面，这是实现自然资源精细化治理的最大障碍。只有首先解决这个问题，才能获得具体数据。而具体数据的获得，则更多地需要依靠自然资源探测与监测技术的发展与应用来解决。简言之，无论是自然资源法制的创新完善，还是自然资源法制的实践运行，都需要及时获得合法的、关联的、真实有效的大数据信息。这是因为：第一，法制秩序本质上要求大数据的获得必须合法，只有合法获得的数据信息才不至于开出“毒树之花”，结出“毒树之果”。第二，大数据的“大”是相对的，是与所关注的问题相关联的。只有这样理解，才能避免产生“大数据能解决所有问题”的误解。因此，大数据的关联性是必需的。第三，虽然大数据具有大价值，但如果不加分析就从大数据中直接得出结论、形成决策，这种方法论之基础肯定是不牢固的，所得结果也可能是不可靠的甚至是危险的。

进行科学细化的自然资源分类，掌握各类资源的全面属性特征，最终做到精准地探测、监测、统计与计算，是这一问题被最终解决的标准。为此，一方面需要自然资源科学领域的学者们进行大量的研究与探讨，在自然资源细化分类与具体属性特征上达成共识;另一方面需要国家提高自然资源探测技术与监测技术的应用水平，改善自然资源数据库的质量。

二是解决大数据参与中国自然资源法制实施的数据推广应用问题。法律制定不能超脱社会发展。利用大数据推动自然资源法律实施，必须要有充分的社会实践，即在社会中广泛运用大数据进行自然资源治理，形成一定的规模和行为模式，为立法提供基础。但目前，无论是政界还是学界，都没有发出利用大数据进行自然资源治理的声音。因此，利用大数据推动自然资源法制实施的目标，可谓“任重而道远”。

从中国社会主义市场经济体制发展的历史进程看，每一项政策的转变与推动，都会带来某一领域实践的繁荣，待这些实践发展成熟、稳定并得到推广时，相应的法律法规便会跟进。从这一角度看，政府有必要制定相应的政策来推动大数据在自然资源治理领域中的应用。例如鼓励某一地方行政区域先行试验，激励企业积极参与;对某单一自然资源进行试验，再逐渐推广至其他自然资源;鼓励社会团体、科研机构等利用大数据对自然资源的开发、利用、保护等进行评估。同时，政府也应积极推动自然资源数据共享，引导企业在自然资源产权获得、交易等过程中应用自然资源数据。为此，政府需要逐步开放自己所拥有的自然资源数据，推动自然资源科研机构、行业协会等将所掌握的数据进行共享。开放政府掌握的自然资源数据信息，不仅可以提高政府依法行政的透明度，提升政府治理自然资源的能力与效率，还能更好地满足社会公众对自然资源的信息需求，促进社会治理的变革创新，确保为实现自然资源三大价值的平衡性提供有效监督与科学评估。在大数据逐步开放的过程中，中国政府还应将自然资源数据研究列为其科研基金重点资助对象，以保证其所提供与开放的数据信息更加真实全面、安全可靠、科学理性。

目前，自然资源数据的实际应用主要面临如下三个挑战：第一，面临科学基础的挑战。对大数据而言，分析和关联才能出价值。传统用于分析关联数据的统计学方法以抽样数据为对象、以样本趋于无穷的极限分布为基础，而大数据处理的对象是自然数据，既无明确的抽样机制，也不大可能存在稳定的极限分布。这样，传统分析数据的科学基础被动摇，必须重建统计学基础、计算基础与逻辑基础。第二，面临计算技术的挑战。计算机的核心技术除了依赖解译数据自身的方法论，还要解决采取什么样的计算架构去存储，采取什么样的计算模式去支持快速查询与处理，采取什么样的程序语言和算法去完成计算、分析和挖掘，这些问题都面临技术上的挑战，必须革新计算模式和计算方法。第三，面临真伪性判定的挑战。如前文所述，自然资源开发利用管理大数据具有大价值是无疑的，但如果直接从大数据中产生结论、形成决策的方法论基础不坚实，那么直接运用大数据的结论就可能是不可靠的甚至是危险的，难免让大数据变成“大忽悠”。

三是解决大数据参与中国自然资源法制实施的大数據产业发展及人才队伍建设问题。利用大数据推动自然资源法律实施，不仅需要自然资源方面的数据，而且需要社会其他方面诸如经济、制造等行业的数据。目前，中国大数据产业的发展多集中在互联网企业、电信通讯业等，这些企业行业更容易通过自身的优势发展数据收集、加工以及应用等大数据产业。此外，政府也是大数据的拥有者，利用大数据进行政策制定和宏观调控，同企业开展大数据产业效应是相似的。政府进行一定程度的数据开放与共享，可以促进社会大数据产业的发展，进而提高社会整体的服务水平。同样，政府进行更加细致与精准的数据收集，也能提高其政策制定的科学性与调控的有效性。因此，大数据产业向非互联网企业以及中小企业辐射，尤其是与制造相关的企业进行大数据产业的发展，对自然资源开发、利用与保护必会起到积极显著作用。

在积极推动地方自然资源数据实践应用的情况下，为保障国家自然资源大数据产业市场的有序发展，还应做好顶层设计工作，将地方实践与顶层设计相结合。为此，应积极做好以下几个方面的工作：

第一，做好有关自然资源大数据产业发展与应用的规划工作。规划需从应用范围、应用定位、应用原则、应用目标等方面出发，要具备较好的促进与导向作用。首先，要实现有关自然资源开发利用及管理的各部门之间的通力合作，如林业部门、农业部门、国土资源部门、水利部门、税务部门、财政部门、金融部门等之间的合作，需要打破各个主管领域存在交叉却又各自为政的现象。综合这些部门所掌握的数据，以他们为共同主体参与制定规划，能更好地反映出中国自然资源的整体情况。在应用范围上，明确大数据应用范围涉及数据采集与集聚、数据交易、数据共享、数据应用等方面;在应用定位上，明确大数据应用是自然资源节约与集约利用的基础，是自然资源治理精细化、动态化、科学化的战略举措;在应用原则上，明确大数据应用应当遵循政府统筹、部门合作、社会参与的原则;在应用目标上，明确大数据应用要最终能基本实现自然资源的权属明确、监管有效、流转通畅的要求，对自然资源的勘探、开采、利用要能够较好地适应市场走向。

第二，加快完善数据信息权益保护体系。通过完善数据信息权益保护体系，可有效促进自然资源大数据的收集、交易、利用、共享和整合，从而推动自然资源大数据的价值开发与创造。为此，需要加快制定大数据应用与产业发展的相关标准和行动指南，制定全面推进大数据在自然资源领域应用的国家战略;出台促进大数据应用与产业发展的法律法规及相关政策，为有关数据运营商的利益、国家信息安全、客户信息安全、个人隐私利益等各种数据保护行为的详细记录提供法律保障与政策支撑。此外，还要完善数据信息资源市场，界定数据信息产权，明确规定数据信息的所有权、使用权和收益权，充分发挥市场在自然资源大数据信息资源方面的优化配置作用。

第三，加快构筑数据信息共享与交易平台。建议成立国家数据信息交易与安全管理局，建立数据资源共享与交易平台，以各政府部门拥有的数据为基础，从共享与交易的数据种类、标准、流程三个方面进行设计，建设“依法服务、安全高效”的大数据共享与交易中心，防止“数据信息孤岛”与“数据信息堵车”现象出现。为此，在支持大数据技术的开发、研究和应用示范，引导企业加大大数据研发力度，实现关键技术突破的同时，还要实现大数据信息的集中挖掘，提高大数据信息的利用率，提升政府对自然资源开发、利用、管理水平和公共服务水平。此外，还需设立数据信息的奖惩制度：对有效提供与应用数据后能够实现节约、集约、循环利用自然资源的企业或个人，应当进行奖励;而对伪造和滥用数据的行为，必须进行惩罚，以此强化大数据应用的安全保障力度。

第四，加快大数据人才培养。大数据产业的发展离不开大数据人才的支撑，人才作为第一资源在第一生产力科学可持续发展过程中的核心关键作用早已成为社会共识。大数据技术、理念的发展应用虽时间不长，但却异常迅猛，直接导致其他社会部门对这一新兴生产力的反应明显滞后，人才缺口问题凸显。根据现有的发展状况，大数据人才通常可分为大数据技术人才与大数据管理人才。其中，大数据技术人才是指从事大数据基础设施相关工作的人才，如计算机人才、网络通信人才、数学工程人才等;大数据管理人才是指具有数据思维能够赋予数据一定意义并将其转化为有一定价值作用的人才。缺乏“懂数据、会分析”的复合型大数据人才，是当下国内外面临的共同困难。在这种情形下，中国应发挥体制优势，动员各高校、研究机构快速设立一批适应各层次需求的大数据人才培养项目，加快形成能够支撑国家大数据战略实施的强大的科学研究与应用的人才队伍。为此，应该切实做好如下几点：一要自力更生，敢争人先。在特定的产业或领域，企业组织应根据各自行业的特点，充分挖掘自身潜力，对有一定大数据技能基础和知识背景的在职人员进行专业培训，并通过完善的组织内部机制和制度，鼓励其积极创新，在实际工作中不断积累经验。此外，还应着力将数据思维和理念融入组织文化，进一步加强学习型组织的建设。有条件的企业组织，可以通过市场手段争聘行业内的优秀人才，帮助企业实现在大数据领域发展的战略构想。二要统筹兼顾，合作共赢。企业组织可通过产学研合作，积极与高等院校和科研院所对接相关人才的培养合作。高等院校和科研院所作为人才的主要输出地，除应进行大数据相关技术的专业人才培养外，其他专业课程设置也应优化，并结合本专业特色与需要，进行数据思维导向教育。特别是在研究生教育阶段，应积极鼓励研究生大胆尝试将大数据的思维方法和技术与所学专业的研究相结合，培养既懂本专业知识又有大数据技能的复合型人才。三要人才立法，依法而治。法律与政策最大的区别在于法律的权威性、强制性、明确性和稳定性。社会主义市场经济条件下的人才资源开发与管理，无论是市场对“第一资源”科学合理配置的决定性作用，还是更好地发挥政府的作用，都离不开社会主义市场经济法律制度框架下的人才法律体系。只有尽快研究并制定相关的人才法律法规，以法律法规的形式来昭示对“第一资源”的求贤若渴，才能抓住人才资源开发与管理的根本要义，体现对知识和人才的最大尊重。

五、結语

当前，中国在绿色经济发展、自然资源管理、能源管理三大领域的研究与实践取得了突破性进展。但是，2018年9月29日公布的《全国生态状况变化（2010—2015年）遥感调查评估》最新结果表明：中国生态环境依然脆弱，生态安全形势依然严峻，保护与发展矛盾依然突出。可见，加强自然资源的管理，仍是中国经济社会发展过程中需要持续关注和解决的重要议题①，自然资源的可持续利用与生态环境保护的战略性任务仍异常艰巨。为此，中国尤其需要做好顶层设计与制度保障工作，全面处理好保护生态环境与经济发展的关系，形成节约资源、保护环境的内生动力。为加强自然资源的管理，对自然资源进行整体性、系统性、精细化、动态性及协同性的治理，是一条可靠的、必然的路径选择。而大数据的开发与应用，则为这条路径的打通提供了有力支撑。将大数据应用融入自然资源法律制度研究领域，不仅可以评估自然资源法律制度，还可以参与自然资源具体制度的设计，推动自然资源法律制度的实施，从而提高自然资源法治过程的适应性、协调性、可操作性，最终形成一条完整的能有效衔接的制度链，让自然资源法制成为一部体系和谐、结构完整、内容全面、规范有效的法律制度。当然，要完成此项重任，需要有关大数据建设的相关配套工程，比如自然资源基础的源数据工程、自然资源数据的实践应用工程，而自然资源治理的大数据产业发展及人才培养等方面的工作也要跟上。唯有如此，才能真正做到自然资源法制评估与完善的大数据有效参与和全程应用，进而大力提升中国自然资源法律治理的整体性、系统性、精细化、动态性、协同性，从而安全、高效、有序地推动中国生态文明建设进程，最终实现人与自然的和谐共生与可持续发展。

需说明的是，在大数据与信息社会时代，制度评估与制度创新研究最好秉持多学科交叉融合的理念，可以综合运用规范分析、比较分析、社科法学分析、大数据分析等方法，实现制度评估与制度创新的智能化。基于信息基础设施的逐渐加强以及大数据技术的日益广泛应用，大数据技术在法律实施领域的应用也会使法律制度规范或多或少地发生变化。传统的自然资源法律制度是一种类型行为简化的抽象制度，节省了信息但不够精确。随着大数据和计算技术的发展，人类所需要的计算能力和对象信息都不再像此前那么稀缺。数据信息的全面、客观与及时，以及算法的精确与灵活，可引导自然资源法律制度作出一些改变。如何将大数据技术融入自然资源法律制度的评估与创新工作中？这无疑是一项前沿性的全新课题。如前所述，大数据概念首先是作为切入话题的一种思维方式来使用，其次才是作为分析主题的一种技术手段来运用，这是一种尝试突破传统法学研究方法、以跨学科视野拓宽研究的做法。当然，这仅仅是大数据应用于法律制度研究领域中的冰山一角。